Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/5761 WET
uitspraak van 7 oktober 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] te [plaatsnaam 1] , eiseres,
gemachtigde [naam gemachtigde ] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 28 februari 2020 (bestreden besluit) van de minister over het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet.
Het beroep is behandeld op zitting in Middelburg op 26 augustus 2021. Namens eiseres waren de gemachtigde en de beide vennoten [naam vennoot 1] en [naam vennoot 2] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en [naam inspecteur 1] en
[naam inspecteur 2] , beide inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Feiten
1.1
Eiseres exploiteert een veeteeltbedrijf met melkvee (koeien) en 70,07 ha landbouwgrond op het adres [adres] te [plaatsnaam 1] .
1.2
In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam [naam eiseres] te [plaatsnaam 1] naar voren. Er heeft vervolgens een bedrijfscontrole plaatsgevonden op 15 maart 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 12 juli 2018 van de NVWA.
1.3
Verweerder heeft eiseres bij brief van 10 juli 2019 medegedeeld voornemens te zijn om voor het kalenderjaar 2015 bestuurlijke boetes op te leggen voor overtredingen van de Meststoffenwet met een totaalbedrag van € 38.200,50.
Eiseres heeft in een zienswijze van 13 augustus 2019 gereageerd op het voornemen.
1.4
Bij besluit van 19 november 2019 heeft de minister aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd voor overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in het jaar 2015 met een totaalbedrag van € 33.540,50. Daarnaast heeft de minister drie waarschuwingen gegeven voor administratieve overtredingen.
Eiseres heeft daar op 9 december 2019 bezwaar tegen gemaakt.
1.5
Bij bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daar op 31 maart 2020 beroep tegen ingesteld.
2. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. De kenbaarheid van de toleranties-, zekerheids- of handhavingsmarges
3.1
Eiseres heeft aangevoerd dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan in 2015 en de controles door de NVWA begin 2018 de zogenaamde tolerantie-, zekerheids- en handhavingsmarges (hierna: de marges) nog niet openbaar waren gemaakt door de minister. Zij vindt dat in strijd met de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018.
3.2
Het CBb heeft in de uitspraak van 18 december 2018 [1] geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete op grond van de Msw wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan.
De minister heeft de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 gepubliceerd op de website [naam website] Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om boetes op te leggen bekend maakte aan eiseres (op 6 juni 2019) werd voldaan aan de door het CBb gestelde voorwaarde. Eiseres had dus tijdig deze informatie tot haar beschikking. Deze beroepsgrond treft geen doel.
3.3
De minister heeft ter zitting bevestigd dat hij ter uitvoering van de uitspraak van het CBb de boetebesluiten, die zijn genomen voor de publicatie van de marges op 15 juni 2018 en waartegen nog een bezwaar- of beroepsprocedure liep, heeft ingetrokken. In alle andere gevallen zijn de boetes gewoon doorgezet. Er is geen sprake van willekeur, aldus de minister, en ook niet van gelijke gevallen.
3.4
De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De rechtbank is van oordeel dat alleen daarom al niet gesproken kan worden van willekeurig handelen door de minister. Ook is er geen sprake van een situatie waarin gelijke gevallen verschillend zijn behandeld door de minister. Eiseres had immers, anders dan de overtreders die een boete opgelegd hebben gekregen voor de publicatie van de marges, deze informatie tot haar beschikking en kon zichzelf adequaat verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. Verder is gesteld noch gebleken dat andere betrokkenen, die net als eiseres te maken hebben met controles over een jaar gelegen voor 2018 en een voornemen om een boete op te leggen van na 24 december 2018, geen boetes opgelegd hebben gekregen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur is daarom ongegrond.
Overigens zijn in deze beroepszaak geen (inhoudelijke) gronden gericht tegen de marges en de toepassing daarvan door de minister.
4. De afvoer van dierlijke meststoffen op 20 november 2015
4.1
Tussen partijen is in geschil of er op 20 november 2015 twee vrachten met in totaal 72.000 kg vaste dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van eiseres.
Uit het rapport van bevindingen van de NVWA van 8 september 2017 blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze vrachten. De vrachten zijn door de inspecteur voorzien van de nummers 80 en 81.
4.2
Volgens het bij de RVO geregistreerde Vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) met nummer 1124121455 is vracht 80 door een vrachtwagen met het kenteken
[kenteken nummer 1] op 20 november 2015 om 8:15 uur geladen te [plaatsnaam 1] en op 20 november 2015 om 8:55 uur gelost te [plaatsnaam 2] .
Volgens VDM 1124120211 is vracht 81 door een vrachtwagen met het kenteken [kenteken nummer 2] op 20 november 2015 om 8:10 uur geladen te [plaatsnaam 1] en op 20 november 2015 om 09:03 uur gelost te [plaatsnaam 2] .
4.3
In de administratie van intermediair [naam B.V.] B.V. worden deze twee VDM’s genoemd in de dagstaat van 20 november 2015 van chauffeur [naam chauffeur] . Op die dagstaat is onder het kopje ‘truck en oplegger’ het kenteken [kenteken nummer 3] opgenomen. Volgens de bij de RDW geregistreerde voertuiggegevens is dit kenteken toegekend aan een [auto merk] pick-up truck. Met een pick-up truck kunnen geen vrachten met een nettogewicht van 35,60 respectievelijk 36,40 ton worden vervoerd.
Bij de RVO zijn twee AGR/GPS-berichten geregistreerd, behorend bij de twee hiervoor genoemde VDM’s, met daarin de laad- en lostijden en de coördinaten van de laad- en loslocaties. In die berichten zijn ook de identificatienummers opgenomen van de AGR/GPS-apparatuur, waarvan de berichten afkomstig zijn. Uit de gegevens van de RVO blijkt dat het hierbij gaat om twee zogenaamde AGR/GPS-koffers, die niet onlosmakelijk waren verbonden met het voertuig dat de vaste mest transporteerde.
De inspecteur van de NVWA concludeert op basis hiervan dat [naam chauffeur] kennelijk op
20 november 2015 met de pick-up truck is rondgereden met ‘aan boord’ twee stuks AGR/GPS-apparatuur en dat op de desbetreffende ‘laadplaats’ en ‘losplaats’ de laad- en losberichten zijn gefingeerd.
4.4
De inspecteur heeft vervolgens de dagstaten opgezocht in de administratie van
[naam B.V.] B.V. die betrekking hebben op de met de voertuigen [kenteken nummer 1] en [kenteken nummer 2] op
20 november 2015 gedane transporten of ritten.
Uit de dagstaat van voertuig [kenteken nummer 1] blijkt dat deze vrachtwagen op het moment van laden en lossen van vracht 80 (tussen 08:15 en 08:55 uur) aan het rijden was van [plaatsnaam 3] naar [plaatsnaam 4] en vervolgens naar [plaatsnaam 5] .
Uit de dagstaat van voertuig [kenteken nummer 2] blijkt dat deze vrachtwagen op het moment van laden en lossen van vracht 81 (tussen 08:10 en 09:03 uur) aan het rijden was van [plaatsnaam 3] naar [plaatsnaam 5] .
Ter zitting heeft de inspecteur daar nog aan toegevoegd dat hij alle dagstaten met de datum 20 november 2015 heeft bekeken en dat geen enkele vrachtwagen van [naam B.V.] B.V. op die dag in de buurt van het bedrijf van eiseres in [plaatsnaam 1] is geweest.
4.5
De rechtbank is met de minister van oordeel dat de inspecteur van de NVWA hiermee heeft aangetoond dat de bij de RVO geregistreerde gegevens onjuist zijn en dat op basis van deze gegevens niet kan worden vastgesteld dat er daadwerkelijk op 20 november 2015 twee vrachten vaste dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van eiseres.
4.6
Eiseres betwist de bevindingen uit het NVWA-rapport niet, maar stelt dat de twee vrachten wel degelijk zijn afgevoerd. [naam vennoot 1] en [naam vennoot 2] hebben hierover op
15 maart 2018 verklaard dat zij de vrachtwagens zelf hebben geladen met hun eigen kraan. Daas was gemachtigd om de VDM’s namens hen te tekenen. Dat was geregeld via [naam bedrijf] .
4.7
De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat op 20 november 2020 twee vrachten met dikke fractie zijn afgevoerd.
Er zijn geen facturen voor het afvoeren van de mest overgelegd of betalingsbewijzen getoond. Uit de overgelegde facturen van [naam bedrijf] van 24 en 30 december 2015 blijkt niets over het afvoeren van mest op 20 november 2015.
Verder acht de rechtbank de schriftelijke verklaring van [naam betrokkene] van 14 oktober 2019 onvoldoende geloofwaardig en verifieerbaar om als bewijs te dienen dat inderdaad op 20 november 2015 72 ton vaste dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van eiseres.
4.8
De minister is terecht tot de conclusie gekomen dat er geen bewijs is dat de twee geregistreerde vrachten vaste dierlijke meststoffen (dikke fractie) daadwerkelijk van het bedrijf van eiseres zijn afgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarom terecht besloten deze vrachten niet als ‘afvoer’ mee te nemen in de berekeningen.
4.9
Dat in dat geval in 2015 sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4975 kilogram en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 221 kilogram is tussen partijen niet in geschil.
Gelet op artikel 51 van Pro de Meststoffenwet was de minister bevoegd om daar een bestuurlijke boete voor op te leggen.
Matiging van de boete
5.2
Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De RVO heeft namens de minister het Boetebeleid Meststoffenwet vastgesteld en op de website van de RVO gepubliceerd.
5.3
Paragraaf 5.2.2.4 van het boetebeleid bepaalt dat een boete met 10% wordt verlaagd met een maximum van € 2.500,- als de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport tot aan het primaire besluit meer dan 26 weken bedraagt.
Het NVWA-rapport dateert van 12 juli 2018 en het primaire besluit van 19 november 2019. De beslistermijn heeft dus langer dan 26 weken geduurd. De minister heeft de bestuurlijke boetes conform het boetebeleid verlaagd met het maximale bedrag van € 2.500,-.
5.4
Eiseres doet een beroep op paragraaf 5.2.2.7 en bijlage 5 van het boetebeleid en de jurisprudentie die daaraan ten grondslag ligt. [2] Eiseres stelt dat de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm volledig is te wijten aan de aangevoerde staldierenmest (varkens). De eigen fosfaatproductie van de graasdieren (koeien) is lager dan de fosfaatruimte. Gelet op het boetebeleid dient de bestuurlijke boete voor de overschrijding van de fosfaatgebruiks-norm met 50% te worden gekort, aldus eiseres.
De minister vindt dat niet is aan te geven of de overschrijding komt door de aangevoerde varkensmest of door de geproduceerde koeienmest.
5.5
Het fosfaatgebruik van eiseres in 2015 is als volgt:
fosfaatgebruiksnorm 2015
5.328 kg
fosfaatgebruik graasdieren (koeien)
5.079 kg
fosfaatgebruik staldieren (varkens)
470 kg
overschrijding fosfaatgebruiksnorm
221 kg
De rechtbank stelt vast dat hier sprake is van de situatie die wordt omschreven in bijlage 5 van het boetebeleid: een mestproducerend bedrijf, waarbij de fosfaatproductie kleiner is dan de fosfaatruimte in het genoemde jaar. De boete wordt in dat geval met 50% gematigd, aldus bijlage 5. Dit heeft de minister niet gedaan. Deze beroepsgrond van eiseres is dus gegrond.
De rechtbank zal daarom de bestuurlijke boete wegens de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm 2015 ten bedrage van € 1.215,- verlagen met € 607,75.
5.6
De rechtbank is met de minister van oordeel dat het beroep dat eiseres doet op bijlage 1 bij het boetebeleid niet kan slagen. Eiseres wijst op de situatie ‘De verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest, fosfaatgebruiksnorm en of stikstofgebruiksnorm overschreden’ met als bijzonderheid ‘Het bedrijf is over één norm heen gegaan met maximaal 5,00 kg per ha’ en verzoekt om een verlaging van de boete met 75%.
De rechtbank stelt echter vast dat bij eiseres ook de situatie ‘Geen volledig en/of een onjuist bemestingsplan gemaakt’ aan de orde is. Eiseres heeft immers twee vrachten dierlijke meststoffen ten onrechte opgenomen in het bemestingsplan. In overeenstemming met het beleid van de minister is dan een matiging van de boete niet aan de orde. De rechtbank ziet geen reden om het boetebeleid op dit punt onredelijk of onevenredig te achten.
5.7
De rechtbank overweegt tot slot dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 10 juli 2019, de datum van het voornemen, en eindigde twee jaar later op 10 juli 2021.
Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. [3] De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank zal om die reden de boetes verlagen met 5% en de boetes aldus vaststellen.
5.8
De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen aanleiding voor een verdergaande matiging van de boete. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden van het geval. De aard en de ernst van de overtreding zijn daarbij al meegewogen
5.9
De bestuurlijke boete berekent de rechtbank dan als volgt.
Vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen:
4.975 kg stikstof x € 7,-
€ 34.825,-
min 5% vanwege de te lange beslistermijn
€ 1.741,25
min 5% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn
€ 1.741,25
totaal
€ 31.342,50
Vanwege de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm:
221 kg fosfaat x € 5,50
€ 1.215,50
min 50% vanwege het boetebeleid, bijlage 5
€ 607,75
min 5% vanwege de te lange beslistermijn
€ 60,78
min 5% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn
€ 60,78
totaal
€ 486,19
Boete in totaal € 31.342,50 + € 486,19 = € 31.828,69
Conclusie
6.1
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarbij een bestuurlijke boete aan eiseres is opgelegd ter hoogte van
€ 33.540,50. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de aan eiseres op te leggen bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 31.828,69.
6.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
6.3
De rechtbank zal de minister tevens veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 2.564,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van
€ 748,-, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag;
- bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete op € 31.828,69;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.564,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. G.M.J. Kok en
mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op
7 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te tekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Wettelijk kader
Meststoffenwet, tekst 2015
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikel 7 (…).
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. (…)
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5.46, derde lid
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Boetebeleid Meststoffenwet RVO
5.2.2.4 Termijnoverschrijding
Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-. (…)
Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport. (…)
5.2.2.7 Geen economisch voordeel
De boete voor het overtreden van het gebruiksnormenstelsel (artikel 57) kent een punitief
karakter. De boete zorgt niet alleen dat het economische voordeel wordt weggenomen, maar moet bedrijven ook afschrikken om de gebruiksnormen te overtreden. Voor het economisch voordeel is bij het maken van de wet uitgegaan van het financiële voordeel dat een bedrijf kan hebben door mest niet volgens de regels af te voeren. Het komt alleen ook voor dat een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest. Er is dan geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom vermindert RVO de boete in deze situatie op verzoek met 50%. Dat is het gevolg van jurisprudentie door het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage 5 Gebruiksnormen
Situatie: Niet voldaan aan de gebruiksnormen.
Bijzonderheid: Het bedrijf heeft mest aangevoerd en is geen mestproducerend bedrijf. Als
het wel om een mestproducerend bedrijf gaat, is de fosfaatproductie kleiner dan de fosfaatruimte in het genoemde jaar (aanvoerruimte tegenover eigen productie).
Gevolg: De boete wordt met 50% gematigd.
(…)
Bijlage 1 Derogatie (opgenomen voor zover relevant)
Situatie: Geen volledig en/of een onjuist bemestingsplan gemaakt.
Bijzonderheid: Geen
Gevolg: De derogatievergunning wordt ingetrokken.
(…)
Situatie: De verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest, fosfaatgebruiksnorm en of stikstofgebruiksnorm overschreden.
Bijzonderheid: Het bedrijf is over één norm heen gegaan met maximaal 5,00 kg per ha.
Gevolg: De derogatievergunning wordt ingetrokken. De reguliere gebruiksnorm van 170 kg
stikstof per hectare geldt. Als er niet is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke mest wordt de boete gematigd. Voor het overschrijden van de (verhoogde) norm (bij dierlijke mest is dat 230 kg of 250 kg) wordt een boete opgelegd. Door het intrekken van de vergunning gaat u terug naar de reguliere gebruiksnorm (170 kg). De boete die hierdoor ontstaat wordt gematigd met 75%.