Uitspraak
14/4170 WMO
Datum uitspraak: 5 november 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 19 juni 2014, 14/2584 en 14/76 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Fischer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.I. Algoe.
OVERWEGINGEN
1.1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Appellant, geboren in 1983, heeft de Somalische nationaliteit. Hij stelt afkomstig te zijn van het eiland Juula. Zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel van 6 oktober 2005 is afgewezen bij besluit van 12 oktober 2005. Dat besluit is met de uitspraak van de voorzieningenrechter rechtbank ’s-Gravenhage van 9 november 2005 in rechte onaantastbaar geworden.
1.3.
Op 15 april 2010 heeft appellant opnieuw een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel ingediend. Die aanvraag is bij besluit van 22 april 2010 afgewezen. Bij uitspraak van
28 mei 2010 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen deze uitspraak geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4.
Bij uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1100, heeft de Raad ten aanzien van de periode van 1 november 2010 tot 4 februari 2011 geoordeeld dat appellant, gelet op zijn verblijfsstatus, ingevolge artikel 10 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 geen aanspraak kan maken op maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De Raad heeft daarbij overwogen dat de door appellant aangevoerde feiten en omstandigheden niet leiden tot het oordeel dat hij behoort tot de categorie van kwetsbare personen die ingevolge artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het bijzonder recht hebben op bescherming.
1.5.
Appellant heeft zich aangesloten bij de actiegroep “Wij zijn hier”, een groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, die strijdt voor een rechtvaardiger asielbeleid. Met deze groep heeft appellant verblijf gehad in de St. Josephkerk te Amsterdam (Vluchtkerk).
1.6.
Op 5 april 2013 heeft de burgemeester van Amsterdam de gebruikers van de Vluchtkerk een brief geschreven, waarin is uiteengezet welke stappen de gemeente, samen met maatschappelijke organisaties en driehoekpartners, wil zetten om de situatie voor individuele tot de groep behorende vreemdelingen te verbeteren. Personen die dringend medische hulp nodig hebben is nogmaals het nadrukkelijke aanbod gedaan zich te laten behandelen door de GGD. De GGD zal de Vluchtkerk actief blijven benaderen om kwetsbare personen de mogelijkheid te bieden voor psychiatrische hulpverlening. Samen met de eigenaar en de diaconie zal de gemeente bespreken hoe het verblijf in de Vluchtkerk op een beheersbare manier kan worden afgebouwd. Met degenen die daartoe bereid zijn wil de gemeente, met maatschappelijke organisaties, op individuele basis zoeken naar een humane oplossing binnen de kaders van de wet en van de in Amsterdam gebruikelijke noodhulp. Dit kan resulteren in tijdelijke opvang binnen Amsterdam. Voor vreemdelingen die ervoor kiezen als groep bijeen te blijven, geldt dit aanbod niet. Dit aanbod zal enkel gelden voor degenen waarvan bekend is dat ze tot nu toe structureel in het kerkgebouw overnachten en die bereid zijn actief te willen meewerken.
1.7.
Bij brief van 25 april 2013 heeft appellant de burgemeester bericht dat hij gebruik wil maken van het in de brief van 5 april 2013 genoemde aanbod om ook in zijn situatie te zoeken naar een humane oplossing.
1.8.
Bij besluit van 28 juni 2013 is het verzoek van appellant, voor zover dit zijn opvang betreft, afgewezen op de grond dat is gebleken dat hij voldoende zelfredzaam is.
1.9.
Bij brief van 3 juli 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van
28 juni 2013.
1.10.
Op 30 november 2013 heeft appellant een toegangspas ontvangen voor de gemeentelijke opvang in de Vluchthaven aan de Havenstraat te Amsterdam.
1.11.
Appellant heeft in een brief van 14 december 2013 naar voren gebracht dat hem op
30 november 2013 alsnog opvang is verleend, zodat zijn bezwaar tegen het besluit van
28 juni 2013 gegrond dient te worden verklaard. Het bezwaar betreft nog de aan de opvang verbonden einddatum van 31 mei 2014. Appellant zal ook op die datum nog niet kunnen worden uitgezet naar Somalië.
1.12.
Bij besluit van 23 december 2013 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 juni 2013 ongegrond verklaard. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat appellant niet behoort tot de categorie van kwetsbare personen als bedoeld in de rechtspraak over artikel 8 van Pro het EVRM. Het college heeft verder overwogen dat appellant ten tijde van de aanvraag niet dakloos was omdat hij in de zogenaamde “Vluchtflat” verbleef en dat hem daarna opvang is geboden in de Vluchthaven.
2.1.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Hij heeft aangevoerd dat de gemeente hem in de bezwaarfase een aanbod tot opvang in de Vluchthaven heeft gedaan. Daartoe is hem een aanvraagformulier verstrekt dat hij heeft ingevuld. Namens de gemeente is dit formulier gestempeld en is daarop een sticker met zijn naam geplakt. Vervolgens is het formulier aan hem teruggegeven met daarbij een geïndividualiseerde toegangspas voor de opvang in de Vluchthaven. In het licht hiervan is het bestreden besluit onbegrijpelijk. De afwijzing van de toelating tot de opvang is in het bestreden besluit gehandhaafd met de motivering “wij vangen u nu toch op”. Appellant heeft naar voren gebracht dat hij dit niet kan volgen omdat op deze wijze dus nooit meer positief wordt beslist. Of de aanvrager krijgt niet wat hij vraagt en wordt er dus op die grond negatief beschikt, of hij krijgt wat hij vraagt en dan wordt er om die reden afwijzend beslist. Voorts zijn gronden aangevoerd tegen de einddatum van de op 30 november 2013 verleende opvang en de hoogte van het in de Vluchthaven verstrekte leefgeld.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank - voor zover van belang - het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat op grond van de door appellant overgelegde verklaringen niet kan worden vastgesteld dat de fysieke en psychische gezondheid van appellant substantieel wordt bedreigd indien hij verstoken blijft van maatschappelijke opvang. Voorts is overwogen dat gebleken is dat appellant ten tijde van het bestreden besluit feitelijk werd opgevangen in de Vluchthaven aan de Havenstraat te Amsterdam. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet kan worden geconcludeerd dat de weigering van het college appellant toe te laten tot de (maatschappelijke) opvang in de gegeven omstandigheden geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toelating en de particuliere belangen van appellant om wel te worden toegelaten.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is verklaard. Hij heeft daarbij aangevoerd dat het college hem tijdens de bezwaarprocedure alsnog heeft opgevangen, zodat de voorzieningenrechter van de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er in de omstandigheden van appellant geen aanleiding bestond om hem opvang te verlenen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft vervolgens ten onrechte de beroepsgronden die zijn gericht tegen de einddatum van de opvang en de hoogte van het in de Vluchthaven verstrekte leefgeld niet in zijn beoordeling betrokken.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep aangegeven dat de opvang in de Vluchthaven een tijdelijk project is geweest, met als uitgangspunt dat binnen zes maanden zal worden toegewerkt naar een oplossing die in veel gevallen zal bestaan uit het voorbereiden en realiseren van terugkeer naar het land van herkomst. Bij de geboden begeleiding is er nadrukkelijk aandacht voor herstel van gezondheid en vitaliteit. Degenen die een toegangspas voor de Vluchthaven hebben ontvangen, hebben verklaard dat zij zich zullen houden aan de zogenaamde “Overeenkomst voor verblijf in de Vluchthaven” en de “Huisregels Vluchthaven”. De overeenkomst houdt in dat gedurende zes maanden opvang beschikbaar is, bestaande uit bed, bad en brood in een open setting. Iedere deelnemer heeft toegezegd dat hij de opvang uiterlijk 31 mei 2014 vrijwillig zal hebben verlaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Uit de uitspraak van de Raad van 2 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5501, vloeit voort dat de publiekrechtelijke grondslag van een besluit van het college tot het al dan niet tijdelijk bieden van maatschappelijke opvang, is gelegen in artikel 20, eerste lid, van de Wmo, in verbinding met artikel 1, eerste lid, onder en c, van de Wmo. Uit de uitspraak van de Raad van 9 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6239 vloeit voort dat opvang die de gemeente biedt op grond van gemeentelijk beleid, moet worden aangemerkt als maatschappelijke opvang, als bedoeld in de Wmo, indien deze beantwoordt aan de begripsdefinitie van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo. Dit betekent dat de toelating van vreemdelingen tot de opvang in de Vluchthaven moet worden aangemerkt als maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wmo. Dat ook personen worden toegelaten die ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 in beginsel geen aanspraak kunnen maken op voorzieningen doet hieraan niet af. Zoals de Raad meermalen heeft geoordeeld volgt onder bepaalde omstandigheden uit de doorwerking van artikel 8 van Pro EVRM in de nationale rechtsorde, dat niet in redelijkheid kan worden volgehouden dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de vorm het tijdelijk bieden van onderdak blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen om wel toegelaten te worden (CRvB 19 april 2010: ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956 en CRVB 28 augustus 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1683).
4.2.
De Raad stelt vast dat het college door appellant op 30 november 2013 alsnog toe te laten tot de Vluchthaven is teruggekomen op zijn weigering om opvang te verlenen van
28 juni 2013.
4.3.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1995, uiteengezet hoe de bevoegdheden terzake van de opvang van vreemdelingen verdeeld zijn sinds de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
22 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2099, 10 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:86, en 24 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:722. In zijn uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2444, heeft de Raad geoordeeld dat deze bevoegdheidsverdeling geldt voor aanvragen om maatschappelijke opvang die zijn gedaan na 24 februari 2014, omdat de nieuwe verdeling toen voldoende vaste vorm had aangenomen en aanvragers daarmee voor die tijd niet bekend konden zijn. Dit betekent dat op de beoordeling van de aanspraken van appellant nog het recht van toepassing is, zoals dat gold voor de uitspraak van de Raad van
4 juni 2014.
4.4.
De Raad is op grond van de voorhanden zijnde stukken en het verhandelde op de zitting van oordeel dat in het geval van appellant niet is gebleken dat de fysieke en psychische gezondheid van appellant substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van opvang. De Raad ziet ook overigens geen aanknopingspunten voor de conclusie dat appellant op grond van een combinatie van andere factoren behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privéleven. Dit leidt de Raad tot de conclusie dat het college appellant, gelet op het voorgaande onverplicht maar overeenkomstig zijn beleid voor dit soort van gevallen, opvang in de Vluchthaven heeft aangeboden. Dit betekent dat de rechterlijke beoordeling beperkt is tot de vraag of het college zijn beleid ter zake van deze opvang juist heeft toegepast.
4.5.
Met het vorenstaande is gegeven dat de opvang in de Vluchthaven in de aangevallen uitspraak ten onrechte als een los van de Wmo staande feitelijke handeling is gekwalificeerd en dat het door appellant met zijn aanvraag van 25 april 2013 beoogde rechtsgevolg door het besluit van 30 november 2013 alsnog is ingetreden. Dit betekent dat de voorzieningenrechter van de rechtbank de beroepsgronden van appellant die betrekking hebben op de afhandeling van het bezwaarschrift, de duur van de opvang en de hoogte van het leefgeld ten onrechte buiten de beoordeling heeft gehouden. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak - voor zover aangevochten - dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de door appellant voorgedragen beroepsgronden bespreken.
4.6.
Appellant heeft ten eerste aangevoerd dat het college met het bestreden besluit ten onrechte de weigering van 28 juni 2013 om opvang te verlenen in stand heeft gelaten. De Raad is van oordeel dat in de gegeven omstandigheden de toelating tot de Vluchthaven bij de heroverweging naar aanleiding van het bezwaar had moeten leiden tot toewijzing van de aanvraag in die zin dat appellant met ingang van 30 november 2013 opvang wordt geboden. Met betrekking tot de gronden van appellant inzake de duur van de opvang en de hoogte van het leefgeld, heeft de vertegenwoordiger van het college ter zitting van de Raad het beleid inzake de Vluchthaven nader toegelicht. Dit beleid houdt onder meer in dat voor een half jaar onderdak wordt geboden en dat leefgeld van € 35,- per week wordt verstrekt. De opvang is in eerste instantie beperkt tot een half jaar, teneinde nadien te evalueren of deze vorm van opvang met intensieve begeleiding tot resultaten leidt. Betrokkenen kunnen na ommekomst van het half jaar opnieuw een verzoek om opvang doen. Uit hetgeen hiervoor in 4.4 is overwogen volgt dat de beoordeling van de bestuursrechter in een geval als dit beperkt is tot de vraag of het beleid juist is toegepast. Deze vraag beantwoordt de Raad, nu tegen de juistheid van die toepassing geen gronden zijn aangevoerd, bevestigend.
4.7.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep slaagt. Gelet op hetgeen in 4.6 is overwogen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat appellant wordt toegelaten tot de opvang overeenkomstig het besluit van 30 november 2013 en dat zijn uitspraak in de plaats wordt gesteld van het vernietigde bestreden besluit.
5. Ten slotte bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 974,- in beroep en op € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 23 december 2013;
- bepaalt dat appellant wordt toegelaten tot de maatschappelijke opvang overeenkomstig het besluit van 30 november 2013;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.948,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 166,- moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en R.M. van Male en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van J. van Ravenstein als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) J. van Ravenstein
IvR