Uitspraak
10/970 AW Q.
10/971 AW
10/4553 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 12 januari 2010, 08/4078 en 08/4806 (hierna: aangevallen uitspraak 1) en van 6 juli 2010, 09/4435 (hierna: aangevallen uitspraak 2),
in de gedingen tussen:
appellante
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (hierna: dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 21 juli 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2011. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. O.W. Borgeld, juridisch adviseur te Bentveld. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.A.M. ten Brink, rechtskundig adviseur te Almere.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante was werkzaam als [naam functie] bij de Brandweer Amsterdam. Op 11 december 2007 heeft zij zich ziek gemeld vanwege psychische klachten. Zij heeft haar werkzaamheden niet meer hervat.
1.2. Per 1 januari 2008 is de tot de gemeente Amsterdam behorende diensttak Brandweer Amsterdam opgeheven. Op dezelfde datum is, middels de op die datum in werking getreden gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, een nieuw brandweerkorps, de Brandweer Amsterdam-Amstelland, in het leven geroepen.
1.3. Bij besluit van 7 april 2008 heeft het dagelijks bestuur de bezoldiging van appellante, op grond van artikel 521 van Pro het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA), met ingang van 12 juni 2008 met 10% gekort. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 15 oktober 2008 (hierna: besluit 1) heeft het dagelijks bestuur dit bezwaar ongegrond verklaard. Appellante heeft daartegen beroep ingesteld.
1.4. Bij besluit van 13 november 2008 (hierna: besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de bezoldiging van appellante met ingang van 12 december 2008 verder teruggebracht tot 75% van haar oorspronkelijke bezoldiging. Appellante heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het dagelijks bestuur heeft desgevraagd ingestemd met rechtstreeks beroep en heeft het bezwaarschrift op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgestuurd naar de rechtbank.
1.5. Bij besluit van 7 september 2009 (hierna: besluit 3) heeft het dagelijks bestuur ten slotte de bezoldiging van betrokkene met ingang van 12 december 2009 tot aan het einde van het dienstverband teruggebracht tot 70% van de oorspronkelijke bezoldiging. Het door appellante tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift is eveneens op grond van artikel 7:1a van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
2. De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1, onder meer, de beroepen van appellante tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank allereerst overwogen dat besluit 1 bevoegd is genomen. Verder heeft de rechtbank overwogen in hetgeen door appellante naar voren is gebracht over de werkdruk, de wijze waarop de werkzaamheden bij haar terechtkwamen, het door haar vragen om hulp of verlichting van werkdruk en de niet adequate wijze waarop haar leidinggevende daarop heeft gereageerd, aanwijzingen te zien dat de omstandigheden waaronder appellante haar werk moest verrichten als buitensporig zijn te beschouwen, gelet op de grote werkdruk waaronder appellante lange tijd haar werkzaamheden heeft moeten verrichten. Nu de door de rechtbank ingeschakelde psychiater J. Rübsaam niet heeft kunnen vaststellen dat tussen de werkomstandigheden en de ziekte van appellante een causaal verband aanwezig is, is naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet voldaan aan het vereiste van artikel 504 van Pro het ARA dat de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de werkzaamheden of de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht.
2.1. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen besluit 3 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar de aangevallen uitspraak 1, waarin, aldus de rechtbank, de conclusie is getrokken dat er sprake is geweest van abnormale werkomstandigheden, maar waarin - mede op basis van het door dr. Rübsaam uitgebrachte deskundigenrapport - is geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat de arbeidsongeschiktheid van appellante door die werkomstandigheden is veroorzaakt.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. Appellante heeft zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat zij nooit is aangesteld bij de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Appellante meent dat zij in dienst is gebleven bij de gemeente Amsterdam, en dat het dagelijks bestuur daarom niet het tot de hier aan de orde zijnde besluitvorming bevoegde orgaan was.
3.1.1. De Raad is met appellante van oordeel dat een schriftelijke akte van aanstelling van appellante bij de Veiligheidsregio ontbreekt. Een brief aan appellante van de manager Personeel en Organisatie van 17 december 2007, waarin haar aanstelling bij de Veiligheidsregio wordt aangekondigd, is niet als een zodanig aanstellingsbesluit te beschouwen, nu de gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland en de daarop gebaseerde, ten behoeve van de Brandweer Amsterdam-Amstelland opgestelde mandaatbesluiten op genoemde datum nog niet in werking waren getreden.
3.1.2. Met het voorgaande is niet gezegd dat geen aanstelling bij de Veiligheidsregio is ontstaan. De Raad verwijst in dit verband naar zijn vaste rechtspraak, inhoudende dat in geval van het ontbreken van een uitdrukkelijk aanstellingsbesluit, onder omstandigheden toch een ambtenaarsverhouding tot stand kan zijn gekomen. Ingevolge die rechtspraak dient dan echter wel duidelijk te blijken van een aan de zijde van het betrokken orgaan levende bedoeling om een dergelijke verhouding tot stand te brengen, dan wel van feiten of omstandigheden op grond waarvan de betrokken ambtenaar heeft mogen begrijpen dat een aanstelling feitelijk heeft plaatsgevonden (CRvB 30 maart 2000, LJN AA7081 en TAR 2000, 65). De Raad is van oordeel dat in dit geval alleen al aan de eerstgenoemde voorwaarde ruimschoots is voldaan, gezien de bij appellante bekende organisatieverandering op 1 januari 2008, gezien de eerdergenoemde brief van 17 december 2007 en gezien een op gelijke datum genomen besluit tot ontslag van appellante uit gemeentedienst per 1 januari 2008 onder de voorwaarde dat haar per die datum een dienstverband bij de Veiligheidsregio wordt aangeboden. De Raad stelt vast dat de aanstelling van appellante bij de Veiligheidsregio feitelijk heeft plaatsgevonden. Dat appellante na 1 januari 2008 geen werkzaamheden meer heeft verricht, kan daaraan niet afdoen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
3.2. Appellante heeft verder, kort samengevat, aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte op grond van het psychiatrisch rapport heeft geconcludeerd dat een causaal verband tussen de door de rechtbank als buitensporig aangemerkte arbeidsomstandigheden en haar ziekte ontbreekt. Het dagelijks bestuur heeft daar tegenover gesteld geen reden te zien de juistheid van de psychiatrische rapportage in twijfel te trekken, en van mening te zijn dat de aangevallen uitspraken door de in die rapportage verwoorde bevindingen kunnen worden gedragen.
3.2.1. In artikel 521, eerste lid, van het ARA, was bepaald dat de ambtenaar bij arbeidsongeschiktheid vanaf de eerste dag van die ongeschiktheid gedurende de eerste zes maanden recht heeft op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging. Volgens het tweede lid heeft de ambtenaar bij voortduring van de arbeidsongeschiktheid gedurende de zevende tot en met de twaalfde maand recht op doorbetaling van 90% van zijn bezoldiging. Bij verdere voortduring van de arbeidsongeschiktheid heeft de ambtenaar ingevolge het derde lid gedurende de dertiende tot en met de vierentwintigste maand recht op doorbetaling van 75% van zijn bezoldiging. Na 24 maanden bestaat, ten slotte, op grond van het vierde lid tot aan het einde van het dienstverband recht op doorbetaling van 70% van de bezoldiging. Is sprake van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, dan behoudt de ambtenaar ingevolge het zesde lid van artikel 521 evenwel Pro ook na afloop van de termijn van zes maanden recht op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging. Ingevolge artikel 504 van Pro het ARA wordt onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, voor zover hier van belang, verstaan arbeidsongeschiktheid die niet aan schuld of nalatigheid van de ambtenaar is te wijten en in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht.
3.2.1.1. Het ARA was van kracht tot 1 oktober 2008. Op 1 oktober 2008 is de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) in werking getreden. Het bepaalde in artikel 521, eerste tot en met vierde lid en zesde lid, van het ARA, is ongewijzigd opgenomen in artikel 7.4, eerste tot en met vierde lid en zesde lid, van de NRGA. Het bepaalde in artikel 504 van Pro het ARA is inhoudelijk ongewijzigd opgenomen in artikel 7.1, aanhef en onder d, van de NRGA.
3.2.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 4 mei 2006, LJN AX3244 en TAR 2007, 19) moeten voor de toepassing van regelingen als hier aan de orde de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de ziekte zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Wanneer de ziekte van psychische aard is, geldt daarbij als eis dat het werk of de werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter hadden. Eerst indien aan deze eis is voldaan, komt de vraag aan de orde of er tussen de werkzaamheden of werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwezig is. Het antwoord op deze laatste vraag dient te worden gegeven op basis van gegevens van medische aard.
3.2.3. Ter beantwoording van deze laatste vraag heeft de rechtbank aan de door haar geraadpleegde medisch deskundige onder meer gevraagd of de arbeidsongeschiktheid van appellante in overwegende mate te wijten is aan de omstandigheden waaronder zij vanaf 2003 heeft moeten werken. De psychiater heeft daarop, kort samengevat, geantwoord dat niet is vast te stellen of, en in welke mate, dat het geval is. Wel heeft hij aannemelijk geacht dat de persoonlijkheidsstructuur van appellante en de werkomstandigheden zodanig op elkaar hebben ingewerkt dat dit de arbeidsongeschiktheid heeft bevorderd. Hij acht een dergelijke wisselwerking aannemelijker dan één van de twee factoren als afzonderlijke oorzaak. Bewijsbaar is dat volgens hem echter niet en evenmin kan worden gezegd welke factor als de kwalitatief belangrijkste moet worden beschouwd.
3.2.4. De Raad stelt voorop dat hij geen reden ziet tot twijfel aan de deskundigheid van psychiater J. Rübsaam of aan zijn kwalificatie om de vraagstelling van de rechtbank te beantwoorden. Evenmin ziet de Raad reden om te twijfelen aan de correctheid van de in dit geval door de psychiater toegepaste onderzoeksmethode, of aan de inhoudelijke juistheid van de in zijn rapportage opgenomen conclusies.
3.2.4.1. De Raad is niettemin van oordeel dat de negatieve beantwoording door de rechtbank van meergenoemde, op basis van medische gegevens te beantwoorden vraag niet door de psychiatrische rapportage kan worden gedragen. In gevallen zoals dit, waarin de ziekte van psychische aard is, valt de vaststelling of die ziekte, zoals als voorwaarde is gesteld in artikel 521 van Pro het ARA, in overwegende mate haar oorzaak vindt in het werk of de werkomstandigheden uiteen in de twee onder 3.2.2 genoemde, uit de vaste rechtspraak van de Raad voortvloeiende deelvaststellingen. De Raad is thans van oordeel dat indien de uitkomst van de eerste deelvaststelling luidt dat het werk of de werkomstandigheden, naar objectieve maatstaven gemeten, daadwerkelijk een buitensporig karakter droegen, behoort te worden uitgegaan van een vermoeden van een (toereikend) causaal verband tussen die omstandigheden en de psychische ziekte. Dit betekent dat in deze specifieke gevallen de tweede, medische beoordeling zich kan beperken tot het al of niet aanwezig zijn van een evident andere oorzaak voor de ziekte dan de als buitensporig te beschouwen werkomstandigheden. Ontbreekt zo’n evident andere oorzaak, dan is aanwezigheid van een causaal verband met de buitensporige werkomstandigheden voldoende aannemelijk geworden, ook al is die aanwezigheid door de beoordelend medicus niet voor de volle honderd procent bewezen verklaard.
3.2.4.2. Nu in dit geval, na de vaststelling door de rechtbank van de buitensporigheid van de werkomstandigheden, nog slechts de even uiteengezette beoordeling aan de orde was, moet worden aangenomen dat er sprake was van causaal verband tussen die omstandigheden en de psychische ziekte van appellante. Immers, uit de medische beoordeling blijkt niet van een evident andere oorzaak voor die ziekte dan de door de rechtbank als buitensporig aangemerkte werkzaamheden; de psychiater acht het, in tegendeel, waarschijnlijk dat de werkomstandigheden tot het ontstaan van de ziekte hebben bijgedragen. Dat de psychiater meent dat de ziekte nochtans ook niet los kan worden gezien van de persoonlijkheidsstructuur van appellante, kan aan de aannemelijkheid van het bedoelde causale verband niet afdoen, gelet op al hetgeen onder 3.4.2.1 is overwogen.
3.2.4.3. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt. De aangevallen uitspraken moeten, voor zover aangevochten, worden vernietigd, evenals de besluiten 1, 2 en 3. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat appellante met ingang van 12 juni 2008 tot aan het einde van haar dienstverband aanspraak heeft op doorbetaling van haar volledige bezoldiging.
4. Appellante heeft verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van haar bezwaar tegen het besluit van 7 april 2008. Nu de Raad dat besluit in feite zal herroepen wegens aan het dagelijks bestuur te wijten onrechtmatigheid, is er aanleiding het dagelijks bestuur op grond van artikel 7:15 in Pro verbinding met artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van appellante in genoemd bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 644,- aan kosten van rechtsbijstand.
4.1. In het vorenstaande vindt de Raad verder aanleiding het dagelijks bestuur op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in eerste aanleg tot een bedrag van € 1.610,- aan kosten van rechtsbijstand en een bedrag van
€ 7,68 aan reiskosten en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.311,- aan kosten van rechtsbijstand en een bedrag van € 12,82 aan reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten;
Vernietigt aangevallen uitspraak 2;
Verklaart de beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3 gegrond en vernietigt deze besluiten;
Bepaalt dat appellante met ingang van 12 juni 2008 tot aan het einde van haar dienstverband aanspraak heeft op doorbetaling van haar volledige bezoldiging, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
Veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellante in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep tot een bedrag van in
totaal € 3.585,50;
Bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 783,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en B.J. van de Griend en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van M.C. Nijholt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) M.C. Nijholt.
HD