Uitspraak
17/7096 AW
Datum uitspraak: 4 oktober 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland
van 19 september 2017, 16/2174 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Renkum (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. H.J.M. Richters, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. V. Dolderman, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2018. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Richters, N. Brekelmans en A.E.J. Steverink MBA. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Dolderman en mr. A.E.P. van Zandbergen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is met ingang van 1 december 2004 aangesteld bij de gemeente [gemeente 1] als [functie] , afdeling [afdeling] voor twintig uur per week. In 2005 is de afdeling [afdeling] samengevoegd met de afdeling Burgerzaken. In 2006 heeft betrokkene de opstapcursus behorende bij de afdeling Burgerzaken gevolgd en later de opleiding Burgerzaken. Om haar kennis op peil te houden werkte betrokkene een dagdeel per week en tijdens piekuren bij Burgerzaken.
1.2.
Vanaf 2006 zijn er binnen de werkrelatie tussen betrokkene en haar leidinggevende V voorvallen geweest waarbij de opstelling en het gedrag van V jegens betrokkene door haar als negatief zijn ervaren en gaandeweg ook als langdurige pesterijen.
1.3.
Op 21 januari 2013 heeft betrokkene zich ziek gemeld. Met ingang van 21 juli 2013 is haar bezoldiging op grond van artikel 7:3 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) verminderd naar 90% en vanaf 21 januari 2014 naar 75%.
1.4.
Betrokkene heeft op 10 maart 2014 bij het college een klacht ingediend tegen V wegens pesten/intimidatie. Op 4 juli 2014 heeft de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG) aan het college advies uitgebracht over deze klacht. Het LKOG kwam tot de conclusie dat het gedrag van V niet het feit van pesten/intimidatie jegens betrokkene oplevert. Wel laten de door betrokkene genoemde voorbeelden zien dat er een ongezonde werkverhouding was tussen V en betrokkene en dat V is tekortgeschoten bij het komen tot een structurele oplossing. In de wijze van communiceren van V met betrokkene ziet het LKOG tekenen van onvoldoende competent management. Het college heeft de klacht in overeenstemming met dit advies bij besluit van 9 juli 2014 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 11 februari 2015 heeft het college de bezoldiging van betrokkene per
21 januari 2015 op grond van artikel 7:3 van de CAR/UWO verlaagd naar 70%.
1.6.
Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft haar standpunt dat zij ziek is geworden in en door de dienst ondersteund met een rapport van haar behandelend psychiater drs. M.J.M. Kuijpers. Deze heeft bij betrokkene de diagnose chronische PTSS gesteld en V en de verstoorde arbeidsverhoudingen als traumatiserende factoren aangewezen. In de bezwaarfase heeft de Commissie Personele Aangelegenheden Gemeente Renkum
dr. B. Drozdek, psychiater, om een second opinion verzocht. De vraagstelling is gericht op de door drs. Kuijpers gestelde diagnose, het causaal verband met de arbeidsomstandigheden van betrokkene en het karakter van die omstandigheden. Verder is gevraagd of de diagnose in overwegende mate te wijten is aan de arbeidsomstandigheden van betrokkene. In zijn rapport van 1 december 2015 is dr. Drozdek tot de conclusie gekomen dat betrokkene een depressieve stoornis in combinatie met een angststoornis heeft die in causaal verband lijkt te staan tot de problemen die zij ondervindt met haar leidinggevende. Dat bij betrokkene sprake zou zijn van een chronische PTSS kan dr. Drozdek niet vaststellen.
1.7.
Bij besluit van 24 februari 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 11 februari 2015 ongegrond verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat sprake is geweest van grote werk gerelateerde spanningen bij betrokkene, maar dat niet gesproken kan worden van zodanige werkomstandigheden dat deze objectief beschouwd als buitensporig dienen te worden aangemerkt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Daartoe heeft zij, kort samengevat, het volgende overwogen. Uit het verslag van het gesprek van het LKOG met bedrijfsmaatschappelijk werker F, enkele e-mails van vertrouwenspersoon M en de bevindingen van het LKOG is af te leiden dat er al jaren meldingen waren van diverse medewerkers over problemen met V en dat het college niet voor een structurele oplossing heeft gezorgd. Het college legt de oorzaak van de problemen bij betrokkene en bagatelliseert de rol van V. Uit het dossier is niet af te leiden op welke wijze het college invulling heeft gegeven aan het advies van het LKOG om de wijze van leidinggeven van V kritisch te evalueren. In het voorgaande ziet de rechtbank aanwijzingen dat de omstandigheden waaronder betrokkene haar werk moest verrichten naar objectieve maatstaven als buitensporig moeten worden beschouwd. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad (uitspraak van
21 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4097) gaat de rechtbank uit van een vermoeden van een toereikend causaal verband tussen de buitensporige omstandigheden en de psychische klachten van betrokkene, nu niet is gebleken van een evident andere oorzaak.
3.1.
In hoger beroep heeft het college de juistheid betwist van het oordeel van de rechtbank en van de motivering die daaraan ten grondslag ligt. Het college heeft - kort samengevat - aangevoerd dat het feit dat het LKOG kritiek had op het functioneren van V niet meebrengt dat objectief bezien sprake is van buitensporige werkomstandigheden. De kwalificaties en conclusies van het LKOG over het leidinggeven door V ontberen op onderdelen een deugdelijke onderbouwing. Betrokkene heeft het handelen van de leidinggevende ervaren als pesten dan wel intimidatie en heeft dit niet kunnen loslaten. Er was sprake van een in elk geval door betrokkene ervaren verstoorde arbeidsrelatie tussen haar en V, die geleid heeft tot werkgerelateerde spanningsklachten en uitval wegens ziekte. Dit rechtvaardigt echter niet de conclusie dat zij arbeidsongeschikt is in en door de dienst.
3.2.
Betrokkene heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 7:3, eerste lid, van de CAR/UWO is bepaald dat de ambtenaar bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebrek vanaf de eerste dag van die ongeschiktheid gedurende de eerste zes maanden recht heeft op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging. Op grond van het tweede lid van genoemde bepaling heeft de ambtenaar bij voortduring van deze ongeschiktheid gedurende de zevende tot en met de twaalfde maand recht op doorbetaling van 90% van zijn bezoldiging. Het derde lid bepaalt dat de ambtenaar bij voortduring van deze ongeschiktheid na twaalf maanden gedurende de dertiende tot en met de vierentwintigste maand recht op doorbetaling van 75% van zijn bezoldiging. Op grond van het vierde lid heeft de ambtenaar bij voortduring van deze ongeschiktheid na 24 maanden tot het einde van zijn dienstverband recht op doorbetaling van 70% van zijn bezoldiging.
4.1.2.
In artikel 7:3, zevende lid, van de CAR/UWO is bepaald dat de ambtenaar bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst na afloop van de termijn van zes maanden recht behoudt op de doorbetaling van zijn volledige bezoldiging.
4.1.3.
Onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst wordt, zo is bepaald in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO, voor zover hier van belang, verstaan: arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194, en van 1 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:376) moeten bij de toepassing van een regeling als onder 4.1.2 en 4.1.3 omschreven, eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Naarmate de ziekte meer van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van zijn stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is. Pas nadat is vastgesteld dat de aard van het werk dan wel de omstandigheden waaronder dat moest worden verricht - objectief beschouwd - als buitensporig moeten worden aangemerkt, komt de vraag aan de orde of tussen die werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwijsbaar is.
4.3.
In hoger beroep ligt de vraag voor of de werkomstandigheden van betrokkene een buitensporig karakter droegen. De vraag wat die werkomstandigheden waren moet worden beantwoord aan de hand van de stukken en het verhandelde ter zitting, waaronder het advies van het LKOG. Hierbij tekent de Raad aan dat het dossier geen steun biedt voor de stelling van betrokkene dat het college in bezwaar en beroep geen afstand heeft genomen van de conclusies van het LKOG over de genoemde voorbeelden van het handelen van V.
4.4.
Uit de beschikbare gegevens komt naar voren dat de werkrelatie tussen betrokkene en V vanaf 2006 steeds stroever is geworden. In die periode heeft zich een aantal uiteenlopende kwesties tussen betrokkene en V voorgedaan op het gebied van haar doorgroeimogelijkheden, haar functioneren en haar rechtspositie. In haar klacht over V heeft betrokkene voorbeelden hiervan genoemd. Zo achtte V betrokkene ondanks het behalen van het benodigde diploma niet in staat om door te groeien naar de door haar geambieerde functie bij de backoffice van Burgerzaken, mocht zij niet optreden als trouwambtenaar in de gemeente [gemeente 1] en kwam zij niet in aanmerking voor een tijdelijke urenuitbreiding als vervanger van een collega. Verder is door toedoen van V aan betrokkene geen uitloopschaal toegekend en heeft V haar laag ingeschaald in de talentenmatrix, omdat hij kritiek had op haar functioneren. Tot slot heeft V enkele acties ondernomen die betrokkene als negatief heeft ervaren. V heeft contact gezocht met de gemeente [gemeente 2] toen hij meende dat zij daar tijdens een ziekmelding een huwelijk sloot. Ook heeft hij over het stopzetten van de zogenoemde Horizontraining van het team aan de medewerkers een e-mail gestuurd waarin zij werd genoemd. Verder heeft V het werkplan 2012 dat betrokkene had geschreven zonder haar instemming aangepast.
4.5.
De verslagen van en de verklaringen over de gesprekken van V met betrokkene laten zien dat V meermalen met betrokkene heeft gesproken over kwesties die haar dwars zaten, zoals het niet vervullen van haar wens om door te groeien naar een functie bij Burgerzaken. Uit deze gegevens is ook af te leiden dat V in zijn communicatie met betrokkene niet steeds helder en eenduidig was over de beweegredenen voor zijn beslissingen en dat het hem moeite kostte om op een voor haar duidelijke en voldoende concrete wijze uit te leggen waarom en in welk opzicht hij kritiek had op haar functioneren. Het is begrijpelijk dat betrokkene teleurgesteld was door de beslissingen van V, zijn visie op haar functioneren en het onvervuld blijven van haar loopbaanwensen en dat de gespannen verhouding met V betrokkene emotioneel heeft belast. Hoewel het functioneren van V als leidinggevende hier en daar tekortkomingen heeft gekend die de werkomstandigheden van betrokkene negatief hebben beïnvloed, ziet de Raad, anders dan de rechtbank, onvoldoende grond voor het oordeel dat deze omstandigheden - objectief bezien - als buitensporig moeten worden gekwalificeerd. Hierbij is van belang dat aan de gedragingen die betrokkene in haar klacht over V als voorbeelden heeft genoemd merendeels zakelijke afwegingen en beslissingen ten grondslag liggen die gebruikelijk zijn in de verhouding tussen een leidinggevende en zijn medewerker en behoorden tot de taak van V als leidinggevende. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat V met haar is omgegaan op een manier die in een ambtelijke verhouding onaanvaardbaar is. Dat V en het college er niet in zijn geslaagd de relatie met V te normaliseren, waardoor bij betrokkene langdurig frustratie en spanningen zijn opgetreden, kan evenmin als een buitensporige omstandigheid worden aangemerkt.
4.6.
De conclusie is dat het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besteden besluit ongegrond verklaren.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 24 februari 2016 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K.J. Kraan en
P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2018.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) J. Tuit