Uitspraak
12/2526 WWB-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 4 april 2012, 11/9189 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats](appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag[woonplaats](college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.A. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2013. Voor appellante is verschenen mr. Timmer. Het college heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen.
Het onderzoek is heropend na de zitting. De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op
1 oktober 2013. Voor appellante is verschenen mr. Timmer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Siemerink.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij appellante is de diagnose coeliakie gesteld. Zij is aangewezen op een glutenvrij dieet. Haar ziektekostenverzekeraar vergoedt de kosten hiervan gedeeltelijk op grond van de aanvullende ziektekostenverzekering. Het college heeft appellante met ingang van 1 april 2009 bijzondere bijstand toegekend tot een bedrag van € 30,58 per maand voor het verschil tussen de forfaitaire meerkosten van een glutenvrij dieet voor appellante en de vergoeding van de ziektekostenverzekeraar per jaar. Nadien heeft het college de bijzondere bijstand verhoogd tot een bedrag van € 66,67 per maand.
1.2.
Per 1 april 2011 heeft het college zijn beleid ten aanzien van de bijzondere bijstand gewijzigd. Hoofdregel is geworden dat voor medische kosten geen bijstand wordt verstrekt. Appellante ontvangt nu via de aanvullende ziektekostenverzekering jaarlijks een bedrag van € 650,- voor kosten van een dieet. Het restant van de meerkosten kan zij als fiscale aftrekpost voor ziektekosten opvoeren. Aldus resteert een bedrag van € 472,- dat niet wordt vergoed. Appellante heeft op 21 maart 2011 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van een glutenvrij dieet (dieetkosten in geding).
1.3.
Bij besluit van 26 augustus 2011 heeft het college deze aanvraag afgewezen op de grond dat deze kosten in de voorliggende voorziening niet meer als noodzakelijk worden aangemerkt. Daarom bestaat voor deze kosten geen recht meer op bijstand. Uit coulance-overwegingen heeft het college de bijzondere bijstand die appellante sinds 2009 voor deze kosten ontving, niet per 1 januari 2011 maar per 1 januari 2012 beëindigd.
1.4.
Bij besluit van 21 november 2011 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 26 augustus 2011 ongegrond verklaard op de grond dat als gevolg van artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de Wet werk en bijstand (WWB) geen recht bestaat op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor belanghebbende passend en toereikend te zijn. Voor de kosten van medische (para)medische zorg worden de prestaties op grond van de Ziektekostenverzekering en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten in beginsel als aan de WWB voorliggende, toereikende en passende voorzieningen beschouwd. Geen zeer dringende redenen bestaan om alsnog bijstand te verlenen voor deze kosten.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat het college niet heeft ontkend dat het gaat om noodzakelijke kosten. Daarom is de aanvraag niet afgewezen op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin van de WWB. De afwijzing is gebaseerd op artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de WWB. Gelet hierop moest het college beoordelen of de voorliggende voorziening passend en toereikend is. Dat is niet gebeurd. Appellante stelt dat die voorliggende voorziening niet toereikend is. Appellante kan namelijk niet de volledige kosten van het dieet vergoed krijgen uit de (aanvullende) zorgverzekering en de belastingaftrek in verband met bijzondere ziektekosten.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Op grond van artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de WWB bestaat geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. In de tweede volzin van dit artikellid is bepaald dat het recht op bijstand zich evenmin uitstrekt tot kosten die in de voorliggende voorziening niet als noodzakelijk worden aangemerkt.
4.1.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 13 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8263) heeft de WWB, gelet op artikel 15, eerste lid, tweede volzin, daarvan, geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie. Indien binnen de voorliggende voorziening die vergoeding in het algemeen of in een specifieke situatie niet noodzakelijk is geacht dient daarbij voor de toepassing van de WWB te worden aangesloten.
4.1.3. Naar vaste rechtspraak van de Raad (onder meer CRvB 13 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM2959) zijn de prestaties en vergoedingen op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) voor medische en paramedische kosten aan te merken als aan de WWB voorliggende, toereikende en passende voorzieningen. In deze regelgeving is in het algemeen een bewuste keuze gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van deze kosten.
4.2.
Aan het betoog van appellante ligt het uitgangspunt ten grondslag dat de Zvw niet als voorliggende voorziening kan worden aangemerkt voor dieetkosten in geding.
4.3.1.
Ingevolge artikel 2.6 van het Besluit van 28 juni 2005 houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 11, 20, 22, 32, 34 en 89, van de Zorgverzekeringswet, Stb. 2005, 389 (Besluit zorgverzekering), zoals geldende ten tijde van het bestreden besluit, omvat de paramedische zorg als te verzekeren prestatie onder meer dieetadvisering tot een maximum van vier behandeluren per jaar. Ingevolge artikel 2.8 omvat de farmaceutische zorg als te verzekeren prestatie onder meer terhandstelling van of advies en begeleiding zoals apothekers die plegen te bieden ten behoeve van medicatiebeoordeling en verantwoord gebruik van polymere, oligomere, monomere en modulaire dieetpreparaten.
4.3.2.
Op grond van de onder 4.3.1 geciteerde bepaling kan de Zvw niet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening voor de dieetkosten in geding, nu de daarmee overeenkomende prestatie daarin niet wordt genoemd.
4.4.1.
Aan de Zvw ging vooraf de Ziekenfondswet (Zfw). Onder de werking van die laatste wet was het vaste rechtspraak van de Raad dat de Zfw voor dieetkosten geen voorliggende voorziening was in de zin van artikel 17, eerste en tweede lid van de Algemene bijstandswet (Abw). Verwezen wordt naar de uitspraken van de Raad van 26 oktober 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR4760 (natuurgeneeskundig dieet), 3 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AJ9817 (ME-dieet) en 3 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB3250 (dieet en voedingssupplementen). In die laatste uitspraak is overwogen:
“Voor dieetkosten en voedingssupplementen geldt dat bij de overheveling van de dieetkosten
als voorziening in het kader van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet naar de AWBZ
reeds is overwogen dat deze kosten niet behoren tot het zorgpakket van de sociale (wettelijke)
ziektekostenverzekering, zodat geen sprake is van een voorliggende voorziening met
betrekking tot deze kosten.”
4.4.2.
De Zvw is in werking getreden op 1 januari 2006. De WWB is met ingang van 1 januari 2004 de Abw gaan vervangen. Het bepaalde in artikel 17, eerste en tweede lid, van de Abw ten aanzien van de voorliggende voorziening is gelijkluidend overgenomen in artikel 15, eerste lid, van de WWB. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ1426) bestaat geen enkel aanknopingspunt om bij toepassing van artikel 15, eerste lid, van de WWB tot een ander oordeel te komen over wat als een voorliggende voorziening geldt, dan eerder bij toepassing van de voordien van kracht zijnde bijstandswetgeving.
4.5.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Zvw volgt dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad om de omvang van het te verzekeren pakket van kosten, thans prestaties, te wijzigen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de volgende passage uit de Nota van toelichting op het Besluit zorgverzekering (Stb. 2005, 389, p.20) over het hoofdstuk “De rechten van de verzekerden”: “Uitgangspunt bij dit hoofdstuk is het ziekenfondspakket zoals dat op het moment van inwerkingtreding van dit besluit naar aard, inhoud en omvang is vastgesteld.”
4.5.2.Voorafgaande aan de invoering van de Zorgverzekeringswet zijn de dieetkosten als te verzekeren prestatie expliciet aan de orde gekomen. Leden van de Tweede Kamer hebben gedebatteerd met de minister van Volksgezondheid over de prestaties en vergoedingen die opgenomen dienden te worden in het besluit ter uitvoering van de Zorgverzekeringswet (Handelingen II 2004/05, p. 5061-5070 en 5132-5133). In een motie heeft kamerlid Kant de regering verzocht in het besluit op te nemen dat verzekerden bij een medische indicatie aanspraak kunnen maken op vergoeding van dieetkosten (Kamerstukken II 2004/05, 29 763, nr. 83). De minister heeft de motie ontraden en zij is vervolgens verworpen.
4.5.3.
De verwerping van de zojuist bedoelde motie (motie) vormt geen bewuste beslissing als onder 4.1.2 bedoeld. Daartoe is leidend dat in de overgang van de Zfw naar Zvw geen wijziging is beoogd van te verzekeren kosten, thans prestaties, en dat de verwerping van de motie daarin ten aanzien van de dieetkosten in geding geen verandering heeft gebracht, terwijl op geen enkele manier uit het onder 4.5.2 genoemde debat is af te leiden dat de wetgever beoogd heeft de Zvw nu wel als voorliggende voorziening te beschouwen voor de dieetkosten in geding.
4.6.
Wat onder 4.1 tot en met 4.5 is overwogen voert tot de conclusie dat de Zvw voor de dieetkosten in geding voor toepassing van de WWB evenmin als voorliggende voorziening geldt als de Zfw onder de werking van Abw. Het college heeft daarom ten onrechte de aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 15 van de WWB. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de zojuist genoemde bepaling. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting overweegt de Raad nog het volgende.
4.7.1.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de WWB heeft de alleenstaande of het gezin, onverminderd paragraaf 2.2 van die wet, recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
4.7.2.
Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de WWB dient eerst beoordeeld te worden of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft het bijstandverlenend orgaan ingevolge deze bepaling een zekere beoordelingsvrijheid.
4.7.3.
Niet in geschil is dat de dieetkosten in geding zich in 2012 hebben voorgedaan, dat zij noodzakelijk waren en voortvloeiden uit bijzondere omstandigheden. De Raad kan evenwel niet zelf in de zaak voorzien. Voor de bepaling van het recht op bijzondere bijstand is nog van belang tot welk bedrag deze kosten voor rekening van appellante zijn gebleven in verband met de uitkering uit de aanvullende ziektekostenverzekering en een belastingaftrek en in hoeverre appellante beschikte - kort gezegd - over draagkracht om in de resterende kosten te voorzien.
4.8.
Hetgeen in 4.6 en 4.7 is overwogen noopt tot toepassing van een bestuurlijke lus. Het college wordt daarom op grond van artikel 8:51a in verbinding met 8:51d, van de Algemene wet bestuursrecht opgedragen het onder 4:6 aangeduide gebrek in het bestreden besluit te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in 4.7 is overwogen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op het gebrek in het bestreden besluit te herstellen als onder 4.8 is overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en F. Hoogendijk als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2014.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) T.A. Meijering