Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1594
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2025 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] (ondernemer)
(gemachtigde: S.H.E. Morshuis – van Mil)
en
de minister van Economische Zaken
(gemachtigden: mr. P. van Veen, mr. S.M. Piron en C. Zieleman)
Procesverloop
Met het besluit van 29 oktober 2020 heeft de minister de aanvraag van de ondernemer voor een subsidie voor de periode van 1 juni tot en met 30 september van 2020 op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 (TVL) ingewilligd en een subsidie verleend van € 7.220,05.
Met het besluit van 25 mei 2021 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de subsidieverlening ingetrokken en het aan de ondernemer uitbetaalde voorschot van € 5.776,04 teruggevorderd.
Met het besluit van 22 november 2021 heeft de minister het bezwaar van de ondernemer tegen het intrekkingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard.
Op 5 december 2022 heeft de ondernemer verzocht om herziening van het intrekkingsbesluit.
Met het besluit van 30 maart 2023 heeft de minister het herzieningsverzoek afgewezen.
Met het besluit van 8 juni 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de ondernemer tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek ongegrond verklaard.
De ondernemer heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 26 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] en zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De ondernemer dreef een eenmanszaak ( [naam 3] ) waarin geen activiteiten plaatsvonden en waarin hij geen omzet genereerde. Per 1 februari 2020 heeft hij een café ( [naam 2] ) overgenomen, dat hij is gaan uitbaten onder zijn bestaande eenmanszaak. De ondernemer heeft voor meerdere kwartalen TVL aangevraagd.
1.2
De minister heeft de subsidieverlening ingetrokken omdat [naam 3] geen omzet genereerde en dus ook geen omzetverlies had geleden. Hij heeft daarbij de omzet van [naam 2] in de referentieperiode buiten beschouwing gelaten, omdat het café in die periode nog niet in handen was van de ondernemer. Omdat de ondernemer tegen die beslissing te laat bezwaar heeft gemaakt, heeft de minister dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dat besluit heeft de ondernemer geen beroep ingesteld.
1.3
In de procedure over twee andere TVL-kwartalen, namelijk het vierde kwartaal (Q4) van 2020 en het eerste kwartaal (Q1) van 2021, nam de minister aanvankelijk hetzelfde standpunt in, maar tijdens de beroepsprocedure bij het College is hij van dat standpunt afgestapt en heeft hij [naam 2] aangemerkt als voortgezette onderneming. Daardoor kon de omzet van [naam 2] in de referentieperiode worden toegerekend aan de eenmanszaak van de ondernemer en kwam de ondernemer alsnog in aanmerking voor subsidie. Met het herzieningsverzoek dat in deze zaak aan de orde is, wil de ondernemer bereiken dat [naam 2] ook in de TVL-periode juni tot en met september 2020 wordt aangemerkt als voortgezette onderneming waardoor hij ook voor deze periode in aanmerking komt voor subsidie.
1.4
Het College heeft deze zaak samen met 23 andere zaken over herzieningsverzoeken, verspreid over twee zittingsdagen, behandeld. Daarbij heeft het College aandacht besteed aan de individuele omstandigheden in elke zaak, maar ook aan het beleid van de minister ten aanzien van herzieningsverzoeken in TVL-zaken zoals dit uiteengezet is in het verweerschrift. In deze uitspraak beantwoordt het College de vraag of de minister het herzieningsverzoek van de ondernemer op goede gronden heeft afgewezen.
Oordeel van het College
Rechtspraak over herzieningsverzoeken en het beleid van de minister
2.1
Bij een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit evident onredelijk is (vergelijk (onder 6 van) de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781 en (onder 4.1 van) de uitspraak van 3 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:876).
2.2
Van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb is sprake als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of als feiten en omstandigheden niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Verder volgt uit eerdere rechtspraak dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb (vergelijk (onder 4.3 van) de uitspraak van het College van 27 augustus 2024, ECLI:NL:CBB:2024:581). Voor het oordeel dat de weigering om een eerder besluit te herzien evident onredelijk is, moeten zich bijzondere feiten en/of omstandigheden voordoen die tot het oordeel kunnen leiden dat de minister in het geval van de ondernemer minder belang heeft mogen hechten aan overwegingen van rechtszekerheid en doelmatig bestuur dan aan het financiële belang van de ondernemer (vergelijk (onder 4.4 van) de uitspraak van het College van 12 november 2024, ECLI:NL:CBB:2024:822).
2.3
De minister heeft in zijn verweerschrift en op de zitting toegelicht hoe hij de vaste rechtspraak van het College over herzieningsverzoeken, zoals weergegeven onder 2.1 en 2.2, heeft toegepast in het kader van de TVL. Daarbij is van belang dat de minister bij rechtens onaantastbaar geworden besluiten standaard overeenkomstige toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, met het oog op rechtszekerheid en doelmatig bestuur. Aan dit uitgangspunt zou volgens de minister afbreuk worden gedaan als het besluit via een omweg zou kunnen worden aangetast door hem te vragen om terug te komen van dat besluit. De minister heeft aangegeven dat hij wil voorkomen dat een herzieningsprocedure een alternatief voor de bezwaarprocedure wordt.
2.4
Concreet heeft de minister bij verzoeken om herziening van een rechtens onaantastbaar besluit eerst beoordeeld of zich nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan, waarbij hij een nieuwe rechterlijke uitspraak niet heeft aangemerkt als zo’n nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Naast gevallen van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft de minister besluiten herzien als bleek dat aan het besluit een kennelijke misslag ten grondslag lag. Daarvan is volgens de minister sprake als in één oogopslag, zonder twijfel en zonder enig nader onderzoek, duidelijk is dat een besluit onjuist is. Als geen sprake was van nieuw gebleken feiten, veranderde omstandigheden of een kennelijke misslag, dan beoordeelde de minister of de weigering terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit evident onredelijk was. Onder verwijzing naar de in 2.2 genoemde uitspraak van het College van 12 november 2024, heeft de minister bij die beoordeling telkens relevant geacht of ondernemers de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep hebben benut gedurende de oorspronkelijke procedure.
2.5
In drie specifiek afgebakende categorieën herzieningsverzoeken heeft de minister, in afwijking van zijn herzieningenbeleid, ruimhartiger herzien. Het ging om besluiten over subsidie voor Q4 van 2020 waarbij het door de geautomatiseerde afhandeling van subsidieaanvragen niet mogelijk was om op tijd uitspraken van het College over de registratie van hoofd- en nevenactiviteiten in het handelsregister bij de beoordeling te betrekken, gevallen waarin door besluiten ten aanzien van andere (verbonden) ondernemingen ruimte vrijkwam binnen het staatssteunplafond en gevallen waarin onjuiste SBI-codes ten onrechte niet waren gecorrigeerd na een gegrond bezwaar in eerdere TVL-kwartalen. Geen van deze gevallen doet zich in deze zaak voor.
Algemene overwegingen ten aanzien van herzieningsverzoeken in TVL-zaken
3.1
In deze zaak, en in andere zaken die het College op de zittingen van 25 en 26 november 2024 heeft behandeld, is om herziening gevraagd van een besluit waaraan een standpunt van de minister ten grondslag ligt dat hij in andere kwartalen heeft verlaten. De afwijzing van die herzieningsverzoeken leidt tot de situatie dat ondernemers voor een of meerdere kwartalen geen of minder subsidie krijgen, terwijl achteraf, zo erkent ook de minister, duidelijk is dat zij wel recht op (meer) subsidie zouden hebben gehad. Daar staat tegenover dat de ondernemers in alle zaken de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep in de oorspronkelijke procedure niet, of niet volledig, hebben benut.
3.2
Het College ziet geen aanleiding om zijn rechtspraak over herzieningsverzoeken te wijzigen of op een andere manier toe te passen in zaken over besluiten op grond van de TVL. De herzieningsprocedure is niet bedoeld als een verkapte bezwaarprocedure tegen een besluit dat rechtens onaantastbaar is geworden. Alleen als zich na zo’n besluit nieuwe feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan die niet vóór dat besluit konden en dus moesten worden aangevoerd, of als de afwijzing van een herzieningsverzoek evident onredelijk is, bestaat er aanleiding om een rechtens onaantastbaar besluit te herzien. In gevallen waarin de minister artikel 4:6, tweede lid, van de Awb overeenkomstig toepast, zal de beoordeling van het College zich dus beperken tot de vraag of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden en dat de afwijzing van het verzoek niet evident onredelijk is.
3.3
Bij die beoordeling geldt dat nieuwe rechtspraak niet wordt aangemerkt als nieuw feit of veranderde omstandigheid, ook niet als deze nieuwe rechtspraak is ontstaan door een beroepsprocedure van de ondernemer over subsidie voor een ander kwartaal. Hetzelfde geldt voor een gewijzigd standpunt van de minister naar aanleiding van nieuwe rechtspraak. Voor elk kwartaal moest afzonderlijk TVL-subsidie worden aangevraagd en stond tegen de beslissing op de aanvraag bezwaar en beroep open. Dat betekent dat zo’n gewijzigd standpunt in een TVL-kwartaal niet automatisch doorwerkt in een ander TVL-kwartaal waarin een voor de ondernemer negatief besluit rechtens onaantastbaar is geworden.
3.4
Met betrekking tot de evidente onredelijkheid van de afwijzing van een herzieningsverzoek geldt dat zich bijzondere omstandigheden moeten voordoen die tot het oordeel kunnen leiden dat de minister in het geval van de ondernemer minder belang heeft mogen hechten aan overwegingen van rechtszekerheid en doelmatig bestuur dan aan het financiële belang van de ondernemer. Meerdere ondernemers hebben aangevoerd dat zij door de COVID-19-pandemie onder grote druk stonden om het hoofd boven water te houden en dat zij daardoor niet in staat waren (op tijd) bezwaar te maken en beroep in te stellen, of dat het hen is ontschoten. Naar het oordeel van het College maakt dit de afwijzing van het herzieningsverzoek op zichzelf nog niet evident onredelijk. Alle ondernemers die TVL hebben aangevraagd en die een negatief besluit kregen, stonden onder grote druk en spanning door de overheidsmaatregelen ter bestrijding van de pandemie en veel ondernemers hebben desondanks wel gebruik gemaakt van de mogelijkheid om tegen zo’n negatief besluit (tijdig) bezwaar te maken en beroep in te stellen. Voor een geslaagd beroep op de evidente onredelijkheid is dus vereist dat zich omstandigheden hebben voorgedaan die specifiek de ondernemer betreffen die zich erop beroept.
Beoordeling van het bestreden besluit
4.1
De minister heeft [naam 2] in eerste instantie niet aangemerkt als voortgezette onderneming. In oktober 2022 is de minister, tijdens de beroepsprocedure bij het College tegen afwijzende besluiten, voor Q4 van 2020 en Q1 van 2021 van dat standpunt afgestapt. Het College had toen al meerdere uitspraken gedaan waaruit bleek wanneer sprake is van een voortzetting van een onderneming (vergelijk (onder 6.4 van) de uitspraken van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:138 en ECLI:NL:CBB:2022:139). Zoals in 3.3 is overwogen, is een gewijzigd standpunt naar aanleiding van nieuwe rechtspraak geen nieuw feit of veranderde omstandigheid. Dat betekent dat het standpunt van de minister dat de ondernemer aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan de afwijzing van het verzoek om terug te komen op een in rechte onaantastbaar besluit in beginsel dragen. Dat is slechts anders als het besluit om niet terug te komen van dat eerdere besluit evident onredelijk is.
4.2
Van bijzondere feiten of omstandigheden die maken dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is, is niet gebleken. Daarbij is van belang dat de ondernemer de mogelijkheid heeft gehad om tegen de afwijzing van de subsidieaanvraag rechtsmiddelen aan te wenden. Zijn bezwaar tegen de afwijzing is te laat ingediend en tegen de niet-ontvankelijkverklaring van dat bezwaar heeft hij geen beroep ingesteld. In het oordeel dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is, ligt besloten dat het beroep van de ondernemer op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. De minister heeft het herzieningsverzoek van de ondernemer terecht afgewezen.
5 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. D. Brugman en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. T.D. Geldof