Uitspraak
21.406 AW
Datum uitspraak: 12 mei 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2020, 19/2499 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van GGD Hollands Noorden (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. A. van den Berg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Berg en [naam]. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. L. de Bruijn, bijgestaan door mr. Y. C. Koopen en drs. G. J. T. M. Geerdink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was sinds 5 december 2005 werkzaam bij de (rechtsvoorganger) van het dagelijks bestuur, laatstelijk in de functie van [functie 1], sector [sector], afdeling [afdeling]. De manager van de [afdeling] was de leidinggevende van appellante. Per april 2013 is deze leidinggevende vervangen door de opvolgend leidinggevende.
1.3.
Op 13 mei 2013 heeft appellante zich ziekgemeld met kaakklachten en angst- en stemmingsklachten. Per 3 juni 2013 heeft appellante zich hersteld gemeld. Appellante is op 4 juli 2013 opnieuw uitgevallen met angst- en stemmingsklachten (een burn-out).
1.4.
Op 25 juni 2015 heeft appellante het dagelijks bestuur verzocht om vast te stellen dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, onder d, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO).
1.5.
Vanaf 2 juli 2015 ontvangt appellante van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.6.
Het dagelijks bestuur heeft appellante bij besluit van 9 juli 2015 met ingang van 1 augustus 2015 ontslag verleend wegens arbeidsongeschiktheid.
1.7.
Bij besluit van 28 september 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 mei 2019 (bestreden besluit), heeft het dagelijks bestuur vastgesteld dat appellante niet arbeidsongeschikt is geraakt in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1 van de CAR/UWO. Daaraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat tijdens de werkzame periode van appellante die aan de ziekmelding vooraf is gegaan sprake is geweest van werkomstandigheden met een buitensporig karakter. Hoewel volgens het dagelijks bestuur aan de vraag of er een causaal verband bestond tussen de werkomstandigheden en de psychische arbeidsongeschiktheid onder deze omstandigheden niet wordt toegekomen, is van een dergelijk causaal verband volgens het dagelijks bestuur geen sprake.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en haar standpunt gehandhaafd dat haar psychische arbeidsongeschiktheid in en door de dienst is ontstaan. Appellante heeft aangevoerd dat zij haar werkzaamheden onder dusdanige psychische druk moest verrichten, dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden. Appellante heeft daarbij gewezen op de hoeveelheid aan taken en de onmogelijkheid van uit te voeren opdrachten. Verder was de buitensporigheid volgens appellante gelegen in de manier van leidinggeven en het gebrek aan begeleiding en gehoor dat zij bij haar leidinggevenden ondervond.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Ter beoordeling ligt voor of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1 van de CAR/UWO.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1911) moeten bij de toepassing van een regeling als hier in geding, eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Dat betekent dat, naarmate de ziekte, zoals in het geval van appellante, meer van psychische aard is, in meerdere mate sprake zal moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief gezien – een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen.
4.3.
In het buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2270) besloten dat geen rekening moet worden gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden. Voor zover de werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar hem juist vanwege de subjectieve omstandigheid van zijn verhoogde kwetsbaarheid te veel zijn geworden, is niet voldaan aan de in de rechtspraak geformuleerde voorwaarde van naar objectieve maatstaven gemeten buitensporigheid.
4.4.
Ook moet volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194) de buitensporigheid worden bezien in verhouding tot de opgedragen werkzaamheden en de bij die werkzaamheden behorende omstandigheden.
4.5.
Indien is vastgesteld dat de werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter droegen, is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat tussen die werkomstandigheden en de psychische ziekte van de betrokken ambtenaar een (toereikend) oorzakelijk verband bestaat. Dat is slechts anders indien het bestuursorgaan op basis van gegevens van medische aard aannemelijk maakt dat een evident andere oorzaak voor de psychische ziekte aanwezig is dan de als buitensporig aan te merken werkomstandigheden. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 21 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4097.
4.6.
Ter zitting heeft appellante verklaard dat de buitensporigheid is gelegen in de hoeveelheid van taken, onmogelijk uit te voeren opdrachten, het geen gehoor vinden bij haar leidinggevende bij vragen over de voorwaarden voor het vervullen van haar functie en het missen van de benodigde begeleiding, wat alles bij elkaar tot zeer veel druk heeft geleid. Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de feiten en omstandigheden die door appellante naar voren zijn gebracht aanleiding geven om te oordelen dat in dit geval sprake was van werkomstandigheden die, objectief bezien, een buitensporig karakter hadden.
4.7.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt het volgende. In verband met het overnemen door de GGD van de Jeugdgezondheidszorg van nul tot vier jaar is het aantal gebouwen dat de GGD in beheer had in 2011 uitgebreid van zeven naar zevenenveertig. Dit was de aanleiding voor de GGD om de functie van [functie 1] te creëren. Appellante is, na jarenlang als [functie 2] te hebben gewerkt, zonder enige relevante opleiding of werkervaring op het gebied van gebouwenbeheer, per 1 april 2011 voorlopig in de functie van [functie 1] geplaatst. Deze plaatsing is per 1 oktober 2011 definitief geworden. Vanaf de start in deze functie tot eind 2011 werd appellante in haar functie ondersteund door een [functionaris]. Sinds zijn vertrek is zijn functie niet opgevuld en werden steeds meer taken aan de functie van appellante toegevoegd. Naast [functionele] taken betroffen dit ook taken op het gebied van [taakonderdelen]. Uit de stukken volgt verder dat de GGD zelf tot de conclusie is gekomen dat appellante haar taken zonder ondersteuning van een derde niet kon uitvoeren. Vanaf juni 2012 is aan appellante daarom een externe vakinhoudelijk adviseur toegewezen. Deze adviseur moest appellante begeleiden bij het opzetten van het contractmanagement van het [functie 1]. Deze adviseur heeft verklaard dat de opdracht aan appellante niet kon worden uitgevoerd omdat de benodigde gegevens ontbraken en deze gegevens, ondanks herhaaldelijke verzoeken daartoe bij de leidinggevende(n), ook niet boven tafel kwamen. Daardoor kon hij de opdracht niet verder uitvoeren en heeft hij deze aan de GGD teruggegeven, wat hij ter zitting bij de Raad nader heeft toegelicht. De Raad heeft, anders dan het dagelijks bestuur heeft betoogd, geen enkele reden om aan zijn verklaring te twijfelen. Na het wegvallen van deze adviseur is appellante niet op een andere wijze vakinhoudelijke ondersteuning geboden. Dit terwijl op dat moment voldoende duidelijk was dat de noodzaak hiertoe bestond.
4.8.
Uit het voorgaande is op te maken dat er een veelheid aan taken bestond zonder duidelijke kaders en benodigde gegevens en zonder de nodige begeleiding. Dat daarnaast sprake was van een disfunctionerende leidinggevende, wordt ondersteund door verklaringen in het dossier. In een door het dagelijks bestuur ingebrachte verklaring van een toenmalige collega van appellante op de afdeling [afdeling] staat dat zij veelvuldig met appellante is opgetrokken met werk gerelateerde zaken, dat zij dagelijks contact hadden, dat appellante in een geheel andere functie is geplaatst waar zij zoekende was naar de kaders waarbinnen zij deze functie moest uitoefenen, dat de werkdruk hoog was en de lat hoog lag. Verder heeft deze collega verklaard dat de leidinggevende een onprettige sfeer heeft gecreëerd op de afdeling, dat deze leidinggevende gewekte verwachtingen niet waarmaakte en dat zij zichzelf mede door de leidinggevende onveilig op de afdeling heeft gevoeld. De verklaring van de toenmalige directeur van de GGD, zoals weergegeven in het rapport van Andriessen Expertise van 2 oktober 2015, bevestigt dit beeld. In het rapport is vermeld dat de toenmalige directeur heeft verklaard dat er een vertrouwensbreuk bestond tussen de leidinggevende van de [afdeling] en de medewerkers. Deze vertrouwensbreuk heeft ertoe geleid dat de leidinggevende kort na het uitvallen van appellante op non-actief is gesteld. In een verklaring van een management lid is vermeld dat het de leidinggevende van appellante aan daadkracht ontbrak, dat haar manier van leidinggeven niet open en transparant was en onveiligheid en onduidelijkheid met zich meebracht. Verder heeft zij verklaard dat de medewerkers op de afdeling [afdeling] onder druk stonden en dat appellante onder psychische druk moest functioneren. In een periodieke evaluatie van de bedrijfsarts van 27 februari 2014 is een verklaring van de opvolgend leidinggevende van appellante weergegeven. Deze leidinggevende heeft hierin verklaard dat de leidinggevende van appellante een beschadigend effect heeft gehad op meerdere collega’s, waarvan collega’s op de afdeling [afdeling] nog steeds de naweeën ondervonden. In de evaluatie is ook vermeld dat deze leidinggevende een onveilige omgeving heeft gecreëerd in de hectiek van een reorganisatie.
4.9.
In deze feitelijke gang van zaken ziet de Raad voldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat de werkomstandigheden een buitensporig karakter hadden.
4.10.
Anders dan het dagelijks bestuur heeft aangevoerd, zijn in de stukken geen, althans onvoldoende aanknopingspunten te vinden voor de conclusie dat bij appellante door haar persoonlijkheid en pre-existente klachten sprake was van een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid voor de werkomstandigheden. De omstandigheid dat appellante als enige medewerker van de afdeling [afdeling] met psychische klachten is uitgevallen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat de situatie van appellante niet te vergelijken is met de situatie van de andere medewerkers op de afdeling [afdeling]. Appellante is als enige tijdens het ingrijpende en veelomvattende proces van organisatievernieuwing van de GGD in 2011 in een geheel nieuwe functie, die niet was toegespitst op haar achtergrond en werkervaring, en op een volledig andere afdeling gestart.
4.11.
Op grond van de onder 4.5 vermelde rechtspraak moet in dit geval worden uitgegaan van de vooronderstelling dat de psychische arbeidsongeschiktheid van appellante zijn oorzaak vindt in de buitensporige werkomstandigheden, tenzij daarvoor op grond van medische gegevens een evident andere oorzaak is aan te wijzen.
4.12.
Het dagelijks bestuur is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat er een evident andere oorzaak voor de psychische arbeidsongeschiktheid van appellante is aan te wijzen. De vier door het dagelijks bestuur overgelegde adviezen van een medisch adviseur van Medas van 16 september 2015, 14 januari 2016, 29 december 2017 en 22 mei 2018 bieden onvoldoende grondslag voor die conclusie. Zoals ter zitting door het dagelijks bestuur is bevestigd, heeft de medisch adviseur in deze adviezen onderzocht of er een toereikend causaal verband bestaat tussen de psychische arbeidsongeschiktheid van appellante en de werkomstandigheden. Niet onderzocht is of – uitgaande van buitensporige omstandigheden – voor de psychische arbeidsongeschiktheid een evident andere oorzaak is aan te wijzen. Dat desondanks een evident andere oorzaak is aan te wijzen, blijkt niet. Dat de medisch adviseur heeft vastgesteld dat er in 2010 reeds sprake was van psychische problematiek die geen verband hield met de werkomstandigheden, is onvoldoende om de vooronderstelling van een toereikend causaal verband te weerleggen.
4.13.
Nu moet worden aangenomen dat tussen de buitensporige werkomstandigheden van appellante en de psychische arbeidsongeschiktheid een causaal verband bestaat, is bij appellante sprake van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1 van de CAR/UWO. Hieruit volgt dat appellante recht heeft op een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, van de CAR/UWO. Besluitvorming over de aanvullende uitkering door het dagelijks bestuur moet nog plaatsvinden.
4.14.
Uit 4.1 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 28 september 2018 te herroepen en te bepalen dat bij appellante sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.
5. Aanleiding bestaat het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in bezwaar (één punt voor het bezwaarschrift en één punt voor de hoorzitting, met € 541,- per punt). In beroep op € 1.518,- (één punt voor het beroepschrift en één punt voor de zitting, met € 759,- per punt) en € 1.518,- in hoger beroep (één punt voor het hoger beroepschrift en één punt voor de zitting, met € 759,- per punt). In totaal een bedrag van € 4.118,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 mei 2019;
- herroept het besluit van 28 september 2018;
- bepaalt dat bij appellante sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 mei 2019;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.118,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 444,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en W.J.A.M. van Brussel en A. van Gijzen als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) M.E. van Donk