Uitspraak
14/1194 WWB, 14/1195 WWB
Datum uitspraak: 14 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
22 januari 2014, 13/1690, 13/3120 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. F.Y. Gans, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Gans. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door L.B.W. Heuts.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving met ingang van 1 januari 2011 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande. Zij staat sinds 14 mei 2007 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), nu basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [adres 1] in [woonplaats] (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van de melding van een medewerker van Team Onderzoeken van de afdeling Burgerzaken van de gemeente Maastricht, inhoudende dat de heer [S.] (S) bij appellante op het uitkeringsadres woonachtig is, heeft de sociale recherche Maastricht (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek gedaan, waarnemingen verricht, diverse instanties - waaronder Waterleidingmaatschappij Limburg - om inlichtingen verzocht, op 14 maart 2013 een huisbezoek aan de woning van appellante afgelegd, appellante en S tijdens dit huisbezoek gehoord, en twee buurtbewoners en een getuige gehoord.
1.3.
In aansluiting op het huisbezoek heeft het college de uitbetaling van de bijstand per
1 februari 2013 geblokkeerd. Het college heeft het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 11 juni 2013 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.4.
Appellante en S zijn op 20 maart 2013 gehoord en geconfronteerd met de bevindingen van het onderzoek. De door hen afgelegde verklaringen zijn, met de overige bevindingen van het onderzoek, neergelegd in een rapport van 23 april 2013. De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 27 juni 2013, voor zover hier van belang, de bijstand met ingang van 1 januari 2011 in te trekken en de over de periode van 1 januari 2011 tot 1 februari 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 27.664,67 van appellante terug te vorderen. Dit besluit berust op de overweging dat appellante de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door het college niet te melden dat zij een gezamenlijke huishouding voert met S. Omdat het gezamenlijk inkomen van appellante en S hoger is dan de voor hen geldende bijstandsnorm, heeft appellante ten onrechte bijstand ontvangen.
1.5.
Bij besluit van 27 september 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het tegen het besluit van 27 juni 2013 gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bestreden besluit 1
4.1.
Ter zitting van de Raad heeft het college het standpunt ingenomen dat de besluitvorming met betrekking tot de blokkering niet zorgvuldig is geweest. Partijen zijn ter finale beslechting van dit deel van het geschil overeengekomen dat het college de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en de in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten vergoedt. Gelet daarop behoeft bestreden besluit 1 geen verdere beoordeling.
Bestreden besluit 2
4.2.
De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2011 tot en met 27 juni 2013.
4.3.1.
Appellante voert in de eerste plaats aan dat de bevindingen van het huisbezoek en de tijdens het huisbezoek afgelegde verklaringen niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen worden gelegd omdat het huisbezoek onrechtmatig was. Een redelijke grond voor het huisbezoek ontbrak en van ‘informed consent’ was geen sprake.
4.3.2.
Artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van een inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van ‘informed consent’. Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand heeft. Welke gevolgen voor de bijstandsverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van het antwoord op de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en deze gegevens niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek dan dient de betrokkene erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de betrokkene erop worden geattendeerd dat het weigeren van toestemming geen gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast ten aanzien van het ‘informed consent’ bij het binnentreden in de woning rust op het bijstandverlenend orgaan.
4.3.3.
Het college had een redelijke grond voor het afleggen van het huisbezoek. Appellante ontving bijstand naar de norm voor een alleenstaande en had geen melding gemaakt van andere bewoners op het uitkeringsadres. De in 1.2 bedoelde medewerker van de afdeling Burgerzaken had gesproken met S en de broer van appellante (broer), op wiens adres S tot
7 november 2012 in de GBA stond ingeschreven. De broer vertelde deze medewerker dat S feitelijk nooit op zijn adres woonachtig is geweest en dat S bij appellante woont. S vertelde diezelfde medewerker dat hij geen vast adres heeft en zwerft. Bij elf waarnemingen in de periode van 28 december 2012 tot en met 11 maart 2013 heeft de sociale recherche tien keer één of meerdere auto's van S bij de woning van appellante waargenomen. Ook heeft de sociale recherche gezien dat S het eten opdiende. Uit een e-mailbericht van de sociale recherche van 20 februari 2013, waarin de meterstanden van de woning op het uitkeringsadres zijn opgenomen, bleek dat het waterverbruik in de woning op het uitkeringsadres past bij het verbruik van een meerpersoonshuishouden. Op grond van dit geheel van objectieve feiten en omstandigheden kon het college redelijkerwijs twijfelen of appellante het college wel juist had geïnformeerd over haar woon- en leefsituatie. De juistheid en de volledigheid van de door appellante verstrekte inlichtingen konden niet op een andere effectieve en voor appellante minder belastende wijze worden geverifieerd.
4.3.4.
Ter zitting heeft de Raad echter met partijen vastgesteld dat van ‘informed consent’ geen sprake was. Uit de gedingstukken blijkt niet dat de sociaal rechercheurs die het huisbezoek hebben afgelegd appellante erop hebben gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de bijstandsverlening. De omstandigheid dat niet is voldaan aan de eis van ‘informed consent’ betekent dat inbreuk is gemaakt op het huisrecht van appellante als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Omdat een redelijke grond voor het huisbezoek aanwezig was, betekent de omstandigheid dat het ‘informed consent’ bij het binnentreden in de woning ontbrak niet dat hetgeen tijdens het huisbezoek is verklaard en waargenomen buiten beschouwing moet blijven bij de beoordeling van het recht op bijstand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7699). Indien appellante naar behoren zou zijn geïnformeerd en vervolgens zou hebben geweigerd aan het huisbezoek mee te werken, dan zou die weigering immers hebben meegebracht dat het recht op bijstand niet kon worden vastgesteld, hetgeen - gegeven de aanwezigheid van een redelijke grond - gevolgen zou hebben gehad voor het recht op bijstand. Dit is slechts anders indien het gebruik maken door het college van hetgeen tijdens het huisbezoek is verklaard en waargenomen zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.
4.3.5.
Appellante heeft er voorts terecht op gewezen dat - en anders dan bijvoorbeeld uit de in 4.3.4 genoemde uitspraak kan worden afgeleid - de zogeheten ‘indruisregel’ niet opgaat ten aanzien van de aan het huisbezoek voorafgaande periode. Zoals in 4.3.4 is overwogen, ligt aan de indruisregel ten grondslag dat een weigering om aan het huisbezoek mee te werken
- gegeven de aanwezigheid van een redelijke grond - gevolgen zou hebben gehad voor het recht op bijstand. Die weigering zou echter slechts gevolgen hebben gehad voor de periode vanaf de datum van het huisbezoek. De enkele weigering om medewerking te verlenen aan een huisbezoek zou op zichzelf geen gevolgen hebben gehad voor het verleden. Het is gelet daarop niet juist om het onrechtmatig verkregen bewijs wel te betrekken in de beoordeling van de periode voorafgaand aan het huisbezoek.
4.3.6.
Gelet op wat in 4.3.2 tot en met 4.3.5 is overwogen, mag wat ten tijde van het huisbezoek is waargenomen en verklaard, slechts worden gebruikt bij de beoordeling van de periode van 14 maart 2013 tot en met 27 juni 2013 (periode 2). Appellante heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat dit zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Bij de beoordeling van de periode van 11 januari 2011 tot en met 13 maart 2013 (periode 1) mag wat tijdens het huisbezoek is waargenomen en verklaard daarentegen niet als bewijs worden gebruikt.
Gezamenlijke huishouding
4.4.1.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
4.4.2.
Het eerste criterium waaraan moet worden voldaan, is dat van het hoofdverblijf in dezelfde woning. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.4.3.
Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
Periode 1
4.4.4.
Ter zitting heeft de Raad met partijen vastgesteld dat de door S tijdens het huisbezoek afgelegde verklaring aanknopingspunten biedt voor het standpunt van het college dat sprake was van wederzijdse zorg. Omdat die verklaring niet mag worden gebruikt als bewijs bij de beoordeling van de periode voorafgaand aan het huisbezoek, en de overige gegevens ontoereikend zijn om tot wederzijdse zorg te concluderen, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een gezamenlijke huishouding. De intrekking van de bijstand over periode 1 berust dan ook niet op een deugdelijke grondslag. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover dit periode 1 betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren wat de intrekking over periode 1 betreft en het bestreden besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat het college ter zitting heeft medegedeeld dat hij niet alsnog door het verrichten van nader onderzoek aannemelijk kan maken dat in periode 1 sprake was van wederzijdse zorg, bestaat tevens aanleiding het besluit van 27 juni 2013 te herroepen voor zover dit ziet op de intrekking over periode 1.
Periode 2
4.4.5.
De gedingstukken bieden een toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat niet alleen appellante, maar ook S in periode 2 zijn hoofdverblijf had in de woning op het uitkeringsadres. Dit volgt uit de bevindingen van het huisbezoek en de verklaringen die appellante en S tijdens dat huisbezoek hebben afgelegd. Tijdens het huisbezoek zijn in de hal petjes, jassen en schoenen van S en in de slaapkamer kleding van S aangetroffen. In de slaapkamer stond ook een campingbedje waarin de kleindochter van S slaapt als zij op bezoek komt bij S. In de badkamer stonden verzorgingsproducten van S en in twee verschillende slaapkamers lag administratie die volgens appellante van S was. S heeft verklaard dat hij het merendeel van de week, zo'n vier á vijf dagen, op het uitkeringsadres is. Op 20 maart 2013 is S met deze verklaring geconfronteerd, waarop hij antwoordde: "Ik (…) blijf bij mijn verklaring dat ik (…) het hoofdverblijf heb aan het adres [adres 1] te [postcode] [woonplaats]." Voorts kan steun voor het standpunt van het college worden gevonden in de verklaringen die twee buurtbewoners en de broer op 14 maart 2013 hebben afgelegd. De buurtbewoners verklaren beiden dat op het uitkeringsadres een man en een vrouw wonen. Deze beide verklaringen bevatten voldoende feitelijkheden. De buurtbewoners verklaren weliswaar niet expliciet dat S de man is waarover zij verklaren, maar daarvoor kan weer steun worden gevonden in de verklaring van de broer. De Raad heeft geen aanleiding te twijfelen aan de identiteit van deze buurtbewoners. Dat de broer voorafgaand aan het gehoor niet op zijn verschoningsrecht is gewezen, maakt niet dat zijn verklaring buiten beschouwing moet blijven. Het gaat in deze zaak immers om de intrekking en terugvordering van bijstand en niet om een strafrechtelijke procedure.
4.4.6.
Appellante voert aan dat zij en S niet kunnen worden gehouden aan de door hen afgelegde verklaringen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Geen aanleiding bestaat hiervan in dit geval af te wijken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij en S hun verklaringen niet in vrijheid dan wel onder onaanvaardbare druk hebben afgelegd. Beide verklaringen zijn voorgelezen en ondertekend. Na voorlezing bleek deze juist en volledig. Dat S boven zijn handtekening "gezien" heeft geschreven, maakt niet dat geen betekenis kan worden toegekend aan datgene waarvoor hij heeft getekend.
4.4.7.
De gedingstukken bieden tevens voldoende grondslag voor het standpunt van het college dat in periode 2 voldaan is aan het vereiste van de wederzijdse zorg. In de verklaring die S op 14 maart 2013 heeft afgelegd staat dat hij en appellante de kosten van levensonderhoud, zoals boodschappen en dergelijke, delen. Appellante wast voor S. Zij geven elkaar steun en zorgen voor elkaar. S heeft zijn boot in de tuin van appellante liggen en is op zijn beurt bezig met bestraten. Als zijn kleinkind komt zorgen hij en appellante daar samen voor.
4.4.8.
Uit 4.4.5 tot en met 4.4.7 volgt dat de onderzoeksbevindingen voldoende steun bieden voor het standpunt van het college dat appellante en S in periode 2 een gezamenlijke huishouding voerden op het uitkeringsadres. Appellante heeft de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden door het college dat niet te melden. Dit betekent dat appellante in periode 2 niet als zelfstandig subject recht had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. De beroepsgrond die betrekking heeft op het gezamenlijk inkomen van appellante en S behoeft in zoverre geen bespreking. Het hoger beroep slaagt niet voor zover dit de intrekking over periode 2 betreft.
De terugvordering
4.5.1.
Gelet op 4.4.8 houdt de terugvordering over periode 2 stand. Appellante heeft als zelfstandige gronden tegen de terugvordering slechts aangevoerd dat de terugvordering niet doelmatig en niet proportioneel is. Zij gaat er daarmee echter aan voorbij dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de WWB, zoals deze bepaling ten tijde in geding luidde, verplicht is om bij een schending van de inlichtingenverplichting tot terugvordering over te gaan van de gemaakte kosten van bijstand.
4.5.2.
Gelet op 4.4.4 ontbeert het bestreden besluit een deugdelijke motivering voor zover dit de terugvordering over periode 1 betreft. Omdat het terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal het bestreden besluit - zowel wat betreft periode 1 als
periode 2 - wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd voor zover dat ziet op de terugvordering. De Raad zal het college opdragen een nieuw besluit te nemen met betrekking tot de terugvordering over periode 2. Aangezien de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van beroep in cassatie, dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van het begrip gezamenlijke huishouding, zal het college opgedragen worden een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van
27 juni 2013, voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over periode 2. Bij dit besluit dient tevens aandacht te worden besteed aan de door appellante gevraagde (wettelijke) rente. Het gaat daarbij uitsluitend nog om een nadere financiële uitwerking.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.470,- in bezwaar (een punt voor zowel het bezwaarschrift als het bijwonen van de hoorzitting inzake de blokkering en een punt voor het bezwaarschrift inzake de intrekking en de terugvordering), op € 980,- in beroep en op € 980,- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 3.430,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 september 2013, voor zover dat ziet op de intrekking van
bijstand overde periode van 11 januari 2011 tot en met 13 maart 2013 en op de
terugvordering in zijn geheel;
- herroept het besluit van 27 juni 2013, voor zover dat besluit ziet op de intrekking van
bijstand over de periode van 11 januari 2011 tot en met 13 maart 2013;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
27 september 2013;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante tegen het besluit
van 27 juni 2013 te nemen, voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering en met
inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.430,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en P.W. van Straalen en
G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) M.S. Boomhouwer
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.