Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1390 12 april 2012
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
A B.V., te B, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda (hierna: rechtbank) van 30 september 2009, met kenmerk 08/4596 WET, in het geding tussen appellante en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: staatssecretaris).
Gemachtigde van appellante: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg.
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven, werkzaam bij Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Op 13 november 2009 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij hoger beroep wordt ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 7 oktober 2009 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank (www.rechtspraak.nl, LJN BK3435).
Appellante heeft bij brief van 11 december 2009 de gronden van het hoger beroep aangevuld. Bij brief van 15 februari 2010 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Op 26 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante werd door haar gemachtigde vertegenwoordigd. Van de zijde van appellante is voorts verschenen C, directeur van appellante. De staatssecretaris heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 Bij besluit van 1 maart 2008 heeft de staatssecretaris appellante wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet (hierna: Msw) drie bestuurlijke boetes voor een bedrag van in totaal € 37.844 opgelegd, omdat hem uit onderzoek is gebleken dat appellante in het jaar 2006 de gebruiksnorm dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden met respectievelijk 3.701 kilogram stikstof uit dierlijke mest (hetgeen een boete oplevert van € 25.907), 156 kilogram stikstof uit alle meststoffen (boete van € 546) en 2.071 kilogram fosfaat uit alle meststoffen (boete van € 11.391).
2.3 Bij besluit van 14 augustus 2008, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris appellantes bezwaar tegen de opgelegde boetes ongegrond verklaard.
2.4 De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht, zijn neergelegd in de rubrieken 2.4 tot en met 2.6 van de uitspraak waarnaar wordt verwezen.
3. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1 Het hoger beroep van appellante is in de kern gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de reikwijdte van de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan - in dit geval de staatssecretaris - dat gebruik wil maken van de bevoegdheid een bestraffende sanctie op te leggen. Die plicht is volgens de rechtbank begrensd door het gerechtvaardigde vermoeden dat een overtreding is gepleegd, in welk geval het op de weg ligt van de vermoedelijke overtreder om het gerezen vermoeden te ontkrachten. In het hier aan de orde zijnde geval heeft appellante, aldus de rechtbank, gezien het feit dat uit de door haar verstrekte gegevens over de in het kalenderjaar 2006 aan- en afgevoerde hoeveelheid dierlijke mest blijkt dat zij in dat jaar een aanzienlijke hoeveelheid dierlijke mest heeft ontvangen en uit betreffende gegevens niet kan worden afgeleid dat zij die mest op een andere wijze heeft verwerkt dan door uitrijden op de bij haar in gebruik zijnde landbouwgronden, uitdrukkelijk de schijn gewekt dat zij artikel 7 Msw Pro heeft overtreden. De rechtbank acht het onder deze omstandigheden niet onterecht dat de staatssecretaris van appellante tegenbewijs verlangde.
3.2 Appellante stelt dat de rechtbank een onjuiste bewijslastverdeling aanhoudt, doordat in de aangevallen uitspraak ten onrechte de aanvankelijke opgave van appellante van de eindvoorraad meststoffen per 31 december 2006 voorop wordt gesteld en geen gewicht is toegekend aan de correctie die zij, in antwoord op het voornemen haar wegens overtreding van de gebruiksnormen een boete op te leggen, daarop heeft gegeven. Aan die aanvankelijke opgave en latere correctie dient volgens appellante hetzelfde gewicht toe te komen, zodat het aan de staatssecretaris is te bewijzen waarom, ondanks bedoelde correctie, sprake zou zijn van een overtreding en niet aan haar om tegenbewijs te leveren. Appellante vindt dat de staatssecretaris hierin niet is geslaagd.
3.3 Het College stelt voorop dat uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)? (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de ‘strafuitsluitingsgrond’ te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
3.4 Voor zover appellante heeft betoogd dat sprake is van een omkering van de bewijslast die strijdig is met de in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) bedoelde onschuldpresumptie, overweegt het College dat de hier aan de orde zijnde systematiek van normstelling degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen een - op het bestuursrecht gebaseerde - verantwoordingsplicht oplegt. De onschuldpresumptie is hierop niet van toepassing. Het is aan appellante om - vóór van enige strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving sprake kan zijn, en juist ter vermijding daarvan - het op of in de bodem (laten) brengen van meststoffen binnen de daarvoor geldende gebruiksnormen met de daarvoor aangewezen bewijsmiddelen te verantwoorden. Weliswaar brengt deze systematiek met zich dat de overtreding van het verbod voortvloeit uit de door appellante in het kader van de voorgeschreven administratieve verantwoording zelf verstrekte gegevens en dat het vervolgens aan haar is aannemelijk te maken dat zij het verbod niet heeft overtreden, maar de verplichting gegevens te bewaren waarmee desgevraagd aannemelijk kan worden gemaakt dat de bemesting binnen de gebruiksnormen is gebleven en overschotmest op een verantwoorde wijze is afgezet, maakt het haar aan de andere kant mogelijk tegenbewijs te leveren. In dit verband heeft de wetgever in voornoemde Memorie van Toelichting (blz. 69) het volgende overwogen:
“Bij de voorgestane normstelling in de artikelen 5a en 5b [CBb: vernummerd tot 7 en 8] van de Meststoffenwet worden geen onredelijke inspanningen van de gebruiker gevraagd voor het aannemelijk maken van de toepasselijkheid van de strafuitsluitingsgrond in zijn situatie. De gebruiker beschikt immers bij uitstek over de gegevens met betrekking tot de productie, aan- en afvoer en voorraden meststoffen, op basis waarvan de naleving van de gebruiksnormen aannemelijk kan worden gemaakt. Deze gegevens heeft hij sowieso voor een professionele bedrijfsvoering overeenkomstig een goede landbouwpraktijk nodig. Bovendien dient hij op grond van de krachtens het nieuwe hoofdstuk VA van de Meststoffenwet gestelde regels de betrokken gegevens te administreren. In diezelfde regels wordt duidelijk gemaakt op welke wijze de verschillende te administreren hoeveelheden worden bepaald. Dat laat onverlet dat de gebruiker van de meststoffen de ruimte heeft om ook met alternatieve bewijzen te komen (…). De gebruiker van de meststoffen verkeert wat betreft het inzicht in de bedrijfsvoering op dit punt en de mogelijkheden om de toepasselijkheid van de strafuitsluitingsgrond aannemelijk te maken in een voordeliger positie dan de overheid.”
Voor het oordeel dat het hier aan de orde zijnde wettelijk systeem, waarbij het zwaartepunt voor de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen ligt bij de gebruiker van die meststoffen, niet in overeenstemming is met artikel 6, tweede lid, EVRM, ziet het College dan ook geen grond.
3.5 Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw Pro meststoffen op of in de landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
3.6 Het College constateert dat appellante, volgens de gegevens die zij naar aanleiding van een administratieve controle aan Dienst Regelingen heeft verstrekt, in het kalenderjaar 2006 zodanige hoeveelheden dierlijke mest op haar bedrijf heeft aan- en afgevoerd dat, indien zij alle in dat jaar op het bedrijf aanwezige dierlijke mest heeft uitgereden op het aantal hectare landbouwgrond dat zij toen in gebruik had, aannemelijk is dat de gebruiksnormen door haar niet zijn nageleefd, zodat het verbod van artikel 7 Msw Pro is overtreden. Dit zou slechts anders zijn indien appellante een deel van bedoelde mest op andere wijze dan door uitrijden heeft verwerkt. De bij Dienst Regelingen over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf van appellante bekende informatie bood echter geen aanknopingspunt voor een andere wijze van verwerking van de in dat jaar ontvangen dierlijke mest dan door uitrijden op de in gebruik zijnde landbouwgronden.
3.7 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris op goede gronden aannemelijk geacht dat appellante artikel 7 Msw Pro heeft overtreden en mocht hij van haar verlangen dat zij op haar beurt aannemelijk maakt dat de in 2006 op haar landbouwbedrijf aanwezige mest ook op andere wijze dan door uitrijden had kunnen zijn verwerkt dan wel anderszins het vermoeden van overtreding van het verbod van artikel 7 Msw Pro om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, op aannemelijke wijze ontkracht.
3.8 Geconfronteerd met het voornemen van de staatssecretaris haar wegens overtreding van artikel 7 Msw Pro een boete op te leggen, heeft appellante gesteld dat zij een deel van de overtollige mest in een mestopslagput heeft opgeslagen, behorend tot een perceel dat zij niet in eigendom heeft maar in het jaar 2006 mocht gebruiken, en heeft zij de aanvankelijk opgegeven mestvoorraad gecorrigeerd. Appellante is van mening dat aan die correctie hetzelfde gewicht toekomt als aan de aanvankelijke opgave en ertoe dient te leiden dat de bewijslast dat in haar situatie, ondanks bedoelde correctie, het verbod van artikel 7 Msw Pro is overtreden, op de staatssecretaris rust.
3.9 Het College volgt dit betoog niet. Het feit dat op grond van de door appellante in het kader van de voorgeschreven administratieve verantwoording verstrekte gegevens aannemelijk is dat zij artikel 7 Msw Pro heeft overtreden, betekent dat het aan appellante is aannemelijk te maken dat de aanvankelijk opgegeven mestvoorraad onjuist is omdat een aanzienlijk deel van de mest niet over de haar ter beschikking staande landbouwgronden is uitgereden, maar in een mestopslagput is opgeslagen. Aan bedoelde correctie valt slechts het gewicht toe te kennen dat appellante daaraan toegekend wenst te zien, indien zij die correctie onderbouwt, bijvoorbeeld met administratieve gegevens over de meststoffenhuishouding van het bedrijf dan wel met alternatieve gegevens of betalingsbewijzen die voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Die onderbouwing heeft appellante echter niet gegeven.
Ook tijdens het op 15 januari 2008 door ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst op 15 januari 2008 ter plaatse ingestelde onderzoek is, blijkens het hiervan opgemaakte afdoeningsrapport nr. 46920 van 6 februari 2008, geen informatie boven water gekomen die de lezing van appellante zou kunnen bevestigen. De verklaring van D, die op 2 juli 2008 stelt dat hij op 24 april 2006 op de locatie van de mestput circa twaalf tankopleggers (met per lading circa 35 ton) dierlijke mest heeft overgepompt in de daar aanwezige mestopslag onder de op dat perceel aanwezige stal, kan appellante niet baten. Ook die verklaring wordt immers op geen enkele wijze ondersteund, bijvoorbeeld door een verklaring van de eigenaar van de betreffende mestopslagput. Dat de bij het afdoeningsrapport gevoegde werkbonnen inzake in 2006 uitgevoerde mesttransporten volgens appellante niet bewijzen dat de mest over de landbouwgronden is uitgereden, doet er – wat daar ook van zij – niet aan af dat deze werkbonnen evenmin bewijzen dat de mest niet is uitgereden, maar in de mestopslagput zou zijn gelost.
3.10 Het College is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot oplegging van de boete heeft kunnen overgaan of die aanleiding hadden behoren te geven een lagere boete op te leggen.
3.11 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat de rechtbank op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante in het kalenderjaar 2006 artikel 7 Msw Pro heeft overtreden en het bestreden besluit van 14 augustus 2008 terecht in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
4. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede