Uitspraak
00/1989 NABW
00/1993 NABW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, appellant,
en
[A.], wonende te [B.], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft op bij een aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam op 8 maart 2000 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Bij brief van 18 april 2000 heeft appellant tevens verzocht om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij uitspraak van 13 juni 2000 onder de nummers 00/2588 en 00/2589 NABW-VV heeft de president van de Raad de werking van de aangevallen uitspraak geschorst en appellant gelast omtrent bepaalde punten een nader onderzoek te doen instellen.
Namens gedaagde heeft mr. T.M. van Angeren, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 30 maart 2001 (met bijlagen) heeft appellant aan de Raad de bevindingen van het ingestelde onderzoek doen toekomen.
Namens gedaagde zijn bij brief van 24 april 2001 nog stukken ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 22 mei 2001, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. I. van Kesteren, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Gedaagde is - met voorafgaand bericht - niet verschenen.
II. MOTIVERING
De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten.
Gedaagde, die verplicht verzekerd is ingevolge de Ziekenfondswet (ZFW), heeft een aanvullende ziekenfondsverzekering afgesloten bij Groene Land Verzekeringen (GLV), die tot een maximumbedrag van f 400,-- per verzekerde per jaar onder meer dekking biedt voor de kosten van de in bijzondere verzekeringsvoorwaarden genoemde alternatieve geneeswijzen.
Op 18 februari 1998 heeft gedaagde bij appellant een aanvraag ingediend voor bijzondere bijstand ter voorziening in de kosten van
1) vervanging van amalgaamvullingen,
2) behandelingen door chiropractor G.C.C. Rodermans in verband met chronische rugklachten,
3) een consult van de aan een praktijk voor orthomoleculaire geneeskunde verbonden arts C.J. Hoffman onder meer ter behandeling van candida albicans,
4) het zogeheten Candida dieet en voedingssupplementen, waaronder vitaminen, mineralen, enzymen alsmede phytotherapeutica (plantaardige geneesmiddelen).
Appellant heeft deze aanvraag bij besluit van 23 maart 1998 afgewezen met verwijzing naar artikel 17, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (Abw).
Bij besluit van 4 augustus 1998 heeft appellant het door gedaagde tegen het primaire besluit van 23 maart 1998 ingediende bezwaren als ongegrond afgewezen met verwijzing naar artikel 17 van Pro de Abw op grond van onder meer de volgende overwegingen:
" In casu heeft u zich, zonder verwijzing van uw huisarts, onder behandeling gesteld bij een chiropractor voor uw rugklachten, en bij een orthomoleculaire therapeut voor uw candidavergiftiging. Uw dieetkosten vloeien voort uit de orthomoleculaire therapie. Beide behandelwijzen vallen onder de alternatieve geneeswijzen, die bewust buiten de werkingssfeer van de Ziekenfondswet zijn gelaten. Dit heeft tot gevolg dat de hieraan verbonden kosten evenmin vanuit de bijzondere bijstand vergoed kunnen worden. Het feit dat door uw ziektekostenverzekeraar op grond van uw aanvullende verzekering in deze kosten een bedrag tot maximaal f 400,00 wordt vergoed, doet hieraan niet af. Ons is - onder andere uit uw verklaringen en die van uw behandelaars - niet gebleken van dringende redenen in de zin van artikel 17, derde lid, van de Abw om aan u alsnog bijzondere bijstand te verlenen. Daar er geen aanwijzingen zijn dat het niet volgen van de orthomoleculaire therapie, het orthomoleculaire dieet, en de chiropractische behandeling zou kunnen leiden tot een levensbedreigende situatie, dan wel een blijvende ernstige handicap tot gevolg zou hebben, hebben wij er van af gezien om de GG&GD op dit punt om advies te vragen. Uw kosten, voortvloeiend uit de vervanging van uw amalgaamvullingen, zijn inmiddels vergoed door uw ziektekostenverzekeraar, zodat voor deze kosten geen bijzondere bijstand hoeft te worden verleend.
Verder is ons gebleken dat aan u door de Sociale Dienst Amsterdam geen toezegging is gedaan om u, naar aanleiding van uw aanvraag om bijzondere bijstand, te laten onderzoeken door een arts van de GG&GD. Tijdens een telefonisch gesprek werd u door de Sociale Dienst Amsterdam medegedeeld wat de algemene gang van zaken is indien men schriftelijk verzoekt om bijzondere bijstand voor de kosten van een medische behandeling.".
Gedaagde heeft vervolgens op 9 oktober 1998 een nieuwe aanvraag om bijzondere bijstand ingediend. Deze aanvraag betreft de kosten van 5) middelen, zowel voor het verleden als voor het toekomende, voorgeschreven door haar moleculair therapeut. Op de vraag of zij dit jaar al kosten had gemaakt gaf gedaagde een aantal data en een reeks van bedragen op tot een totaalbedrag van f 5.514,20.
Appellant heeft deze aanvraag afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 23 maart 1998. Bij besluit van 5 maart 1999 heeft appellant de tegen het primaire besluit ingediende bezwaren als ongegrond afgewezen met verwijzing naar onder meer artikel 17, tweede en derde lid van de Abw. Volgens appellant heeft gemachtigde van gedaagde geen bewijsstukken en/of andere gegevens overgelegd waarin bevestigd wordt dat budgettaire overwegingen ertoe hebben geleid dat de onderhavige kosten niet worden vergoed door de voorliggende voorziening.
De rechtbank heeft de tegen de besluiten van 4 augustus 1998 en 5 maart 1999 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, appellant opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak, en beslissingen gegeven inzake de vergoeding van proceskosten en griffierecht.
Kort samengevat is de rechtbank van oordeel dat appellant op grond van artikel 17, tweede lid (tekst vanaf 1 juli 1997), van de Abw bevoegd is om aanvullend bijzondere bijstand te verlenen, omdat de gevraagde voorzieningen door GLV noodzakelijk worden geacht. De rechtbank leidt dit af uit het feit dat de kosten op grond van de aanvullende ziektekostenverzekering (gedeeltelijk) vergoed zijn. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het op de weg van appellant om te bezien of de resterende kosten door de aanvullende ziektekostenverzekering niet worden vergoed in verband met ontbrekende noodzakelijkheid of in verband met budgettaire redenen; appellant had, aldus de rechtbank, zelf een onderzoek moeten (doen) instellen naar de noodzakelijkheid van de door gedaagde gevraagde voorzieningen.
Appellant heeft dit oordeel in hoger beroep gemotiveerd bestreden.
De Raad stelt in de eerste plaats vast dat het hoger beroep geen betrekking heeft op de onder 1) genoemde kosten, welke volledig door GLV zijn vergoed.
Met betrekking tot de onder 2) en 3) genoemde kosten overweegt de Raad het volgende.
Bij de beantwoording van de vraag of in deze kosten bijzondere bijstand kan worden verleend, is het bepaalde in artikel 17 van Pro de Abw van belang, zoals dit artikel luidt sedert 1 juli 1997. Ingevolge deze bepaling strekt het recht op bijstand zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. Aangezien appellant in het besluit van 4 augustus 1998 is uitgegaan van de tekst van artikel 17 zoals Pro dit artikel vóór 1 juli 1997 luidde, dient dit besluit in zoverre wegens strijd met de wet te worden vernietigd.
De Raad ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Hij beantwoordt deze vraag als volgt.
In zijn uitspraak van 13 juni 2000, waarin appellant is aangeduid als verzoeker, heeft 's Raads president met betrekking tot de vraag of artikel 17 van Pro de Abw in de weg staat aan bijstandsverlening in de hier aan de orde zijnde kosten het volgende overwogen:
" Anders dan verzoeker veronderstelt kan een aanvullende ziekenfondsverzekering als bedoeld in artikel 33 van Pro de Ziekenfondswet (ZFW) wel worden aangemerkt als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 17, eerste lid, juncto artikel 6, onder c, van de Abw, indien en voorzover de betrokken verzekerde voor de betreffende kosten op die voorziening aanspraak kan maken.
Daarmee is echter nog niet gegeven dat beslissingen en daaraan ten grondslag liggende redenen om tot het terrein van de gezondheidszorg te rekenen kosten slechts gedeeltelijk in het kader van een aanvullende ziekenfondsverzekering te vergoeden, ook beslissend zijn voor de toepassing van het tweede lid van artikel 17 ten Pro aanzien van het niet-vergoede deel van die kosten.
Aangezien met het huidige tweede lid van artikel 17 beoogd Pro is te verduidelijken wat voordien ook al gold, zal de president eerst daarop ingaan.
De Raad heeft de strekking van artikel 1a van de Algemene Bijstandswet en de gelijkluidende bepaling in de Abw vóór 1 juli 1997, aldus verstaan dat het primaat voor de keuze om een of meer kostensoorten niet in de voorliggende voorziening op te nemen in gevallen als het onderhavige ligt bij het standpunt ter zake van het voor het terrein van de volksgezondheid verantwoordelijke departement, zoals dat in regelgeving en toelichtende stukken tot uitdrukking is gebracht. Om die reden worden in 's Raads jurisprudentie met betrekking tot artikel 1a, tweede lid (oud), van de ABW en artikel 17, tweede lid (oud), van de Abw beslissingen en motieven van individuele ziekenfondsen om kosten op het terrein van de gezondheidszorg in het kader van hun aanvullende ziekenfondsverzekeringen gedeeltelijk te vergoeden, niet beslissend geacht.
Naar het voorlopige oordeel van de president biedt de wetsgeschiedenis van het huidige tweede lid van artikel 17 van Pro de Abw geen aanknopingspunten om die benadering thans te verlaten. Dit betekent dat - nu voor de toepassing van laatstgenoemde bepaling ook hier geldt dat kosten die verband houden met een medische of paramedische behandeling de ZFW en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in beginsel als een aan de Abw voorliggende, toereikende en passende voorziening dient te worden beschouwd - de focus niet, zoals de rechtbank heeft gedaan, op een aanvullende ziekenfondsverzekering maar op de wettelijke ziektekostenverzekeringen in het kader waarvan, naar moet aangenomen, bewuste beslissingen zijn genomen over de omvang van medische of paramedische hulp.".
De Raad onderschrijft dit oordeel van de president alsmede de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en maakt deze tot de zijne. De Raad wijst er in dit verband nog op dat in de toelichting bij de wijziging van artikel 17, tweede lid, van de Abw onder meer is opgemerkt dat de Abw geen functie heeft indien binnen de voorliggende regeling een bewuste beslissing is genomen over de noodzakelijkheid van de voorziening in het algemeen of in een specifieke situatie. Indien op grond van een dergelijk noodzakelijkheidsoordeel de keuze is gemaakt om één of meer kostensoorten niet in de voorziening op te nemen of de voorziening in een bepaalde situatie niet noodzakelijk te achten, dient de Abw zich bij die keuze aan te sluiten en komt men ten aanzien van die kosten niet voor bijstandsverlening in aanmerking.
Op grond van hetgeen bij en krachtens de ZFW en de AWBZ is bepaald gaat de Raad ervan uit dat consulten bij een chiropractor en een orthomoleculair therapeut als niet noodzakelijke hulp niet tot de omvang van de verstrekkingenpakketten van de wettelijke ziektekostenverzekeringen worden gerekend. Dit betekent dat ingevolge artikel 17, tweede lid, van de Abw in deze kosten in beginsel geen bijstand kan worden verleend. Het derde lid van artikel 17 van Pro de Abw biedt de mogelijkheid om in afwijking van voorgaande leden van artikel 17 in Pro bedoelde kosten bijstand te verlenen indien en zolang, gelet op alle omstandigheden, daartoe zeer dringende redenen aanwezig zijn. Blijkens de Memorie van Toelichting dient daarbij te worden gedacht aan noodsituaties. De Raad is niet gebleken dat in het geval van gedaagde van een dergelijke noodsituatie sprake was. Hieruit volgt dat aan appellant niet de bevoegdheid toekwam om aanvullend bijzondere bijstand toe te kennen voor de hier besproken kosten.
Met betrekking tot de onder 4) genoemde kosten overweegt de Raad het volgende.
Het gaat hierbij om kosten verbonden aan het door gedaagde op voorschrift van haar orthomoleculair therapeut gevolgde zogeheten Candida dieet en om kosten van de door genoemde therapeut voorgeschreven voedingssupplementen en geneesmiddelen.
Voor de dieetkosten en de voedingssupplementen geldt dat bij de overheveling van de dieetkosten als voorziening in het kader van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet naar de AWBZ reeds is overwogen dat deze kosten niet behoren tot het zorgpakket van de sociale (wettelijke) ziektekostenverzekering, zodat geen sprake is van een voorliggende voorziening met betrekking tot deze kosten.
De Raad stelt vast dat appellant in afwijking van het in de werkvoorschriften van de gemeente Amsterdam neergelegde beleid om altijd advies te vragen aan de GG & GD over de vraag of het dieet medisch noodzakelijk is en zo ja, wat de meerkosten daarvan zijn, een adviesaanvraag aan de GG & GD achterwege gelaten. Op de kosten van voorgeschreven geneesmiddelen is in het besluit van 4 augustus 1998 in het geheel niet ingegaan. In verband hiermee is de Raad van oordeel dat het besluit van 4 augustus 1998 wegens strijd met het in artikel 3:2 van Pro de Awb neergelegde beginsel dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid dient te worden voorbereid ook op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking komt.
De Raad ziet niettemin aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het besluit van 4 augustus 1998 in stand te laten. Hierbij neemt de Raad in aanmerking het ter uitvoering van de hiervoor vermelde uitspraak van 's Raads president op verzoek van appellant op 1 maart 2001 door de GG & GD uitgebrachte advies en de daarop bij brief van 20 maart 2001 gegeven toelichting. Op grond van de daarin vermelde gegevens moet worden aangenomen dat het aan gedaagde voorgeschreven dieet medisch gezien niet noodzakelijk is en ook geen meerkosten oplevert ten opzichte van de kosten van gewone voedingsmiddelen, en dat ook voor de voorgeschreven voedingssupplementen geldt dat de medische noodzaak ontbreekt. Gelet hierop is geen sprake van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de Abw.
Voor de voorgeschreven geneesmiddelen geldt dat zij niet behoren tot het de geneesmiddelen welke op grond van het Verstrekkingenbesluit Ziekenfondsverzekering en de daarop gebaseerde Regeling farmaceutische hulp 1996 voor vergoeding in aanmerking komen, zodat het bepaalde in artikel 17, tweede lid, van de Abw aan bijstandsverlening in deze kosten in de weg staat. Van zeer dringende redenen als bedoeld in het derde lid van artikel 17 van Pro de Abw is niet gebleken.
Naar de Raad op grond van de gedingstukken aanneemt berust het bestreden besluit van 5 maart 1999 betreffende de aanvraag om bijstand van 9 oktober 1998 om bijzondere bijstand in de onder 5) genoemde kosten op gronden ontleend aan artikel 17, eerste en derde lid, van de Abw. Ook dit besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, aangezien appellant ten tijde van het nemen daarvan onvoldoende inzicht had in de aard van de kosten, niet had nagegaan of (een deel van) de kosten ten tijde van de aanvraag al was betaald en niet beschikte over bewijsstukken van de kosten. Het besluit van 5 maart 1999 dient daarom eveneens wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.
De Raad ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 5 maart 1999 in stand te laten. Daartoe overweegt de Raad dat op grond van de thans beschikbare gegevens moet worden aangenomen dat het ook bij de aanvraag van 9 oktober 1998 gaat om de kosten verbonden aan orthomoleculaire consulten en aan de daarbij voorgeschreven voedingssupplementen en geneesmiddelen. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor met betrekking tot de posten 3) en 4) is overwogen is de Raad van oordeel dat de kosten van de consulten en de voorgeschreven geneesmiddelen op grond van artikel 17, tweede lid, van de Abw niet voor bijstandsverlening in aanmerking komen en dat appellant niet bevoegd was op grond van artikel 17, derde lid, van de Abw hiervan af te wijken. De kosten van de voedingssupplementen kunnen niet als noodzakelijke kosten als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de Abw worden aangemerkt.
Aangezien de Raad evenals de rechtbank, maar op geheel andere gronden tot vernietiging van de bestreden besluiten komt, ziet de Raad aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad de inleidende beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten van 4 augustus 1998, voorzover betrekking hebbend op de onder 2) tot en met 4) genoemde kosten, en van 5 maart 1999 vernietigen en bepalen dat de rechtsgevolgen van beide besluiten, voorzover deze worden vernietigd, geheel in stand blijven.
De Raad acht termen aanwezig om appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 710,-- wegens verleende rechtsbijstand.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voorzover daarbij is beslist inzake de vergoeding van proceskosten en griffierecht;
Verklaart de inleidende beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten van 4 augustus 1998, voorzover betrekking hebbend op de in rubriek II onder 2) tot en met 4) genoemde kosten, en van 5 maart 1999;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep groot f 710,--.
Aldus gewezen door mr. J.G. Treffers als voorzitter en mr. Ch. de Vrey en mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans als leden, in tegenwoordigheid van mr. A.W.E. de Rooij als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2001.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) A.W.E. de Rooij.
JdB
307