Uitspraak
14/4750 WSF
Datum uitspraak: 2 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 juli 2014, 13/7329 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben (desgevraagd) nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Nieuwstraten. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. K.F. Hofstee.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Partijen hebben toestemming verleend zonder nadere zitting uitspraak te doen.
OVERWEGINGEN
1.1.
De minister heeft, voor zover hier van belang, bij besluit van 22 oktober 2011 aan appellante voor het jaar 2012 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Bij besluit van 20 oktober 2012 heeft de minister deze toekenning voor de periode januari tot en met september 2013 voortgezet. Appellante staat vanaf 6 februari 2009 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (gba) ingeschreven onder het [adres nr.] 129 te Rotterdam. Dit is het adres waar appellantes broer en zijn vrouw [X.] met hun twee kleine kinderen wonen. Tevens staat een zusje van [X.] in de gba onder dit adres ingeschreven. De ouders van appellante staan in de gba ingeschreven onder het [adres nr.] 111 te Rotterdam.
1.2.
Op 17 april 2013 hebben [Y.] en [Z.], controleurs werkzaam bij SV Land, in opdracht van de minister een adrescontrole verricht. Zij hebben daartoe een huisbezoek afgelegd op het gba-adres van appellante om te controleren of zij op dat adres woont. Het huisbezoek is afgelegd in het bijzijn van [X.] (hoofdbewoonster). De bevindingen van het huisbezoek zijn neergelegd in een rapport van 19 april 2013. Daarbij zijn foto’s gevoegd van de op het gba-adres aangetroffen situatie. De conclusie van het rapport is dat appellante niet woont op haar gba-adres.
1.3.
De bevindingen van het huisbezoek zijn voor de minister aanleiding geweest om bij besluit van 24 mei 2013 de toegekende studiefinanciering met ingang van 1 januari 2012 te herzien naar de norm voor een thuiswonende studerende en een bedrag van € 3.261,48, dat als gevolg van de herziening te veel aan appellante was betaald, terug te vorderen.
1.4.
Bij besluit van 15 oktober 2013 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 mei 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante
tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de controleurs van SV Land bevoegd waren tot het afleggen van het huisbezoek. Voor het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan een groep van particuliere personen, zoals de dienst Projecten van SV Land, is volgens de rechtbank een toereikende wettelijke grondslag aanwezig in de artikelen 1.5 en 9.1a van de Wsf 2000 bezien in samenhang met de artikelen 5:11 en 5:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat slechts de naam SV Land B.V. in het handelsregister voorkomt, en niet ook de naam SV Land, staat niet in de weg aan de bevoegdheid van de controleurs. Op grond van het bepaalde in artikel 9.1a van de Wsf 2000 zijn de medewerkers van de dienst Projecten van SV Land als particuliere toezichthouders aangewezen en uit de algemene voorwaarden van SV Land B.V. blijkt dat zij de naam SV Land ook zo gebruikt. Voorts kan van enig misverstand over de aangewezen toezichthouders geen sprake zijn, omdat de minister hen, in overeenstemming met artikel 5:12 van de Awb, een persoonlijke legitimatiepas verstrekt waarmee zij zich voorafgaand aan het huisbezoek legitimeren. De rechtbank is verder van oordeel dat er voldoende grond was voor het afleggen van het huisbezoek. Naar aanleiding van het risicoprofiel waar appellante aan voldeed (afstand tot het woonadres van de ouders, een aanzienlijk aantal inschrijvingen op hetzelfde adres, in combinatie met inschrijvingen op dat adres van diverse leden van dezelfde familie) heeft de afdeling Handhaving van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) aan SV Land de opdracht kunnen geven een adrescontrole uit te voeren. De stelling van appellante inzake het ontbreken van het zogenoemde “informed consent” is onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 12 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ4108) verworpen. De hoofdbewoonster heeft toestemming gegeven voor het huisbezoek. De controleurs hebben zich gelegitimeerd en het doel van het huisbezoek uitgelegd. Ten opzichte van de hoofdbewoonster is daarmee voldaan aan de vereisten voor het binnentreden van een woning. Appellante was niet in de woning aanwezig en ten opzichte van de hoofdbewoonster, ten aanzien van wie een recht op studiefinanciering niet in het geding is, geldt het “informed consent” niet. Dat sprake is geweest van een situatie dat de controleurs druk zouden hebben uitgeoefend op de hoofdbewoonster om hen binnen te laten blijkt niet uit het rapport van de controleurs en is verder ook niet aannemelijk gemaakt door appellante. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat het rapport van het huisbezoek een voldoende grondslag biedt voor het standpunt van de minister dat appellante niet woonde op haar gba-adres.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt met ingang van
10 december 2011, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
4.1.2.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de gba staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de gba staat of staan ingeschreven.
4.1.3.
De vraag waar de studerende woont als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.1.4.
Op grond van artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wsf 2000 kan herziening plaatsvinden op grond van het feit dat te veel of te weinig studiefinanciering is toegekend op basis van onjuiste of onjuist verwerkte gegevens.
4.1.5.
Artikel 9.1a, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 zijn belast:
a. de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren of andere personen,
b. de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaren.
4.1.6.
Op grond van artikel 1 van het Besluit van 19 april 2012 van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (staatssecretaris) van 19 april 2012 (Stcrt. 2012, 8364; hierna: aanwijzingsbesluit) zijn, gelet op artikel 9.1a, eerste lid, onderdeel a, van de Wsf 2000, de personen werkzaam bij de dienst Projecten van SV Land vanaf 1 januari 2012 belast met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000.
4.2.
Ten aanzien van de, door appellante bestreden, bevoegdheid van de controleurs van SV Land tot het houden van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 wordt het volgende overwogen.
4.2.1.
Appellante heeft aangevoerd dat in artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000, is bepaald dat de minister een aanwijzingsbesluit dient te nemen, terwijl in dit geval de staatssecretaris dat besluit heeft genomen. Deze niet verder onderbouwde stelling treft geen doel. Het enkele gegeven dat in artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 aan de minister de bevoegdheid wordt verleend ambtenaren en andere personen aan te wijzen, brengt, gelet op de (mogelijkheid van) taakverdeling tussen minister en staatssecretaris, zoals voorzien in artikel 46, tweede lid, van de Grondwet en mede gelet op Aanwijzing 77 onder 2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Circulaire van de Minister President van 18 november 1992, Stcrt. 1992, 230), niet mee dat de staatssecretaris niet bevoegd was het aanwijzingsbesluit te nemen.
4.2.2.
Uit de gedingstukken komt naar voren dat de controleurs [Y.] en
[Z.] ten tijde van belang op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam waren bij (de dienst Projecten van) SV Land. De Raad verenigt zich met het oordeel, en de daartoe gegeven overwegingen, van de rechtbank dat het gegeven dat slechts de naam SV Land B.V. in het handelsregister voorkomt, en niet ook de naam SV Land, niets kan afdoen aan de bevoegdheid van de controleurs.
4.2.3.
Ten aanzien van appellantes betoog dat slechts personen binnen het publieke domein kunnen worden belast met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000, wordt het volgende overwogen.
4.2.4.1. De bevoegdheid om toezichthouders aan te wijzen moet, ingevolge artikel 5:11 van de Awb, zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:11 van de Awb volgt dat toezichthoudende bevoegdheden ook aan niet-ambtenaren kunnen worden verleend, zij het dat daarmee terughoudend moet worden omgegaan. Als algemene regel geldt dat naarmate de wettelijke voorschriften waarop moet worden toegezien van groter maatschappelijk gewicht en belang zijn, particulier toezicht minder in aanmerking komt. Toezichthouders kunnen voorts zowel individueel als categoraal worden aangewezen (Kamerstukken II, 1993-1994, 23 700, nr. 3, blz. 139 en Kamerstukken II, 1994-1995, 23 700, nr. 5, blz. 77).
4.2.4.2. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet van 17 november 2011 (Stb. 2011, 579) tot Wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een uitwonendenbeurs wordt beschreven dat de afdeling Handhaving en Inspectie van DUO niet over voldoende expertise, ervaring en mankracht beschikt om de benodigde fysieke adrescontroles uit te voeren. Daarom zullen deze controles worden uitgevoerd door ambtenaren van gemeenten, en daarnaast door andere - door de minister aangewezen - personen en ambtenaren die daarvoor de nodige expertise, ervaring en mankracht hebben (Kamerstukken II, 2010-2011, 32 770, nr. 3, blz. 6-8,
12-14, 17-18). In de brief van 28 februari 2011 (Kamerstukken II, 2010-2011, 24 724, nr. 95, blz. 5) wordt door de staatssecretaris te kennen gegeven dat, om een landelijke dekking van huisbezoeken compleet te kunnen maken, samenwerking met derde (particuliere) partijen overwogen wordt. In de eindrapportage over het Actieplan misbruik uitwonendenbeurs van
15 maart 2012 (Kamerstukken II, 2011-2012, 24 724, nr. 100, blz. 6) wordt vermeld dat voor de adrescontroles overeenkomsten zullen worden gesloten met derde (particuliere) partijen om een voldoende landelijke controlecapaciteit te kunnen realiseren. Het voorgaande voert tot de conclusie dat de wetgever met andere personen in artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 ook het oog heeft gehad op personen werkzaam bij private bedrijven.
4.2.4.3. In de geschiedenis van de totstandkoming van de met ingang van 10 december 2011 geldende nieuwe wettelijke bepalingen op het gebied van de uitwonendenfinanciering wordt verder vermeld dat in geval van aanwijzing van toezichthouders met toepassing van artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 er goede bestuurlijke afspraken moeten worden gemaakt waarin de sturingsrelatie met de minister wordt vastgelegd en waarin ook onderwerpen zoals de informatie-uitwisseling en de bevoegdheden van de controleurs goed geborgd zijn (Kamerstukken II, 2010-2011, 32 770, nr. 3, blz. 8). De sturing van de minister is in de praktijk vormgegeven door middel van de met de controlerende partijen gesloten overeenkomsten adrescontrole, de DUO-richtlijnen voor controleurs, de brochure “Huisbezoeken uitwonende studenten, Informatie voor controleurs”, een standaardmodel voor het door de controleurs op te maken rapport en verschillende gestandaardiseerde formulieren voor het vastleggen van de resultaten van de te verrichten adrescontrole. Uit de gesloten overeenkomsten en de DUO-richtlijnen blijkt duidelijk dat, conform het bepaalde in Kamerstukken I, 2011-2012, 32 770, C, de (particuliere) toezichthouders uitvoerend zijn en functioneren op basis van de persoonsidentificerende gegevens aangeleverd door DUO. DUO bepaalt welke personen met een uitwonendenbeurs voor een onderzoek in aanmerking komen en levert op basis daarvan, alsmede op basis van klikmeldingen, aan de toezichthouders te controleren adressen van studerenden aan. In de DUO-richtlijnen wordt voorts nadere invulling aan de opdracht van DUO gegeven. Zo wordt omschreven welke gegevens de controleurs moeten controleren voorafgaand aan het huisbezoek en welke richtlijnen voor de controleurs gelden bij de uitvoering van de huisbezoeken.
4.2.4.4. Dat de Raad in zijn uitspraak van 16 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2947 (bijstandsuitspraak) heeft geoordeeld dat de medewerkers van SV Land niet bevoegd waren tot het door hen in die zaken verrichte onderzoek, betekent, anders dan appellante meent, niet dat de Raad in de onderhavige zaak tot eenzelfde oordeel zou moeten komen. In de bijstandsuitspraak is bepaald dat het de gemeente, ingevolge de tekst en wetsgeschiedenis van artikel 7, vierde lid, van de Wet werk en bijstand (WWB), bezien in samenhang met de wetsgeschiedenis van de Wet Suwi, verboden is de kerntaken van de uitvoering van de WWB uit te besteden aan private bedrijven. Artikel 9.1a van de Wsf 2000, en de daarbij horende geschiedenis van de totstandkoming, geeft daarentegen een positieve wettelijke grondslag voor het door - personen werkzaam bij - private bedrijven verrichten van onderzoek naar het recht op een uitwonendenbeurs door middel van een controle op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Voorts zijn de medewerkers van SV Land bij de controle op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000, anders dan in de bijstandsuitspraak het geval was, niet werkzaam op basis van een ‘no cure no pay’-overeenkomst. In de met SV Land gesloten overeenkomst adrescontrole studiefinanciering is bepaald dat er een vast bedrag per dossier betaald wordt. Hierdoor wordt voorkomen dat bij de uitkomst van de uitvoering van de publieke taak een financieel belang bestaat. Een derde verschilpunt is dat de medewerkers van SV Land bij de adrescontrole in het kader van de Wsf 2000, gelet ook op de in 4.2.4.3 genoemde sturing, minder zelfstandig invulling kunnen geven aan hun onderzoek. Er is meer regie van de zijde van de minister, onder meer door de afspraken in de overeenkomst adrescontrole studiefinanciering en de DUO-richtlijnen voor controleurs.
4.2.5.
De Raad komt, gelet op wat onder 4.2.4.1 tot en met 4.2.4.4 is overwogen tot de conclusie dat artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 in verbinding met artikel 5:11 van de Awb, en de bij die bepalingen horende wetsgeschiedenis, bezien in samenhang met de in de praktijk gegeven sturing door de minister aan de controleurs en de afwezigheid van een commercieel belang bij het resultaat van de controle door de gekozen bezoldigingsafspraken, een voldoende wettelijke grondslag biedt om werknemers van een private partij als SV Land te belasten met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Dit betekent dat de minister een besluit tot herziening van de uitwonendenbeurs in een thuiswonendenbeurs in beginsel mag baseren op de resultaten van een huisbezoek dat is verricht door deze personen.
4.3.
Uit de gedingstukken wordt afgeleid dat de hoofdbewoonster toestemming heeft verleend tot het betreden van de woning nadat de controleurs zich hadden gelegitimeerd, haar het doel van het huisbezoek hadden uitgelegd en haar hadden gewezen op het recht om toestemming te weigeren. De Raad acht het niet geloofwaardig dat, zoals appellante voor het eerst in beroep heeft gesteld, de controleurs de hoofdbewoonster onder bedreiging van het aan haar opleggen van een boete onder druk hebben gezet om mee te werken aan het huisbezoek. De verleende toestemming door de hoofdbewoonster was voldoende voor het ten aanzien van appellante rechtmatig binnentreden in de woning. Verwezen wordt naar de uitspraken van de Raad van 19 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:633 en 13 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1526. Een boetebesluit ten aanzien van de hoofdbewoonster is niet aan de orde zodat de stelling dat ten opzichte van de hoofdbewoonster niet voldaan is aan het vereiste van ‘informed consent’ wordt gepasseerd. Het betoog van appellante dat geen redelijke grond bestond voor het huisbezoek behoeft geen bespreking nu dat onder de hiervoor geschetste omstandigheden geen afbreuk kan doen aan de rechtmatigheid van het huisbezoek.
4.4.
Met de rechtbank wordt ten slotte geoordeeld dat de minister zijn conclusie dat appellante niet woonde op haar gba-adres, heeft kunnen baseren op de bevindingen van het onderzoek naar de feitelijke woonsituatie van appellante zoals neergelegd in het rapport van 19 april 2013. De hoofdbewoonster heeft verklaard dat haar zusje en appellante gezamenlijk gebruik maken van de kamer van haar oudste dochter. Op deze kamer zijn door de controleurs evenwel alleen kinderspullen en kinderkleding van de oudste dochter aangetroffen. Dat appellante in die kamer zou wonen, in het bed van de oudste dochter zou slapen dat, blijkens de bij het rapport gevoegde foto’s, voorzien is van kinderbeddengoed, en dat zij haar kleding zou bewaren in de kledingkast op de slaapkamer van de hoofdbewoners wordt ongeloofwaardig geacht. Voorts is er door de controleurs geen post, administratie of (recent) studiemateriaal van appellante, behoudens één studieboekje, op het gba-adres aangetroffen. Waar appellante stelt dat zij vanaf begin 2009 op dat adres woont, valt redelijkerwijs te verwachten dat zich daar specifiek tot appellante herleidbare zaken bevinden waaruit kan worden afgeleid dat zij daar woont. Een stapel hoofddoeken, een make-uptasje en parfum, welke zaken volgens appellante door de hoofdbewoonster aan de controleurs als aan appellante toebehorende zaken zijn getoond, zijn hiervoor onvoldoende. De in hoger beroep overgelegde verklaringen van het zusje en een vriendin van de hoofdbewoonster en een voormalig buurman geven voorts geen reden tot twijfel aan de uit de bevindingen en waarnemingen van de controleurs getrokken conclusie.
4.5.
Wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.4 betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Nu de aangevallen uitspraak wordt bevestigd en het bestreden besluit in stand blijft is er geen aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante. Om dezelfde reden is er geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015.
(getekend) J. Brand
(getekend) G.J. van Gendt