Uitspraak
Datum uitspraak: 19 maart 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
27 juni 2013 12/925 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeesters en wethouders van Zevenaar (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2015. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.S. van Loon,
mr. M.J.S. van Helden en E. Geltink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1 april 1999 in dienst als ambtenaar bij de gemeente Zevenaar, laatstelijk als[functie] de afdeling [afdeling].
1.2.
In augustus 2005 is het bureau K verzocht om het functioneren van de afdeling [afdeling] in kaart te brengen met het doel de samenwerking te “ontstroeven” en te professionaliseren. Daartoe heeft de organisatieadviseur B per medewerker een gesprek gevoerd en voorts het beraad van de afdeling bijgewoond op 22 september 2005 van 09.00 tot 11.00 uur. Bij brief van 29 augustus 2005 zijn betrokken medewerkers, waaronder appellante, daarover geïnformeerd. Op 18 oktober 2005 zijn de bevindingen en voorstellen aan de hand van veertien sheets gepresenteerd. Een vijftiende sheet is toegespitst op de individuele medewerker en aan ieder van hen persoonlijk verstrekt.
1.3.
Bij besluit van 21 februari 2008 is appellante met ingang van 1 maart 2008 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie anders dan op grond van ziekte of gebreken op grond van de Zevenaarse Arbeidsvoorwaardenregeling (ZAR). Het tegen de handhaving van dit ontslagbesluit ingediende beroepschrift is door de rechtbank Arnhem gegrond verklaard, waarbij het college is opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante. Bij nader besluit van 10 augustus 2010 is het ontslag gehandhaafd maar de ontslaggrond gewijzigd in ‘andere gronden’.
1.4.
Bij uitspraak van de Centrale Raad van 8 maart 2012. ECLI:NL:CRVB:2012:BV8626, is het besluit van 10 augustus 2010 vernietigd voor zover het college heeft nagelaten een verdergaande regeling te treffen dan de minimale uitkeringsregeling als bedoeld in de ZAR. De Raad heeft zelf in de zaak voorzien door appellante een zogenoemd “plusje” toe te kennen van € 15.000,-.
1.5.
Bij brief van 19 augustus 2010 heeft appellante het college verzocht om vergoeding van alle materiële en immateriële schade voortvloeiend uit het rapport van B, de werkwijze van B en de wijze waarop het college met het rapport is omgegaan. Het college heeft zich volgens appellante niet als goed werkgever gedragen en zijn zorgplicht geschonden.
1.6.
Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van appellante.
2. Bij besluit van 11 augustus 2011 (bestreden besluit) is, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 20 oktober 2010 ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 8 maart 2012 geoordeeld dat appellante met het toegekende bedrag van € 15.000,- reeds voor de gevolgen van het ontslag is gecompenseerd. Het beroep van appellante wordt in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van appellante voor zover gericht op haar rehabilitatie en dediskwalificatie van het rapport wordt ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij voorop gesteld dat B de onderzoeksresultaten op onzorgvuldige wijze heeft gepresenteerd. Daarvan heeft het college ook afstand genomen. De presentatie van de onderzoeksresultaten acht de rechtbank echter niet van dien aard dat het college de daarin vervatte conclusies naast zich neer had moeten leggen en de uitkomsten daarvan voor rekening van B had moeten laten. Het rapport van B schoot niet tekort en mocht prikkelend zijn. De rapportage van B is niet door het college via intranet verspreid, maar door een collega uit de mailbox van leidinggevende S, tot welke een ieder binnen de afdeling toegang had, gelicht en door deze collega vervolgens op intranet geplaatst. Dit kan het college echter niet worden tegengeworpen.Wat betreft de door appellante gestelde schending van artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 november 2010 alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De rechtbank van de Raad heeft het beroep van appellante niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit strekt tot het verkrijgen van schadevergoeding in verband met het rapport van B. Zij heeft daartoe overwogen dat appellante geen belang meer heeft bij een oordeel over de door het college toe te kennen compensatie, nu de Raad daarover op 8 maart 2012 reeds onherroepelijk uitspraak heeft gedaan. De Raad kan de rechtbank hierin niet volgen. De uitspraak van 8 maart 2012 heeft betrekking op het ontslag en de daaraan te verbinden ontslagregeling. Het alsnog toegekende bedrag van € 15.000,- dient als compensatie voor het overwegende aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Daartoe is de strekking van de compensatie ook beperkt (uitspraak van 11 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BD8295). Aangezien het ontslag als rechtmatig geldt, kan daarop geen aanspraak op verdergaande vergoeding worden gebaseerd. Het thans aan de orde zijnde schadeverzoek van 19 augustus 2010 heeft echter een andere grondslag. Het berust op de stelling dat het college, door B in te schakelen en hem zijn gang te laten gaan, jegens appellante zijn zorgplicht als werkgever heeft geschonden. De omstandigheid dat het rapport van B heeft bijgedragen tot het ontstaan van de impasse, en daarmee tot het ontslag, staat niet aan inwilliging van dit verzoek in de weg voor zover het rapport los van het ontslag tot schade heeft geleid.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht (uitspraak van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072). De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat - voor zover hier van belang - indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen.
4.3.
Het door appellante geschetste beeld van de wijze waarop B jegens haar te werk is gegaan, is in de uitspraak van 8 maart 2012 reeds als onthutsend getypeerd. In de onderhavige procedure is dit beeld alleen maar bevestigd. Het uit de vijftien sheets bestaande rapport van B behelst verstrekkende, op de persoon van appellante gerichte opmerkingen met een diskwalificerend karakter. Hieraan lag slechts een summier onderzoek ten grondslag, te weten het eenmalig bijwonen van een afdelingsberaad en een persoonlijk onderhoud met iedere medewerker van de afdeling. Daarbij was appellante, reeds vanwege de anonimiteit van het onderzoek, niet in staat om zich gericht tegen eventuele beschuldigingen aan haar adres te verdedigen. Voor zover B psychologische oordelen over haar persoonlijkheid heeft geveld, is niet gebleken dat hij daarvoor op enige wijze is opgeleid. Het ging, met andere woorden, om subjectieve en onvoldoende onderbouwde diskwalificaties. De wijze waarop het rapport vervolgens is gepresenteerd, was al even bedenkelijk. Aannemelijk is geworden dat de negatieve conclusies over appellante sterk zijn benadrukt. Zij is heftig en persoonlijk aangevallen ten overstaan van collega's en leidinggevenden. Appellante was daarop niet voorbereid en kon dit ook niet zijn, nu kort tevoren in het functioneringsgesprek van
13 juli 2005 een overwegend positief beeld was geschetst van haar functioneren. Dat het onderzoek van B, naar de rechtbank heeft overwogen, bedoeld was als een quick scan voor het team en voor intern gebruik, kan een zo onzorgvuldige aanpak niet rechtvaardigen. Op zichzelf is het juist dat een ambtenaar enig ongemak en frustratie moet kunnen verdragen wanneer dit nodig is om het functioneren van de organisatie te verbeteren. Dat er binnen de afdeling problemen waren die moesten worden onderzocht en uitgesproken, is ook wel aannemelijk geworden. Het behoorde echter tot de taak van het college, als overheidswerkgever, om daarbij een zeker evenwicht te bewaren en te voorkomen dat appellante door B onverhoeds en op basis van subjectieve conclusies als persoon werd "afgebrand". Niet alleen heeft het college de presentatie van het rapport niet verhinderd of begeleid, maar het heeft ook daarna geen afstand genomen van de wijze van totstandkoming van het rapport en de daarop gebaseerde conclusies. Mede daardoor zijn deze, zoals te verwachten viel, binnen de organisatie een eigen leven gaan leiden. In deze opzichten is het college in zijn zorgplicht jegens appellante tekortgeschoten.
4.4.
Appellante betoogt dat zij materiële schade heeft geleden, waaronder inkomensschade, pensioenschade en sociale zekerheidsschade. Het gaat hier evenwel om schade die het gevolg is van het ontslag. Dit ontslag geldt, zoals onder 4.1 is overwogen, thans als rechtmatig. Voor het oordeel dat sprake is van materiële schade die, los van het ontslag, voortvloeit uit de onder 4.3 geconstateerde schending van de zorgplicht, zijn geen aanknopingspunten gevonden. Voor vergoeding van materiële schade bestaat dan ook geen grond.
4.5.
Appellante betoogt voorts dat zij immateriële schade heeft geleden. Deze bestaat volgens haar in de eerste plaats uit psychische schade.
4.6.
De zorgplicht van de werkgever strekt zich mede uit tot het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn (uitspraak van 15 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8837). De zorgplicht kan echter niet zo ruim worden opgevat dat van de werkgever wordt verlangd op voorhand bescherming te bieden tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal in eerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden -objectief bezien- een buitensporig karakter dragen.
4.7.
Wat er zij van het antwoord op de vraag of het optreden van B en de reactie van het college daarop zijn aan te merken als buitensporig in vorenbedoelde zin, moet worden vastgesteld dat niet is gebleken van een als aantasting van appellantes persoon aan te merken geestelijk letsel waaraan zij aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan ontlenen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (30 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1216) is daarvoor onvoldoende dat sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatige besluit. Appellante heeft ter onderbouwing van de door haar gestelde psychische schade verwezen naar een analyse van haar arbeidssituatie, opgesteld door psycholoog drs. B. van der Meer, medio oktober 2012. Deze analyse vindt zijn basis in de anamnese van appellante. Deze is vooral gericht op pestgedrag in meer algemene zin binnen de organisatie en niet op objectiveerbare psychische schade die appellante heeft opgelopen. Ook overigens ontbreken in het dossier medische gegevens over de psychische gesteldheid van appellante. De daartoe overgelegde verklaring van de huisarts van 28 augustus 2009 waaruit volgt dat appellante zich in 2005 ernstig gekwetst voelde door het rapport, volstaat niet. Appellante heeft de gestelde psychische schade daarmee niet aannemelijk gemaakt. Voor een vergoeding van de kosten van de door de appellante overgelegde analyse ziet de Raad geen aanleiding.
4.8
Appellante heeft voorts betoogd dat zij immateriële schade heeft geleden doordat haar reputatie is beschadigd als gevolg van het bekend worden van de inhoud van het rapport binnen en buiten de organisatie. Het college heeft het rapport van B ten onrechte niet 'gediskwalificeerd'.
4.9.
Aannemelijk is geworden dat de onder 1.2 genoemde sheets, waarop ook diskwalificerende opmerkingen over appellante zijn opgenomen, binnen en buiten de organisatie bekend zijn geworden. Deze zijn in de lokale pers uitgebreid en gedurende langere tijd onderwerp geweest van journalistieke aandacht, waarbij dit rapport in verband is gebracht met het functioneren en het ontslag van twee ambtenaren. Appellante heeft verklaard dat zij na het bekend worden van het rapport binnen de organisatie werd gemeden en ook buiten de organisatie hinder heeft ondervonden nu zij niet alleen werkte maar ook woonde in Zevenaar. De Raad acht aannemelijk dat de in het rapport gebezigde subjectieve kwalificaties en het bekend worden daarvan binnen en buiten de organisatie de reputatie van appellante heeft geschaad, bestaande uit de aantasting van haar goede naam zoals bedoeld in artikel 6:106 van het BW.
4.10.
Niet aannemelijk is geworden dat het college zich heeft ingespannen om vooraf waarborgen te scheppen aangaande het rapport van B en de vertrouwelijkheid daarvan. Voorts is niet aannemelijk geworden dat het college, althans de leidinggevende(n), na het bekend worden met de inhoud hebben gedaan wat redelijkerwijs mocht worden verwacht ter verzekering van het vertrouwelijke karakter daarvan. In dat verband is relevant dat de mailbox van leidinggevende S niet zodanig was afgeschermd dat toegang tot het rapport door andere ambtenaren niet mogelijk was. Dit valt het college te verwijten. Het college kan daarbij worden aangerekend dat het zich zonder voorbehoud heeft geschaard achter de inhoud van het rapport van B en geen aanleiding heeft gezien om afstand te nemen van de daarin gemaakte subjectieve en, naar het oordeel van de Raad, onprofessionele kwalificaties jegens appellante. Dat het college afstand heeft genomen van de presentatie van het rapport van B leidt niet tot een ander oordeel nu het juist deze subjectieve onprofessionele kwalificaties betreft waarvan het college afstand had dienen te nemen. Daarmee is het college aansprakelijk voor de door appellante geleden schade bestaande uit de aantasting van haar goede naam. Appellante heeft op de voet van artikel 6:106 van het BW recht op een naar billijkheid vast te stellen vergoeding van deze schade. De Raad is van oordeel dat in de onderhavige uitspraak voldoende genoegdoening is gelegen om het geleden nadeel te compenseren.
4.11.
Dit betekent dat het hoger beroep van appellante in zoverre slaagt. De Raad zal de uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college niet aansprakelijk is voor de aantasting van de goede naam van appellante en doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen het bestreden besluit en het besluit van 20 oktober 2010 in zoverre vernietigen en appellante onder verwijzing naar het overwogene onder 4.3 en 4.8 tot en met 4.11 van deze uitspraak rehabiliteren.
4.12.
Het hoger beroep slaagt ook voor zover de rechtbank het bezwaar van appellante alsnog niet-ontvankelijk heeft verklaard wat betreft de gestelde schending van artikel 7:4 van de Awb. Anders dan in de gelijktijdig lopende beroepszaak van haar collega K, is in het geval van appellante geen sprake van een afzonderlijk bezwaar tegen een zelfstandige beslissing omtrent overlegging van stukken. Appellante heeft slechts in het kader van de bezwaarprocedure tegen de weigering van schadevergoeding aangevoerd dat niet alle relevante stukken zijn overgelegd en verzocht dit alsnog te doen. Ten onrechte heeft het college, met overneming van het advies van de bezwaarcommissie, op dit procedurele verzoek geen inhoudelijke reactie gegeven. Ook om die reden komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Nu niet aannemelijk is geworden dat het college stukken heeft achtergehouden, zal de Raad bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit - behoudens wat betreft de weigering van vergoeding van reputatieschade - in stand blijven.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep, tot een bedrag van € 25,77 aan reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 11 augustus 2011 voor zover daarbij het bezwaar tegen de weigering van het college om appellante te rehabiliteren ongegrond is verklaard;
- herroept het primaire besluit van 20 oktober 2010 in zoverre, bepaalt dat appellante wordt gerehabiliteerd zoals in rechtsoverwegingen 4.9 tot en met 4.11 is omschreven en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 11 augustus 2011;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 239,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 25,77.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2015.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) S.W. Munneke