Uitspraak
15.7589 WSF
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 oktober 2015, 14/2007 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
Datum uitspraak: 20 juni 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Shaaban, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2016. Namens appellante is mr. Shaaban verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter.
Wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) door de bestuursrechter wordt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) in zoverre mede als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante stond vanaf 9 oktober 2009 ingeschreven in de basisregistratie personen (brp) onder het adres [adres 1] (brp‑adres). De ouders van appellante stonden ingeschreven in de brp onder het adres [adres 2] .
1.2.
De minister heeft appellante, voor zover hier van belang, met ingang van november 2012 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende.
1.3.
Twee controleurs hebben in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de verstrekking aan appellante van deze studiefinanciering. Daartoe hebben zij op 14 november 2013 een buurtonderzoek verricht bij het brp‑adres van appellante. Voorts heeft één van deze controleurs van Trans Link Systems reisgegevens van appellante gevorderd. Van de bevindingen van het onderzoek is een rapport opgemaakt.
1.4.
Bij besluit van 21 december 2013 heeft de minister op basis van de bevindingen van het onderzoek de aan appellante toegekende studiefinanciering met ingang van 1 december 2012 herzien, in die zin dat appellante vanaf die datum als thuiswonende studerende is aangemerkt. Een bedrag van € 2.335,54 is daarbij van haar teruggevorderd.
1.5.
Bij brief van 30 december 2013 heeft de minister aan appellante bericht dat hij voornemens is haar een bestuurlijke boete van € 1.167,77 op te leggen. Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de minister aan appellante deze boete opgelegd.
1.6.
Bij besluit van 22 mei 2014 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 21 december 2013 en 23 januari 2014 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in hoger beroep primair aangevoerd dat het onderzoek naar haar woonsituatie onbevoegd is verricht, zodat de resultaten van dat onderzoek niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat de bevindingen van het onderzoek onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van de minister dat zij op het moment van het onderzoek niet op het brp‑adres woonde.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
De minister heeft de bij het bestreden besluit gehandhaafde herziening en boeteoplegging gebaseerd op de bevindingen van een onderzoek naar de woonsituatie van appellante. Het onderzoek is verricht door twee controleurs in opdracht van een privaat bedrijf waarvan de daar werkzame personen ingevolge een aanwijzingsbesluit belast zijn met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. De minister heeft verklaard dat deze twee controleurs het onderzoek hebben verricht als zelfstandigen zonder personeel.
4.2.
Zoals is overwogen in de uitspraak van de Raad van 2 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4192, is het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 de uitoefening van een overheidstaak en moet met het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan personen buiten de overheid terughoudend worden omgegaan.
4.3.
In zijn uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3566, heeft de Raad overwogen dat met de aanwijzing van werknemers van private bedrijven bij het uitoefenen van het onder 4.2 genoemde toezicht, de grens van wat nog aanvaardbaar is, is bereikt. Niet kan worden aanvaard dat private bedrijven dat toezicht, al dan niet onder voorwaarden, (gedeeltelijk) uitbesteden aan een derde. In zijn uitspraak van 3 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4186, heeft de Raad dit oordeel herhaald en nader gemotiveerd. Uit deze uitspraken volgt dat bevindingen van onderzoek dat (mede) is verricht door een onbevoegde controleur – zijnde een controleur die niet op basis van een arbeidsovereenkomst bij een eerder bedoeld privaat bedrijf werkzaam is, maar voor dat bedrijf op andere basis werkzaamheden verricht – als bewijs ontoelaatbaar zijn.
4.4.
Nu het onderzoek in deze zaak is verricht door onbevoegde controleurs zijn de bevindingen van het onderzoek onrechtmatig verkregen en als bewijs ontoelaatbaar.
4.5.
Aangezien zonder de bevindingen van het onderzoek niet een voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van de minister dat appellante ten tijde van belang niet woonde op het adres waaronder zij in de brp stond ingeschreven, berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering.
4.6.
Nu de rechtbank het motiveringsgebrek niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de besluiten van 21 december 2013 en 23 januari 2014 te herroepen, nu daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdsverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.
5.1.
In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden wanneer in beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Raad het onderzoek op 17 augustus 2016 heeft gesloten. Er was op 17 augustus 2016 nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor appellante ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Raad wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt hij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104.
5.2.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante.
5.3.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (zie – eveneens – de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009).
5.4.
Ten aanzien van de herziening is de redelijke termijn aangevangen op 15 januari 2014, zijnde de datum waarop de minister het bezwaarschrift van appellante tegen het besluit van 21 december 2013 heeft ontvangen. Vanaf die ontvangst tot de datum van deze uitspraak, 20 juni 2018, zijn vier jaar en ruim vijf maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met ruim vijf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de bestuursrechter toe te rekenen. Dat leidt tot een schadevergoeding van € 500,- ten laste van de Staat der Nederlanden.
5.5.
Met betrekking tot de boete is de redelijke termijn aangevangen met de ontvangst van de brief van 30 december 2013 waarin de minister zijn voornemen kenbaar heeft gemaakt om appellante een boete op te leggen. Uit de stukken blijkt niet op welke datum appellante deze brief heeft ontvangen. Dat kan echter niet eerder dan op 31 december 2013 zijn geweest. Daarvan uitgaande zijn tot de datum van deze uitspraak vier jaar en bijna zes maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Met betrekking tot de boete is de redelijke termijn dus met bijna zes maanden overschreden. Ook hier is de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de bestuursrechter toe te rekenen. Dat leidt tot een schadevergoeding van – eveneens – € 500,- ten laste van de Staat der Nederlanden. In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5087, rechtsoverweging 3.3.4.
6. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.503,- in bezwaar, € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 mei 2014;
- herroept de besluiten van 21 december 2013 en 23 januari 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 mei 2014;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.507,-;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.A. Boersma, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018.
(getekend) J.P.A. Boersma
De griffier is verhinderd te ondertekenen