Uitspraak
14/4256 AW
Datum uitspraak: 2 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
19 juni 2014, 13/4990 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Waterland (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.M. Bruggeman hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. J.W.H. Buiting, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben, ook desgevraagd, nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Bruggeman, Th.M. Nouwen en drs. K. Kooijman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Buiting, A.I. Vreugdenhil en M.G. van Hal.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante, geboren [in] 1956, is op 15 april 2008 in vaste dienst getreden bij de gemeente Waterland als beleidsmedewerker ruimtelijke ordening (RO) / volkshuisvesting (VH) bij de afdeling VROM, in 2009 gekoppeld aan het generieke profiel beleidsmedewerker B, schaal 10.
1.2.
Blijkens het verslag van een functioneringsgesprek in juni 2009 waren bij het vorige gesprek, waarvan geen verslag beschikbaar is, afspraken gemaakt over verbetering van de schriftelijke communicatie van appellante. Verder was verbetering wenselijk van haar organisatie van het werk. Bij een functioneringsgesprek in mei 2010 is de schriftelijke communicatie opnieuw als aandachtspunt genoemd; te lange teksten en leesbaarder formuleren. Verder is als aandachtspunt genoemd de juridische kennis op RO-gebied. Daarbij is vermeld dat het nodig is dat appellante zelf op onderzoek gaat naar het antwoord op een juridische vraag.
1.3.
Op 3 augustus 2011 heeft het plaatsvervangend afdelingshoofd met appellante besproken dat het college, of ten minste een deel daarvan, problemen heeft met de kwaliteit van de inhoud van haar stukken en collegeadviezen (rommelig, niet goed) en dat het college betwijfelde of het wenselijk was dat zij de contactpersoon was in een bepaalde RO-zaak. Besloten is dat appellante tijdelijk geen RO-taken meer uitvoert en dat de uitvoering van
VH-taken niet rechtstreeks van haar naar het college, maar via het afdelingshoofd verloopt.
1.4.
In een functioneringsgesprek op 13 december 2011 zijn de schriftelijke communicatie en de afstemming en communicatie met de verantwoordelijke wethouder(s) opnieuw als aandachtspunt genoemd.
1.5.
Op 23 mei 2012 heeft het plaatsvervangend afdelingshoofd aan appellante meegedeeld dat zij in afwachting van een nader gesprek begin juli 2012, na haar vakantie, geen klantencontacten meer mag hebben en niet meer mag adviseren over VH.
1.6.
Tijdens een gesprek op 4 juli 2012 tussen appellante met haar gemachtigde, het hoofd P&O en het plaatsvervangend afdelingshoofd bleek dat verschillend werd gedacht over de noodzaak om tot een andere functie-invulling te komen. Op 23 juli 2012 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om appellante van haar functie te ontheffen. Daarbij zijn haar verschillende opties voorgelegd, waaronder het vervullen van minder complexe functies met een afbouw van schaal 10 naar schaal 9, een verbetertraject bij de afdeling Zorg en Welzijn (Z&W), outplacement en ontslag.
1.7.
Appellante heeft geopteerd voor een verbetertraject bij Z&W onder begeleiding van het afdelingshoofd V voor de periode van 1 september 2012 tot uiterlijk 1 september 2013, met als doel zo mogelijk terug te keren naar VROM. Afgesproken is dat zij een deel van haar
VH-taken meeneemt, dat haar takenpakket wordt aangevuld met taken op het gebied van Z&W en dat na zes maanden zal worden bekeken of verlenging met zes maanden mogelijk is. Op initiatief van appellante is haar daarnaast de gelegenheid geboden om zich bij NGXChange te oriënteren op de externe arbeidsmarkt. Het college heeft het voorgenomen ontheffingsbesluit ingetrokken.
1.8.
In een memo van 18 oktober 2012 heeft V aan de hand van voorbeelden geconcludeerd dat appellante vraagt om aansturing op instructieniveau en om inzicht in en ontwikkeling van haar persoonlijke vaardigheden. Blijkens het verslag van een functioneringsgesprek op
11 december 2012 ontwikkelt appellante zich. Wel vragen zelfstandig, klantgericht en procesmatig werken nog de nodige aandacht. V heeft de ontwikkelingen als volgt samengevat: “de weg staat open voor verandering en appellante is begonnen aan het afleggen van die weg”. Op 18 januari 2013 heeft V het functioneren van appellante beoordeeld als nog niet op een voldoende niveau en ontwikkelpunten vermeld op het gebied van kennisoverdracht (zorgvuldigheid, procesmatig werken, verplaatsen in de ontvanger) en de ontwikkeling van haar zakelijke contacten. Afgesproken was om na drie maanden een vervolgbeoordeling te plannen.
1.9.
Op 17 januari 2013 heeft appellante, kort voor de deadline, een concept collegeadvies opgesteld over prestatieafspraken met woningbouwcorporaties, waarbij zij afspraken met de portefeuillehouder VROM onvoldoende heeft gevolgd en niet heeft afgestemd met de portefeuillehouder Z&W. Het advies is niet in behandeling genomen. Na afloop van overleg met de portefeuillehouders op 7 februari 2013 heeft appellante tegenover V te kennen gegeven dat zij niet had begrepen wat het probleem was en het haar niet duidelijk was wat de afspraken waren.
1.10.
In een memo van 18 februari 2013 heeft V geadviseerd om appellante niet langer te handhaven in haar functie van beleidsmedewerker binnen de gemeente Waterland, omdat zij op de in de beoordeling van 18 januari 2013 vermelde ontwikkelingspunten onvoldoende zelfreflectie en leervermogen laat zien. In een gesprek op 22 februari 2013 is appellante hiervan op de hoogte gesteld.
1.11.
Nadat overleg over een minnelijke regeling niet tot het gewenste resultaat had geleid, heeft het college appellante, na het voornemen daartoe, bij besluit van 3 mei 2013 met ingang van 6 mei 2013 tot 1 juni 2013 geschorst. Op 15 mei 2013 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om appellante ontslag te verlenen en bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college appellante met inachtneming van een re-integratiefase van vier maanden per 1 oktober 2013 ontslag verleend, primair op grond van artikel 8:6 van Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) wegens ongeschiktheid/onbekwaamheid voor de vervulling van haar functie anders dan op grond van ziekten of gebreken en subsidiair op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO vanwege een verstoorde arbeidsrelatie/vertrouwensbreuk. De schorsing is verlengd tot 1 oktober 2013.
1.12.
Bij besluit van 31 oktober 2013 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 3 mei 2013 en 29 mei 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat het verbetertraject van een jaar voortijdig is afgebroken en dat bij de duur van het traject ten onrechte voorbij is gegaan aan medische componenten. Appellante heeft door een mislukte kaakoperatie sinds december 2010 pijnklachten waarvoor zij zware medicatie gebruikt en bij tijden geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. Verder meent appellante dat er sprake is van vermenging van ontslaggronden en dat het college haar niet had mogen schorsen, maar eenzijdig buitengewoon verlof had dienen te verlenen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - aantonen aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Een ongeschiktheidsontslag is in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (uitspraak van 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9739). Heeft het bestuursorgaan met de ambtenaar een termijn voor verbetering van diens functioneren afgesproken, dan dient de ambtenaar in het algemeen de kans te krijgen om deze termijn volledig te benutten. In afwijking hiervan is een bestuursorgaan bevoegd om een verbetertraject tussentijds te beëindigen, indien het functioneren van de ambtenaar onverhoopt zozeer onder de maat blijft, dat de beoogde verbetering redelijkerwijs uitgesloten moet worden geacht (uitspraak van 6 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3621).
4.1.2.
Zoals beschreven onder 1.2 tot en met 1.6 hebben verscheidene leidinggevenden appellante vanaf kort na haar indiensttreding aangesproken op haar functioneren, zijn haar werkzaamheden bij de afdeling VROM aangepast mede met het oog op verbetering en is per
1 september 2012 een verbetertraject gestart bij de afdeling Z&W waarbij V appellante intensief heeft begeleid. Het verloop van dit traject, zoals beschreven onder 1.8 tot en met 1.10, rechtvaardigt de conclusie dat het bij appellante ontbrak aan voor het slagen van het traject vereiste zelfreflectie en leervermogen, zodat de beoogde verbetering redelijkerwijs uitgesloten moest worden geacht.
4.2.1.
Als er aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, moet volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF0077) onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak.
4.2.2.
Appellante is in de periode van 5 september 2011 tot 1 maart 2012 wegens pijnklachten gedeeltelijk arbeidsongeschikt geweest en tot juni 2012 heeft zij een cursus pijnbestrijding gevolgd bij Ciran. In een bezwaarschrift van 29 mei 2012 aan het college over een wijziging in haar werkzaamheden, heeft appellante te kennen gegeven dat er geen problemen meer waren en daartoe verwezen naar de evaluatie van Ciran. De stukken bieden geen aanwijzingen dat de medische klachten nadien het functioneren van appellante nadelig hebben beïnvloed en reden hadden moeten zijn voor medisch onderzoek en of verlenging van het verbetertraject.
4.3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 30 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA1835) heeft het bestuursorgaan bij samenloop van ontslaggronden keuzevrijheid. Wel moet de gehanteerde ontslaggrond voldoende zijn onderbouwd.
4.3.2.
De stelling van appellante dat haar ontslag feitelijk primair is ingegeven door onverenigbaarheid van karakters tussen één van de portefeuillehouders en haar, zodat primair ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO gegeven had moeten worden, treft geen doel. Appellante heeft die stelling niet aannemelijk gemaakt. Het college heeft het ontslag primair gebaseerd op artikel 8:6 van de CAR/UWO en heeft die ontslaggrond, zoals volgt uit 4.1.1 tot en met 4.2.2, voldoende onderbouwd. In de besluitvorming van het college is van “switchen” van ontslaggrond, zoals appellante heeft gesteld, niet gebleken.
4.4.1.
Ingevolge artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO, kan de ambtenaar door het college worden geschorst indien dit wordt gevorderd door het belang van de dienst. Een schorsing op deze grond is in beginsel neutraal.
4.4.2.
Tijdens de onderhandelingen over een minnelijke regeling was aan appellante met haar instemming buitengewoon verlof verleend. Na het mislukken van de onderhandelingen heeft het college appellante te kennen gegeven het niet wenselijk te vinden dat zij nog werkzaamheden binnen de gemeente zou verrichten en haar verzocht om in te stemmen met het voortduren van het buitengewoon verlof. Daarop heeft appellante het college verzocht om haar werkzaamheden als beleidsadviseur RO en VH met onmiddellijke ingang te doen hervatten. Onder deze omstandigheden was de ordemaatregel van schorsing in het belang van de dienst gerechtvaardigd. Appellante had de naar haar mening onnodig diffamerende schorsing zelf kunnen beëindigen door gebruik te maken van het herhaalde aanbod van het college om in te stemmen met buitengewoon verlof. Dat zij dit niet heeft gedaan, kan het college niet worden verweten.
4.5.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.N.A. Bootsma en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2015.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) C. Moustaïne