Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 21/1240 en 21/1244
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2024 op de hoger beroepen van:
1.[naam 1] V.O.F. te [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: N. Bikker)
2.de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 oktober 2021, kenmerk 20/5761, in het geding tussen beide hiervoor vermelde partijen.
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 7 oktober 2021 (aangevallen uitspraak, ECLI:NL:RBZWB:2021:5089) (21/1244).
Ook de minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak (21/1240).
Partijen hebben op elkaars hogerberoepschriften gereageerd.
[naam 1] heeft nadere hogerberoepsgronden ingediend.
De zitting was op 12 september 2024. [naam 2] , E [naam 3] , de gemachtigde van [naam 1] en de gemachtigden van de minister waren aanwezig.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
1.2
[naam 1] is de vennootschap onder firma van [naam 2] en [naam 3] . Zij houden melkvee en verrichten werkzaamheden in de akker- en tuinbouw.
1.3
In de periode 2015-2017 heeft de politie in samenwerking met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwamen de naam en vestiging van [naam 1] naar voren. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 8 september 2017 van de NVWA (rapport van bevindingen). Volgens dit rapport van bevindingen heeft [naam 1] als leverancier (samen met [naam 4] B.V. ( [naam 4] ) als intermediair dierlijke meststoffen) twee bij RVO geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) over de afvoer op 20 november 2015 van haar bedrijf van twee vrachten van 72 ton dierlijke mest met 1.023 kg fosfaat en 2.131 kg stikstof (vrachten 80 en 81), niet naar waarheid ingevuld omdat die vrachten niet hebben plaatsgevonden.
1.4
De NVWA heeft vervolgens onderzocht of [naam 1] in 2015 heeft voldaan aan de gebruiksnormen, de derogatie-eisen en de mestverwerkingsplicht, en heeft daarvan een rapport van bevindingen van 12 juli 2018 opgemaakt. Daarin is vermeld dat bij RVO is geregistreerd dat in 2015 72 ton mest met 1.023 kg fosfaat en 2.131 kg stikstof van het bedrijf van [naam 1] is afgevoerd. De NVWA gaat op grond van het strafrechtelijke onderzoek en eigen onderzoek ervan uit dat die mest in 2015 niet van het bedrijf van [naam 1] is afgevoerd. De NVWA heeft aldus berekend dat [naam 1] in 2015 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en daarom niet heeft voldaan aan de vereisten voor derogatie in 2015, zodat daarna in het rekenprogramma is gerekend zonder derogatie 2015.
1.5
De minister heeft [naam 1] op 10 juli 2019 bericht over zijn voornemen om hem een boete van € 38.200,50 op te leggen wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in het jaar 2015.
1.6
Met het besluit van 19 november 2019, dat is gehandhaafd in het besluit op bezwaar van 28 februari 2020, heeft de minister aan [naam 1] een bestuurlijke boete, na matiging vanwege overschrijding van de beslistermijn, van € 33.540,50 opgelegd. Dit omdat [naam 1] in 2015 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.975 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 221 kg fosfaat heeft overschreden.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete zelf berekend en vastgesteld op € 31.828,69. De rechtbank heeft geoordeeld dat [naam 1] in 2015 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. De rechtbank is de minister gevolgd in zijn standpunt dat twee vrachten met in totaal 72 ton vaste dierlijke meststoffen die bij RVO als afgevoerd van het bedrijf waren geregistreerd, in werkelijkheid niet zijn afgevoerd. De minister heeft die mest terecht niet als afgevoerd aangemerkt in zijn berekening ter zake van de overschrijding van de gebruiksnormen in 2015. De minister was bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen, maar heeft die volgens de rechtbank te hoog vastgesteld. De minister had de boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 50% moeten verlagen omdat de in bijlage 5 bij het Boetebeleid Meststoffenwet (boetebeleid) vermelde situatie zich voordoet dat sprake is van een mestproducerend bedrijf waarbij de fosfaatproductie kleiner is dan de fosfaatruimte in het genoemde jaar, aldus de rechtbank.
De hoger beroepen
3.1
Het hoger beroep van [naam 1] richt zich in de eerste plaats tegen het oordeel van de rechtbank dat [naam 1] in 2015 gebruiksnormen heeft overschreden en dat haar daarvoor een boete kan worden opgelegd. In de tweede plaats voert [naam 1] in hoger beroep aan dat de rechtbank de boete meer had moeten matigen dan zij heeft gedaan.
3.2
Het hoger beroep van de minister richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat hij op grond van zijn boetebeleid de boete voor het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm met 50% had moeten verlagen.
Beoordeling van het geschil in beide hoger beroepen
4 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Overschrijding gebruiksnormen
5.1
In dit geding moet eerst worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van de in het bestreden besluit vermelde overschrijding van de gebruiksnormen.
5.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
5.3
Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt verder naar voren dat het voor de sturingskracht van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM te worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54).
5.4
[naam 1] heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank haar ten onrechte niet is gevolgd in haar beroepsgrond dat de vrachten 80 en 81 op 20 november 2015 met in totaal 72 ton mest, die door de minister niet als ‘afvoer’ zijn aangemerkt, wel van het bedrijf zijn afgevoerd. Verder heeft [naam 1] in hoger beroep (voor het eerst) aangevoerd dat de stikstofproductie te hoog is ingeschat (stikstofgat) en dat deze onvoldoende grond biedt voor het opleggen van een boete.
5.5
Het betoog van [naam 1] dat de minister 72 ton mest ten onrechte niet als van haar bedrijf afgevoerd heeft aangemerkt, slaagt niet. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze vrachten. Met dit onderzoek heeft de minister gelet op hetgeen hierna onder 5.6 zal worden overwogen aangetoond dat twee VDM’s van beweerdelijk op 20 november 2015 van het bedrijf van [naam 1] afgevoerde vrachten mest (vrachten 80 en 81), waarop [naam 1] als leverancier was vermeld, in strijd met de werkelijkheid zijn opgemaakt omdat die transporten niet hebben plaatsgevonden. Het onjuist invullen van die VDM’s kan [naam 1] , anders dan zij betoogt, mede worden aangerekend. Dat [naam 1] Loonbedrijf [naam 5] ( [naam 5] ) als professionele intermediair had ingehuurd, zoals zij stelt (maar niet met stukken als bijvoorbeeld een factuur of een overeenkomst aannemelijk heeft gemaakt), en dat [naam 5] [naam 4] zou hebben gemachtigd om de VDM’s namens [naam 5] te ondertekenen, ontslaat [naam 5] niet van de onder 5.3 vermelde verplichting om er als leverancier van mest voor te zorgen dat bij het vervoer van die mest de VDM’s naar waarheid worden ingevuld. De stellingen van [naam 5] , dat [naam 4] en [naam 5] de VDM’s niet juist hebben ingevuld, en dat [naam 5] de VDM’s in goed vertrouwen niet heeft gecontroleerd, kunnen haar niet baten omdat een en ander voor haar rekening en risico komt. Met de VDM’s wordt de door [naam 5] gestelde afvoer van 72 ton mest van haar bedrijf in 2015 gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt.
5.6
De informatie op de in geding zijnde VDM’s komt overeen met de registratie bij de RVO van de afvoer in 2015 van 72 ton mest met 1.023 kg fosfaat en 2.131 kg stikstof van het bedrijf van [naam 5] . De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat die mest in 2015 niet van het bedrijf van [naam 5] is afgevoerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met het NVWA-rapport waarop de minister zich beroept is aangetoond dat de bij de RVO geregistreerde gegevens onjuist zijn en dat niet kan worden vastgesteld dat er daadwerkelijk op 20 november 2015 twee vrachten vaste dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van [naam 5] . De NVWA heeft op grond van de beschikbare gegevens ook niet kunnen vaststellen dat de mest op andere data in 2015 of met andere auto’s dan op de VDM’s zijn vermeld bij [naam 5] is afgevoerd. De minister is dan ook geslaagd in het op grond van de onder 3.1 vermelde bewijslastverdeling door hem te leveren bewijs van zijn standpunt dat de mest niet is afgevoerd. Het is vervolgens aan [naam 5] om haar andersluidende standpunt aannemelijk te maken. [naam 5] is daarin niet geslaagd. De vennoten hebben op de zitting bij het College verklaard dat zij in 2015 twee containers bij hun bedrijf hadden gezet waarin zij de mest zelf hebben geladen. De containers zijn volgens hen opgehaald toen de vennoten niet op het bedrijf aanwezig waren. De bon is in de brievenbus gestopt. Daargelaten dat [naam 5] deze bon niet heeft overgelegd, acht het College deze enkele verklaring van de vennoten zelf, die niet door objectieve en verifieerbare gegevens wordt ondersteund, onvoldoende om van de juistheid daarvan uit te gaan. Voor zover [naam 5] betoogt dat haar niet kan worden verweten dat het met de afvoer van de containers met mest mis is gegaan, slaagt dit betoog niet. [naam 5] kan worden verweten dat zij die afvoer en/of het invullen van de VDM’s niet in de gaten heeft gehouden en/of gecontroleerd.
5.7
Ten aanzien van de stelling dat de stikstofproductie te hoog is ingeschat oordeelt het College dat deze stelling al niet slaagt omdat [naam 5] niet aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen heeft aannemelijk gemaakt dat de berekening van de minister onjuist is. Hoewel [naam 5] op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk kan maken dat de algemene methode van mestproductiebepaling in haar specifieke geval te hoog uitvalt, zal zij op onderbouwde wijze moeten aangeven welke waarden in haar situatie dan wél hebben te gelden en zal zij een en ander moeten kunnen staven aan de hand van bewijsstukken (Stcrt, 2005, nr. 226, blz. 36), zie de uitspraak van het College van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724). De verwijzing door [naam 5] naar de motie-Flach van 4 juli 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 33 037, nr. 551) waarin is vermeld dat onderzoek uitwijst dat de excretiecijfers van melkvee voor het uitrijden van mest wat betreft stikstof lager zijn dan de forfaitaire cijfers door hogere gasvormige verliezen dan waarmee gerekend wordt, maakt het voorgaande niet anders. De minister heeft op de zitting van het College aangevoerd dat niet bekend is of er nieuwe normen komen en zo ja, of die dan terugwerkende kracht hebben. Daarmee kan in dit geding geen rekening worden gehouden. De minister heeft terecht de mestproductie op het bedrijf van [naam 5] met toepassing van artikel 12 van de Msw berekend overeenkomstig de uit de van toepassing zijnde regelgeving volgende forfaitaire normen.
5.8
Uit het vorenstaande volgt dat [naam 5] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in geding zijnde 72 ton mest in 2015 van haar bedrijf is afgevoerd. De minister hoefde die mest daarom niet als afgevoerd te beschouwen in zijn onderzoek naar het door [naam 5] in 2015 voldoen aan de gebruiksnormen. Wat [naam 5] verder nog op dit punt heeft aangevoerd, waaronder dat er van het bedrijf mineralen zijn afgevoerd die niet op de percelen terecht zijn gekomen, dat als de vrachten niet op een juiste wijze zijn gemeld dat niet betekent dat er geen mest is afgevoerd, dat een vracht mest geen 0 kg fosfaat en stikstof kan bevatten en dat de bemonsterde gehaltes stikstof en fosfaat van de afgevoerde 72 ton mest binnen de gestelde technische bovengrenzen vallen en aannemelijk zijn, heeft allemaal betrekking op de mest die de minister terecht niet als ‘afgevoerd’ heeft aangemerkt. Deze betogen dragen daarom niet bij aan het door [naam 5] te leveren bewijs dat zij de twee vrachten mest op 20 november 2015 wel degelijk heeft afgevoerd en behoeven dan ook geen verdere bespreking.
5.9
Tussen partijen is, met uitzondering van het onder 5.5 vermelde betoog dat niet slaagt, niet in geschil dat als de 72 ton mest in 2015 niet van het bedrijf van [naam 5] is afgevoerd, zij in dat jaar de gebruiksnormen heeft overschreden, in een omvang als vermeld in het bestreden besluit. De onder 5.1 vermelde vraag moet dan ook bevestigend worden beantwoord.
Bevoegdheid boeteoplegging
6.1
In dit geding moet vervolgens worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 5] voor het overschrijden van de gebruiksnormen in 2015 een bestuurlijke boete op te leggen.
6.2
De rechtbank is in haar uitspraak [naam 5] niet gevolgd in haar beroepsgrond dat uit de uitspraken van het College van 18 december 2018, waaronder ECLI:NL:CBB:2018:652, volgt dat voor overtredingen in 2015 geen boete kan worden opgelegd omdat toen de handhavingsmarges nog niet bekend waren.
6.3
[naam 5] betwist in hoger beroep dit oordeel van de rechtbank. Volgens haar volgt uit de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187) dat de marges voorafgaand aan de overtreding bekend moeten zijn, omdat daarop anders niet kan worden geanticipeerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het College reeds eerder geoordeeld dat marges voorafgaand aan of bij het voornemen tot het opleggen van een boete bekend moeten zijn. Daaraan is in dit geval voldaan. Het College heeft niet geoordeeld dat de marges voorafgaand aan het tijdstip van de overtreding bekend moeten zijn. Dat marges voorafgaand aan of bij het voornemen tot het opleggen van een boete bekend moeten zijn, houdt verband met de onschuldpresumptie en de mogelijkheid om zich tegen een door de minister aangenomen overschrijding van gebruiksnormen te verweren voordat een boete is opgelegd. De in dit geding aan de orde zijnde marges, te weten de door de minister gehanteerde marges bij afvoer graasdierenmest, aanvoer staldierenmest en aanvoer kunstmest, als vermeld in het toelichtend rapport bij de boeteberekening bij het boetebesluit, hoefden uit het oogpunt van rechtszekerheid niet voorafgaand aan de in dit geding aan de orde zijnde overschrijding van de gebruiksnormen in 2015 bekend te zijn gemaakt om de minister bevoegd te achten om daarvoor een boete op te leggen; het College verwijst naar zijn uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652) onder 5.2.3. Tussen partijen staat vast dat voormelde marges voorafgaand aan het voornemen tot het aan [naam 5] opleggen van de boete bekend zijn gemaakt, namelijk op 15 juni 2018 en 24 december 2018 door publicatie op RVO.nl. Dat de minister ook marges heeft over het hanteren van grenswaarden voor fosfaat in dikke fractie, die na het voornemen bekend zijn gemaakt, zoals [naam 5] heeft aangevoerd, maakt dat niet anders omdat die marges niet aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd. De onder 6.1 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord.
Handhavingsbeleid derogatie, handhavingsbeleid gebruiksnormen
7.1
Vervolgens is de vraag aan de orde of de rechtbank de hoogte van de boete terecht heeft vastgesteld op € 31.828,69.
7.2
De rechtbank heeft volgens [naam 5] ten onrechte geoordeeld dat de minister de boete niet met 75% hoefde te matigen op grond van zijn handhavingsbeleid bij derogatie als vermeld in bijlage 1 bij het boetebeleid. Dit betoog slaagt niet. De minister heeft er op de zitting terecht op gewezen dat in de door [naam 5] bedoelde bijlage is vermeld dat een vereiste voor die matiging is dat het bedrijf één gebruiksnorm heeft overschreden. Aan dit vereiste is niet voldaan omdat [naam 5] meer gebruiksnormen heeft overschreden. Zij heeft namelijk de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm overschreden. Of de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld dat bij [naam 5] de situatie ‘geen volledig en/of een onjuist bemestingsplan gemaakt’ aan de orde is, wat [naam 5] betwist, kan daarom hier in het midden blijven.
7.3
[naam 5] heeft in hoger beroep verder betoogd dat op grond van bijlage 5 bij het boetebeleid van de minister bij derogatie de volledige boete met 50% moet worden gematigd, en niet alleen het boetebedrag van € 1.215,50 wegens het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm, zoals de rechtbank heeft gedaan.
7.4
De minister heeft in het door hem ingestelde hoger beroep aangevoerd dat op grond van zijn boetebeleid in het geheel geen matiging van de boete wegens het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm aan de orde is. De rechtbank heeft volgens de minister miskend dat bij paragraaf 5.2.2.8 (lees: 5.2.2.7) van het boetebeleid en bijlage 5 bij het boetebeleid niet alleen de aanvoer als zodanig van belang is, maar ook de omstandigheden waaronder de overtreding kon worden vastgesteld. De minister verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211), waarop hij ook heeft gewezen in zijn verweerschrift in eerste aanleg. Nu in de onderhavige zaak juist geen sprake is van de omstandigheden ‘overtreding eenvoudig vast te stellen’ en ‘overtreder heeft openheid van zaken gegeven' is de boete door de rechtbank in de bestreden uitspraak ten onrechte gematigd op deze grondslag. De overtreding kon niet eenvoudig worden vastgesteld. Daar was een uitvoerige NVWA-controle voor nodig. De geconstateerde feiten zijn niet toevallig tot stand gekomen, maar door frauduleus handelen. Daarom biedt het boetebeleid geen aanknopingspunt voor matiging van de boete met 50% omdat de hoogte van de boete onevenredig zou zijn, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens de minister heeft de rechtbank dat ten onrechte anders gezien.
7.5
Het College volgt de minister in zijn standpunt dat in de onderhavige zaak geen aanleiding bestaat voor matiging op grond van paragraaf 5.2.2.7 van en bijlage 5 bij het boetebeleid. Door de in geding zijnde frauduleuze handelingen rond de afvoer van 72 ton mest van het bedrijf van [naam 5] kan immers niet worden vastgesteld of [naam 5] de gebruiksnormen heeft overschreden uitsluitend door aanvoer van mest en of hij economisch voordeel heeft gehad door het besparen van afvoerkosten van mest of door mest aan te voeren. Daarom bestaat geen aanleiding om de opgelegde boete, waarin het financiële voordeel dat een bedrijf kan hebben door mest niet volgens de regels af te voeren is verdisconteerd, te hoog te achten en te matigen. Het betoog van [naam 5] dat de rechtbank op grond van bijlage 5 bij het boetebeleid ook de boete wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 50% had moeten verlagen, slaagt gelet op het voorgaande niet. Het betoog van de minister dat de rechtbank de boete van € 1.215,50 wegens het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm ten onrechte op grond van het boetebeleid met 50% heeft gematigd, slaagt wel. De hiervoor onder 7.1 vermelde vraag moet gelet op het voorgaande ontkennend worden beantwoord.
Redelijke termijn
8.1
Over het verzoek van [naam 5] om (aanvullende) matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 10 juli 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Er kunnen factoren zijn die aanleiding zijn om overschrijding van deze termijn gerechtvaardigd te achten. Daarvan is in dit geval geen sprake. De redelijke termijn is ten tijde van deze uitspraak met één jaar en ruim vijf maanden overschreden.
8.2
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 36.040,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm met € 2.500,- gematigd tot € 33.540,50 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank is echter in de aangevallen uitspraak onder 5.9 kennelijk uitgegaan van een matiging door de minister wegens overschrijding van de beslistermijn met € 1.802,03 (5%). De rechtbank heeft de boete (na matiging van het boetebedrag voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm van € 1.215,50 met 50% (zie daarover hierboven onder 7.5) en na matiging van de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm met 5% wegens overschrijding van de beslistermijn) wegens overschrijding van de redelijke termijn met drie maanden gematigd met 5% tot € 31.828,69. Daarbij heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de matiging van de boete door de minister wegens overschrijding van de beslistermijn en ook niet met de maximale matiging van de boete met € 2.500,- voor overschrijdingen van de redelijke termijn van minder dan een jaar. Anders dan de rechtbank ziet het College in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-, dus tot € 33.540,50. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er (anders dan de rechtbank heeft gedaan) geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim vijf maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4). Matiging van genoemd bedrag van € 33.540,50 met nog eens 5% (= € 1.677,03) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 31.863,47. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding.
8.3
Het College zal de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm gelet op het voorgaande vaststellen op € 31.863,47.
Conclusie
9.1
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 5] in 2015 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de minister bevoegd was haar daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. De rechtbank heeft de boete wegens het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm ten onrechte op grond van het boetebeleid van de minister met 50% gematigd. Het hoger beroep van de minister slaagt. Het hoger beroep van [naam 5] slaagt niet.
9.2
Het college zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 5] tegen het besluit van 28 februari 2020 in zoverre gegrond verklaren, dit besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen, de boete wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht vaststellen op € 31.863,47 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
9.3
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank door [naam 5] ingestelde beroep tegen het besluit van 28 februari 2020 in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 31.863,47;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 februari 2020;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2024.
R.W.L. Koopmans J.W.E. Pinckaers
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2 Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[...]
Meststoffenwet
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
[...]
Artikel 10
1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
[…]
Artikel 11
1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
[…]
Artikel 12
1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
2 Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
[…]
4 Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
[…]
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
[...]
3 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Boetebeleid Meststoffenwet RVO
5.2.2
Matigingsbeleid
[...]
5.2.2.7 Geen economisch voordeel
De boete voor het overtreden van het gebruiksnormenstelsel (artikel 57) kent een punitief karakter. De boete zorgt niet alleen dat het economische voordeel wordt weggenomen, maar moet bedrijven ook afschrikken om de gebruiksnormen te overtreden. Voor het economisch voordeel is bij het maken van de wet uitgegaan van het financiële voordeel dat een bedrijf kan hebben door mest niet volgens de regels af te voeren. Het komt alleen ook voor dat een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest. Er is dan geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom vermindert RVO de boete in deze situatie op verzoek met 50%. Dat is het gevolg van jurisprudentie door het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage 1 Derogatie
HANDHAVINGSBELEID DEROGATIE
[…]
SITUATIE De verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest, fosfaatgebruiksnorm en of stikstofgebruiksnorm overschreden.
BIJZONDERHEID Het bedrijf is over één norm heen gegaan met maximaal 5,00 kg per ha.
UITVOERING/ GEVOLG [...] De reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare
geldt. Als er niet is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke mest wordt de boete gematigd. Voor het overschrijden van de (verhoogde) norm (bij dierlijke mest is dat 230 kg of 250 kg)
geldt. Als er niet is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke mest wordt de boete gematigd. Voor het overschrijden van de (verhoogde) norm (bij dierlijke mest is dat 230 kg of 250 kg)
wordt een boete opgelegd. Door het intrekken van de vergunning gaat u terug naar de reguliere gebruiksnorm (170 kg). De boete die hierdoor ontstaat wordt gematigd met 75%. [...]
Bijlage 5 HANDHAVINGSBELEID GEBRUIKSNORMEN
[..]
SITUATIE Niet voldaan aan de gebruiksnormen.
BIJZONDERHEID Het bedrijf heeft mest aangevoerd en is geen mestproducerend bedrijf. Als het wel om een mestproducerend bedrijf gaat, is de fosfaatproductie kleiner dan de fosfaatruimte in het genoemde jaar (aanvoerruimte tegenover eigen productie).
UITVOERING/GEVOLG De boete wordt met 50% gematigd.
[..]