Uitspraak
15/6755 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
28 augustus 2015, 15/1243 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hoorn (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.T.A.M. Mes, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2017. Namens appellante is mr. Mes verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.R. Ooievaar.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 2 juli 2009 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Na een melding op 1 november 2013 van het hoofd van Bureau Buitenland van Reclassering Nederland, dat appellante op 18 juni 2013 in Frans Guyana is gearresteerd en sindsdien in detentie verblijft, heeft het college de bijstand van appellante bij besluit van 16 december 2013 met ingang van 18 juni 2013 ingetrokken. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum is van appellante een bedrag van € 3.613,68 teruggevorderd. Aan deze besluiten heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante wegens detentie geen recht heeft op bijstand. Tegen deze besluiten heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Bij besluit van 31 december 2014 heeft het college appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.620,- omdat zij niet heeft doorgegeven dat zij gedetineerd was in Frans Guyana.
1.3.
Bij besluit van 11 februari 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 31 december 2014 ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het voor appellante wellicht lastig was het college tijdig van haar problemen met justitie in kennis te stellen maar dat appellante daarvoor zelf verantwoordelijk moet worden gehouden. Volgens het college was sprake van opzet zodat een boete van 100% van het benadelingsbedrag was aangewezen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 31 december 2014 herroepen en de boete vastgesteld op € 1.810,-. Daarbij heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat het college niet heeft aangetoond dat het niet dan wel te laat melden van de detentie met opzet of door grove schuld van de zijde van appellante is gebeurd. De rechtbank achtte geloofwaardig dat appellante pas twee maanden na haar arrestatie contact kon hebben met de ambassade en dat zij via de ambassade de benodigde formulieren voor de reclassering heeft ontvangen, waarop zij onder meer heeft genoteerd dat zij een WWB-uitkering ontving. Van verminderde verwijtbaarheid is volgens de rechtbank (ook) geen sprake. Door naar Frans Guyana te reizen om drugs te smokkelen heeft appellante immers bewust het risico genomen dat zij in deze situatie zou kunnen komen. Een boete van 50% van het benadelingsbedrag werd door de rechtbank in dit geval passend geacht.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft zij, samengevat, aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat haar financiële draagkracht aanleiding vormt de boete verdergaand te matigen dan wel op nihil te stellen. Met betrekking tot dat laatste punt heeft zij erop gewezen dat in haar geval de beslagvrije voet dient te worden verhoogd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Algemeen
4.1.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet (PW), voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. Onder benadelingsbedrag wordt blijkens het tweede lid verstaan: het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW (…) ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
4.2.
Artikel 18a, tiende lid, van de PW bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. Dit is het Boetebesluit
socialezekerheidswetten, zoals laatstelijk gewijzigd op 19 september 2016, Stb. 2016, 342 [inwerkingtreding per 1 januari 2017], hierna: Boetebesluit.
4.3.
Artikel 2, vierde lid, van het Boetebesluit bepaalt dat, indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. Ingevolge het vijfde lid wordt deze boete bij verminderde verwijtbaarheid vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag.
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat het benadelingsbedrag in dit geval kan worden gesteld op € 3.613,68.
Mate van verwijtbaarheid
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van gewone verwijtbaarheid. Onder de gegeven omstandigheden kan haar immers niet of nauwelijks een verwijt worden gemaakt van de late melding van haar detentie bij het college.
4.6.
Artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit bepaalt dat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten wordt beoordeeld naar de omstandigheden waarin de betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
4.7.
Ingevolge het tweede lid van artikel 2a van het Boetebesluit leiden, bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
“a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;
(…).”
4.8.
Anders dan de rechtbank, oordeelt de Raad dat onder de gegeven omstandigheden niet alleen niet van opzet of grove schuld van appellante ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting kan worden gesproken, maar tevens - wel - van verminderde verwijtbaarheid. Daarbij acht de Raad het evenals de rechtbank, niet ongeloofwaardig dat appellante pas geruime tijd na de aanvang van haar detentie in Frans Guyana in contact kon treden met de buitenwereld. Dat de reclassering kennelijk - ook nadat zij via de ambassade in kennis was gesteld van de detentie van appellante - nog enige tijd heeft gewacht het college daarvan in kennis te stellen, kan niet zonder meer geheel voor rekening en risico van appellante worden gebracht. Anderzijds heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij, zeker nadat zij contact had gehad met of via de ambassade, niet eerder dan nu is gebeurd zelf via derden - waaronder haar familie - het college van haar afwezigheid in verband met detentie op de hoogte had kunnen brengen.
4.9.
Bij verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting wordt de bestuurlijke boete naar vaste rechtspraak (uitspraak van
23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801), en inmiddels ook ingevolge artikel 2, vijfde lid, van het Boetebesluit, vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag. In beginsel is dus een boete van € 903,42 (25% van € 3.613,68) aangewezen.
Draagkracht
4.10.
Naar eveneens vaste rechtspraak (uitspraken van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9 en ECLI:NL:CRVB:2016:12) kunnen financiële omstandigheden aanleiding geven de vast te stellen boete (verder) te matigen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat gedurende een bepaalde periode (bij verminderde verwijtbaarheid zes maanden) het volledige bedrag van het inkomen boven de beslagvrije voet - ongeacht of die ruimte de facto op andere wijze is beperkt of ingenomen - beschikbaar is of wordt aangewend voor het betalen van de boete. Het college heeft op zichzelf niet betwist dat in dit geval mogelijk grond bestaat voor verdergaande matiging dan tot 25% van het benadelingsbedrag, maar dan zou de boete minimaal dienen te worden bepaald op basis van het volledige bedrag van de bijstand boven de beslagvrije voet. Bij een verminderde verwijtbaarheid zou dit resulteren in zesmaal 10% van de voor appellante geldende bijstandsnorm (€ 982,79).
4.11.
Appellante heeft betoogd dat in dit geval de beslagvrije voet dient te worden verhoogd in verband met haar woonlasten. Appellante betaalt een huur van € 642,08 per maand. Na aftrek van de huurtoeslag resteert een bedrag van € 307,83 per maand. Nu de normhuur in de bijstandsnorm € 206,48 per maand bedraagt, dient de beslagvrije voet te worden verhoogd met € 101,35 per maand. De beslagvrije voet voor appellante bedraagt dus € 985,86 (€ 884,51 + € 101,35) per maand. Dat is hoger dan de toepasselijke bijstandsnorm (€ 982,79) zodat geen ruimte resteert voor het opleggen van een boete, aldus appellante.
4.12.
Anders dan kan worden afgeleid uit eerdere rechtspraak (zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12) is de Raad thans van oordeel dat in het kader van de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete - meer in het bijzonder ten aanzien van de vraag of een boete evenredig is - voor de bepaling van de fictieve (minimum) draagkracht bij personen met een inkomen op bijstandsniveau in beginsel steeds (en dus in zoverre
nietin aansluiting op artikel 475d, vierde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) 10% van de toepasselijke bijstandsnorm moet worden aangehouden. Zou dat principe worden verlaten dan zou dat er in veel gevallen toe leiden dat in het geheel geen boete meer zou kunnen worden opgelegd of vastgesteld. Een dergelijke verstrekkende consequentie acht de Raad in strijd met de tekst en strekking van artikel 18a van de PW en het Boetebesluit. Daarbij is van belang dat de draagkracht slechts één van de in aanmerking te nemen factoren is die tot (verdere) matiging van een evenredig vast te stellen boete kunnen leiden, dat daarbij uit een oogpunt van praktische en eenvormige rechtstoepassing enigszins wordt geabstraheerd van individuele situaties (zie 4.10) en voorts dat appellante het college kan verzoeken een betalingsregeling te treffen, waarbij rekening wordt gehouden met haar financiële draagkracht.
nietin aansluiting op artikel 475d, vierde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) 10% van de toepasselijke bijstandsnorm moet worden aangehouden. Zou dat principe worden verlaten dan zou dat er in veel gevallen toe leiden dat in het geheel geen boete meer zou kunnen worden opgelegd of vastgesteld. Een dergelijke verstrekkende consequentie acht de Raad in strijd met de tekst en strekking van artikel 18a van de PW en het Boetebesluit. Daarbij is van belang dat de draagkracht slechts één van de in aanmerking te nemen factoren is die tot (verdere) matiging van een evenredig vast te stellen boete kunnen leiden, dat daarbij uit een oogpunt van praktische en eenvormige rechtstoepassing enigszins wordt geabstraheerd van individuele situaties (zie 4.10) en voorts dat appellante het college kan verzoeken een betalingsregeling te treffen, waarbij rekening wordt gehouden met haar financiële draagkracht.
4.13.
Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:905) volgt dat als uitgangspunt geldt dat een betrokkene een boete bij verminderde verwijtbaarheid binnen zes maanden kan voldoen. Dit betekent dat de boete in het geval van appellante dient te worden bepaald op € 589,67 (zesmaal 10% van € 982,79).
4.14.
Gelet op 4.8 en 4.13 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bedrag van de boete heeft vastgesteld op € 1.810,-. Met toepassing van
artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 589,67, aangezien de boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en
geboden is.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtbank het bedrag van de boete
heeft vastgesteld op € 1.810,-;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 589,67 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 11 februari 2015;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 990,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 123,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en E.C.R. Schut en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2017.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) C.A.E. Bon