Uitspraak
12/6255 AOW
Datum uitspraak: 4 april 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
11 oktober 2012, 11/5375 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.C.J. van de Rakt, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend. Voorts heeft de Svb bij brief van 11 oktober 2013 zijn standpunt nog nader toegelicht naar aanleiding van vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2014. Namens appellant zijn daarbij verschenen mr. C. Almeida en mr. Van de Rakt. Namens de Svb is verschenen
mr. A. van der Weerd.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant is op [in] 1942 geboren op Kaapverdië. Vanaf 10 juli 1964 tot
10 september 1982 heeft appellant - met korte onderbrekingen - gewerkt aan boord van zeeschepen met een Nederlandse thuishaven. Hij bezat toen de Portugese nationaliteit. Van
14 februari 1970 tot 10 juni 1977 is appellant gehuwd geweest met [naam B.] die toentertijd op Kaapverdië woonde. Sedert 1977 of 1978 is appellant ingeschreven in een Nederlands bevolkingsregister. Appellant is sedertdien in Nederland blijven wonen en is in maart 1979 opnieuw getrouwd. Appellant bezit inmiddels de Nederlandse nationaliteit.
1.2. Bij besluit van 21 februari 2007 heeft de Svb aan appellant met ingang van maart 2007 een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend ter hoogte van 68% van het maximale pensioen voor iemand die gehuwd is of samenwoont. Daarbij heeft de Svb vermeld dat appellant niet verzekerd is geweest ingevolge de AOW van
[in] 1957 tot en met 20 november 1968, van 14 december 1969 tot en met 11 juni 1970, van 1 februari 1971 tot en met 20 oktober 1971, van 27 februari 1972 tot en met
30 november 1974 en van 21 oktober 1975 tot en met 8 maart 1976.
1.3. Het bezwaar tegen dit besluit is bij besluit van 29 juni 2007 gegrond verklaard, waarbij het ouderdomspensioen met ingang van maart 2007 is vastgesteld ter hoogte van 70% van het maximale pensioen voor iemand die gehuwd is of samenwoont. Appellant is over de periode van 1 juni 1968 tot 20 november 1968 alsnog als verzekerd aangemerkt. Voor het overige zijn de als niet-verzekerd aangemerkte periodes gehandhaafd. Daartoe is overwogen dat appellant op grond van de toen geldende Besluiten uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen (artikel 2, aanhef en onder k, van het Koninklijk Besluit van
17 januari 1963, Stb. 24 (KB 24), artikel 2, aanhef en onder m, van KB 24, zoals dit luidde met ingang van 1 januari 1965, en artikel 2, aanhef en onder m van het Koninklijk Besluit van 18 oktober 1968, Stb. 575 (KB 575)) tot 1 juni 1968 niet verzekerd is geweest ingevolge de AOW. Vanaf 1 juni 1968 is appellant, met uitzondering van enkele verlofperiodes, verzekerd geweest krachtens de AOW op grond van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Portugese Republiek inzake sociale zekerheid van 12 oktober 1966, Trb. 1966, 294 (Verdrag) en vervolgens als ingezetene van Nederland.
1.4. Bij brief van 5 januari 2011 heeft appellant de Svb verzocht het besluit van 29 juni 2007 te herzien en appellant alsnog als verzekerd aan te merken over de periode van 1964 tot
1 juni 1968. Bij besluit van 10 januari 2011 heeft de Svb dit verzoek afgewezen. Hierbij is overwogen dat appellant geen nieuwe feiten heeft aangedragen. De vaststelling van de
niet-verzekerde periodes is gehandhaafd.
1.5. Het door appellant tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 31 oktober 2011 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. De Svb heeft het beroep van appellant op de uitspraak van de Raad van 11 mei 2007 (ECLI:NL:CRVB:2007:BA7165) verworpen, omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zich al vanaf 1964 in de Nederlandse rechtssfeer heeft bevonden.
2.
Bij de aangevallen uitspraak is het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Svb terecht geweigerd het ouderdomspensioen te herzien. In de omstandigheden waarin appellant zich bevond, is het onderscheid naar nationaliteit ook thans bij de vaststelling van de pensioenaanspraak nog geoorloofd. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat appellant zich vanaf 1 mei 1964 onafgebroken in de Nederlandse rechtssfeer bevond. De rechtbank acht de situatie van appellant vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van
27 augustus 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN5191.
3.1.
Namens appellant is in hoger beroep het oordeel van de rechtbank betwist. Kort samengevat is aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de Svb heeft onderschreven en dat er, mede gelet op de genoemde uitspraak van de Raad van 11 mei 2007, in zijn geval geen rechtvaardiging is voor het onderscheid naar nationaliteit in KB 24 en
KB 575.
3.2.
De Svb heeft betoogd dat hij zich niet kan verenigen met de uitspraak van de Raad van
11 mei 2007, omdat voor het verschil in behandeling naar nationaliteit een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Daarbij is erop gewezen dat voor zeelieden toentertijd als aanknopingspunt voor de verzekering gold de woonplaats. Alleen voor zeelieden voor wie geen woonplaats aan de wal viel aan te wijzen, gold dat een schip met de thuishaven in Nederland ten opzichte van de bemanning geldt als een deel van Nederland. Ten aanzien van de verzekeringsplicht voor de volksverzekeringen is als aanvullende eis gesteld dat de betrokken zeeman de Nederlandse nationaliteit diende te hebben. Aldus zijn aan boord van het schip wonende zeelieden die slechts een zwakke territoriale band met Nederland hadden, uitgesloten van de verplichte verzekering. De Svb is van mening dat Nederland aldus de haar toekomende ruime beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden. Daarbij is erop gewezen dat geen rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bekend is over de doorwerking van een in het verleden gehanteerd onderscheid naar nationaliteit. Verder heeft de Svb aangevoerd dat de toetsingswijze van de Raad in de uitspraak van 11 mei 2007 een te grote inbreuk maakt op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, omdat aldus een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende groepen zeelieden en voorbij wordt gegaan aan het verzekeringskarakter van de AOW. Ten slotte is gewezen op de uitspraak van de Raad van 17 mei 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BQ6572), waarin het onderscheid naar nationaliteit van een persoon werkzaam op een Nederlands zeeschip voor de toepassing van de Ziektewet (ZW) voldoende gerechtvaardigd is geacht.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het besluit van 29 juni 2007 is in rechte onaantastbaar geworden, omdat daartegen geen beroep is ingesteld. Het verzoek van 5 januari 2011 van appellant strekt ertoe dat de Svb van dit besluit terugkomt. Wanneer een verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit door een bestuursorgaan wordt afgewezen, hanteert de Raad het volgende toetsingskader.
4.2.
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bepaalde in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht staat daaraan niet in de weg. In dit verband dient een verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar besluit op één lijn te worden gesteld met een herhaalde aanvraag. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook de oorspronkelijke afwijzing tot uitgangspunt te nemen. In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB, 1 februari 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB0250). Wat betreft de periode voorafgaande aan de nieuwe aanvraag, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna zal het in beginsel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is immers voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden. De Raad wijst op zijn uitspraken van 16 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3602, en 24 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ9491. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank aan dit toetsingskader voorbijgegaan.
4.3.
Wat betreft aanspraak op ouderdomspensioen over de periode vóór het verzoek van
5 januari 2011 dient te worden beoordeeld of de Svb terecht heeft aangenomen dat het verzoek om terug te komen van het besluit van 29 juni 2007 niet berust op nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Naar het oordeel van de Raad heeft de Svb terecht aangenomen dat van zodanige feiten of omstandigheden geen sprake is. Appellant heeft voorafgaand aan het bestreden besluit geen feiten of omstandigheden aangedragen die nog niet bekend waren bij het nemen van het besluit van 29 juni 2007 en die aanleiding zouden hebben kunnen zijn om dat besluit te herzien.
4.4.
Wat betreft aanspraak op ouderdomspensioen over de periode vanaf het verzoek van
5 januari 2011 overweegt de Raad als volgt.
4.5.
Tussen partijen is in geschil of appellant in de periode van 1 mei 1964 tot 1 juni 1968 verzekerd is geweest ingevolge de AOW.
4.6.
Appellant is op grond van de destijds geldende Besluiten uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen KB 24 en KB 575 niet verzekerd geweest ingevolge de AOW. In KB 24 en KB 575 was bepaald dat de vreemdeling die aan boord woonde en werkte van een zeeschip met een thuishaven in Nederland (destijds: binnen het Rijk) niet als verzekerde krachtens - onder meer - de AOW wordt aangemerkt. De Nederlander - en degene die op grond van een verdrag of een andere internationale overeenkomst gelijk moet worden gesteld met een Nederlander – werd in een vergelijkbare positie, op grond van artikel 3, tweede lid, van de AOW, wel verzekerd geacht. In laatstgenoemd artikellid was bepaald dat voor de beoordeling waar iemand woont, schepen welke in Nederland hun thuishaven hebben, ten opzichte van de bemanning als deel van Nederland worden beschouwd. Zoals de Raad al eerder heeft geoordeeld op 30 oktober 1997 (PS Actua 1998/1/7) strekt dit artikellid ertoe om geschillen over de woonplaats van zeevarenden - met name ongehuwde zeevarenden - zoveel mogelijk te voorkomen. Ingaande 1 januari 1999 is een uitzonderingsbepaling ten aanzien van vreemdelingen, zoals die was opgenomen in KB 24 en KB 575, niet langer opgenomen in het vanaf die datum geldende Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999.
4.7.
Vastgesteld moet worden dat in de diverse Besluiten uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, zoals die tot 1 januari 1999 hebben geluid, sprake is geweest van een direct onderscheid naar nationaliteit ten aanzien van zeelieden die aan boord van het zeeschip woonden. De Raad heeft al eerder geoordeeld in zijn uitspraak van 1 maart 2000 (ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8679) dat niet is gebleken dat dit directe onderscheid naar nationaliteit voor de jaren in geding strijdig moet worden geacht met enige internationaalrechtelijke bepaling.
4.8.
Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 11 mei 2007 (ECLI:NL:CRVB:2007:BA7165) laat dit echter onverlet dat met betrekking tot (pensioen)aanspraken als hier aan de orde onder omstandigheden beoordeeld moet worden of de doorwerking van een in het verleden gemaakt - toentertijd niet discriminatoir - onderscheid in het kader van de verzekeringsplicht ook thans bij de vaststelling van de pensioenaanspraak nog voldoende gerechtvaardigd is. Uit het arrest van het EHRM van 4 juni 2002, nr. 34462/97, blijkt dat in ieder geval bij de toetsing van een gestelde schending van artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) met betrekking tot een in het verleden gehanteerd onderscheid tussen gehuwde vrouwen en gehuwde mannen, dit toetsingskader gehanteerd moet worden. Deze beoordeling van het EHRM is geheel in lijn met de door het Hof van Justitie van de Europese Unie in onder meer de arresten Verholen (van 11 juni 1991, C-87/90) en Kauer (van 7 februari 2002, C-28/00) gekozen benadering binnen het communautaire recht. Het enkele feit dat in dit geschil een ander soort onderscheid - naar nationaliteit - aan de orde is doet niet af aan het uitgangspunt dat met betrekking tot pensioenaanspraken beoordeeld moet worden of de doorwerking van dat, inmiddels niet meer gehanteerde onderscheid, ook thans nog voldoende gerechtvaardigd is. Daarbij moet bij de beoordeling van de rechtvaardigingsgronden natuurlijk rekening worden gehouden met de aard van het aan de orde zijnde onderscheid.
4.9.
Het standpunt van de Svb, dat aldus een te grote inbreuk wordt gemaakt op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, omdat een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende groepen zeelieden en voorbij wordt gegaan aan het verzekeringskarakter van de AOW, wordt niet onderschreven. Onder verwijzing naar de noot van Keunen bij het arrest Kauer (RSV 2002/180) wordt erop gewezen dat de hiervoor beschreven wijze van toetsing er niet toe leidt dat een niet verzekerd tijdvak in het verleden plotseling verandert in een wel verzekerd tijdvak. Slechts indien achteraf beoordeeld, geconstateerd moet worden dat geen sprake is geweest van een gerechtvaardigd onderscheid naar nationaliteit, mag de uitsluiting van de verzekering voor de AOW een betrokkene voor de toepassing van artikel 13 van de AOW niet meer worden tegengeworpen. Aldus wordt het beginsel ‘tempus regit actum’ ook slechts doorbroken in specifieke situaties waarin geconcludeerd moet worden dat een
niet - meer - te rechtvaardigen onderscheid voor een betrokkene in de toekomst niet langer nadelige consequenties mag hebben.
4.10.
Met betrekking tot de verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 17 mei 2011 moet vastgesteld worden dat die uitspraak betrekking heeft op een geheel andere feitelijke situatie. Ten eerste betrof het in die zaak de toepassing van artikel 9 van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden werknemersverzekeringen 1990 (Besluit). In dit artikel
is - anders dan in het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 - nog steeds bepaald dat niet verzekerd is voor de werknemersverzekeringen de vreemdeling die deel uitmaakt van de bemanning van een zeevaartuig en woont aan boord van het schip. Verder betrof de genoemde zaak een geschil over de aanspraak op ziekengeld ingevolge de ZW en is vastgesteld dat de betrokkene op grond van artikel 415a van het Wetboek van Koophandel (WvK) recht had op betaling van loon tijdens ziekte. De aanspraak die appellant aan het WvK kon ontlenen, was niet ongunstiger dan zijn eventuele aanspraak op grond van de ZW.
4.11.
De vraag die ter beantwoording voorligt is derhalve of de doorwerking van het destijds geoorloofde onderscheid naar nationaliteit in het bestreden besluit ook thans voldoende rechtvaardiging vindt. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord. Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit voor werkenden aan boord van zeeschepen is, blijkens de toelichting bij het vanaf 1 januari 1959 geldende Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, als rechtvaardiging gegeven de tijdelijkheid van het wonen en werken aan boord van vreemdelingen en de ongewenstheid van het voor hen laten ontstaan van verzekeringstijdvakken voor kortere periodes. Voor Nederlanders werd het juist als ongewenst beschouwd dat voor hen hiaten in de verzekerde periodes zouden optreden indien het (tijdelijk) wonen en werken aan boord van zeeschepen met Nederlandse thuishavens niet als verzekerde tijdvakken zouden worden aangemerkt. Daargelaten de vraag of deze rechtvaardiging voor het maken van een direct onderscheid naar nationaliteit in het algemeen thans rechtens acceptabel zou zijn, moet geconcludeerd worden dat in de specifieke situatie van appellant deze rechtvaardiging in ieder geval niet voldoende is. Aangenomen moet worden dat appellant van 10 juli 1964 tot 10 september 1982 - met korte
onderbrekingen - heeft gewerkt aan boord van zeeschepen met een Nederlandse thuishaven. Van 10 juli 1964 tot 14 februari 1970 moet appellant worden geacht aan boord van deze schepen te hebben gewoond. Aannemelijk is dat appellant van 10 juli 1964 tot
14 februari 1970, de dag waarop hij voor de eerste maal is getrouwd, geen woonplaats aan de vaste wal had. Er zijn geen aanwijzingen dat appellant voorafgaand aan zijn vertrek uit Kaapverdië in 1964 daar zou hebben beschikt over een zelfstandig huishouden. Met name ziet de Raad een zodanige aanwijzing niet in de omstandigheid dat het monsterboekje van appellant in de rubriek "adressen van de houder (noodgevallen)" op 11 mei 1964 een adres op Kaapverdië vermeldt. Niet aannemelijk is dat appellant, afgezien zijn huwelijk in de periode van 14 februari 1970 tot 10 juni 1977, bindingen met Kaapverdië heeft behouden. Appellant heeft verklaard dat dit huwelijk met behulp van een volmacht op afstand is gesloten, hetgeen de Svb niet heeft betwist. Vanaf 1977 of 1978 is appellant ingeschreven in een Nederlands bevolkingsregister. Dit alles overziende wordt geconcludeerd dat in dit geval niet gesproken kan worden van kortere periodes van verzekerd zijn, eventueel afgewisseld met perioden van niet-verzekerd zijn. De veronderstelde tijdelijke band met de Nederlandse rechtssfeer voor niet-Nederlandse zeelieden aan boord van zeeschepen met een Nederlandse thuishaven geldt, gezien het voorgaande, niet voor appellant. Aangenomen moet worden dat hij zich sinds januari 1963 steeds in de Nederlandse rechtssfeer heeft bevonden. Hieruit volgt dat ten aanzien van appellant de hiervoor genoemde bepalingen in KB 24 en KB 575, wegens schending van artikel 14 van het EVRM in combinatie met artikel 1 van het EP, buiten toepassing moeten worden gelaten gedurende het in geschil zijnde tijdvak. Dit betekent tevens dat de vraag of het gemaakte onderscheid naar nationaliteit in dit geval in strijd is met bepalingen van communautair recht geen bespreking behoeft.
4.12.
Uit hetgeen hiervoor onder 4.4 tot en met 4.11 is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak vernietigd dient te worden. Verder dient het beroep van appellant gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd te worden. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat - ook in dit geval in beginsel - openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb nieuwe beslissingen op bezwaar neemt.
5.
Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 974,- voor rechtsbijstand in beroep en op € 974,- in hoger beroep, tezamen € 1.948,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 oktober 2011 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat de Svb een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.948,-;
- bepaalt dat de Svb het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 156,- aan hem dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2014.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) D.E.P.M. Bary
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip verzekerde.