ECLI:NL:CBB:2024:225

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/224

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 op het hoger beroep van:

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] (de maatschap)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 december 2021, kenmerk ROT 20/2358,

in het geding tussen

de maatschap ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)

Procesverloop in hoger beroep

De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 december 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:12812) (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.

De zitting was op 17 oktober 2023. Aan de zitting hebben [naam 1] namens de maatschap en de gemachtigde van de minister deelgenomen. Tevens is namens de minister verschenen drs. [naam 3] .

Grondslag van het geschil

1.1

Op 5 juni 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een slachthuis in [plaats] inspecties uitgevoerd bij een koppel aangevoerde kuikens. De bevindingen van de inspectie van de kuikens uit stal 2 zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 11 juni 2019 met kenmerk 118628 (rapport van bevindingen 118628). De bevindingen van de inspectie van de kuikens uit stal 3 zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 11 juni 2019 met kenmerk 118626 (rapport van bevindingen 118626).

1.2

In het rapport van bevindingen 118626 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:

“Datum en tijdstip van de bevindingen: 5 juni 2019 omstreeks 13:00 uur.

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van pluimveeslachthuis [naam 4] B.V., waar op dat moment kuikens geslacht werden die afkomstig waren uit stal 3 van pluimveehouderij [naam 5] met adres [adres] [nummer 1] te [postcode] [woonplaats] en met registratie [nummer 2] .

Als deel van de koppelcontrole aan het begin van ieder nieuw koppel wordt het aangeboden koppel gescreend voor dierenwelzijn. Daarbij zag ik dat opvallend veel kuikens in dit koppel tekenen van vangletsels vertoonden, waarop ik voor dit koppel een gestandaardiseerde letseltelling uitgevoerd heb zoals beschreven in bijlage 7 van de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 van de NVWA.

Bij controle van de door het slachthuis vermelde gegevens bleek dat de kuikens die op dat moment aan de slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren.

In totaal heb ik van het bovengenoemde koppel, dat bestond uit 11.564 levend aangevoerde en 4 dood aangevoerde kuikens, twee tellingscontroles van telkens 2 minuten naar vangletsel uitgevoerd. Bij een bandsnelheid van 116 dieren per minuut zag ik tweemaal 232 slachtkuikens voorbij komen. Deze bandsnelheid kan afgelezen worden in het lokaal van de bandkeurders. De eerste telling om 13:00 uur leverde een resultaat van 4 duidelijk herkenbare letsels op (1,72%). Bij de tweede telling, om 13:54 uur, telde ik 9 duidelijke letsels (3,88%). Gedurende mijn gestandaardiseerde telling, uitgevoerd volgens de instructies beschreven in bijlage 7 van de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 van de NVWA, heb ik vastgesteld dat gemiddeld 2,80% van de kuikens in dit koppel duidelijk vangletsel vertoonden, wat meer is dan de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert.

Deze letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen, 3 cm en groter, van de vleugels en de borstkas. De bloedingen waren roodpaars van kleur.

Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat bloedingen van deze aard in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren zijn ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal en dat hier sprake is van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens.

Uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan.

Het is mijn deskundige mening als dierenarts dat het welzijn van deze kuikens ernstig geschaad werd tijdens het vangen en het plaatsen van de dieren in de vervoerscontainers. Dit heeft volgens mij aanleiding gegeven tot erge pijn en stress bij deze kuikens tijdens het transport en in de tijd daarna tot aan het bedwelmen.

Bij het slachthuis is de naam van de vangploeg opgevraagd: Pluimveeservicebedrijf [naam 6] (KVK [nummer 3] ).

De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek heeft er niet voor gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren tijdens het vangen zijn nageleefd waardoor de dieren onnodige pijn en ernstig lijden is berokkend.”

1.3

In het rapport van bevindingen 118628 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:

“Datum en tijdstip van de bevinding: 5 juni 2019 omstreeks 14:30 uur.

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van pluimveeslachthuis [naam 4] B.V., waar op dat ogenblik kuikens geslacht werden die afkomstig waren uit stal 2 van pluimveehouderij [naam 5] met adres [adres] [nummer 1] te [postcode] [woonplaats] en met registratie [nummer 2] .

Bij controle van de door het slachthuis vermelde gegevens bleek dat de kuikens die op dat moment aan de slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren.

In totaal heb ik van het bovengenoemde koppel, dat bestond uit 9.846 levend aangevoerde en 5 dood aangevoerde kuikens, twee tellingscontroles van telkens 2 minuten naar vangletsel uitgevoerd. Bij een bandsnelheid van 116 dieren per minuut zag ik tweemaal 232 slachtkuikens voorbij komen. Deze bandsnelheid kan afgelezen worden in het lokaal van de bandkeurders. De eerste telling om 14:33 uur leverde een resultaat van 6 duidelijk herkenbare letsels op (2,59%). Bij de tweede telling, om 15:12 uur, telde ik weer 6 duidelijke letsels (2,59%). Gedurende mijn gestandaardiseerde telling, uitgevoerd volgens de instructies beschreven in bijlage 7 van werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 van de NVWA, heb ik vastgesteld dat gemiddeld 2,59% van de kuikens in dit koppel duidelijk vangletsel vertoonden, wat meer is dan de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert.

Deze letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen, 3 cm en groter, van de vleugels en de borstkas. De bloedingen waren roodpaars van kleur.

Uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan.

Bij het slachthuis is de naam van de vangploeg opgevraagd: Pluimveeservicebedrijf [naam 6] (KVK [nummer 3] ).

1.4

Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in de rapporten van bevindingen heeft de minister met het besluit van 8 november 2019 (het boetebesluit) de maatschap een boete opgelegd van € 1.500,-, omdat zij als houder op de plaats van vertrek er niet voor zorgde dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren. Dit levert een overtreding op van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk III, punt 1.8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).

1.5

Met het besluit van 3 april 2020 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiser en verweerder respectievelijk de maatschap en de minister moet worden gelezen:

“3.2. De stelling van eiseres dat de steekproef bij de telling van letsel willekeurig en niet representatief is, slaagt niet. Uit het rapporten van bevindingen van 11 juni 2019 volgt dat de vangletseltellingen hebben plaatsgevonden volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 (de Toelichting vangletseltelling). Daarin staat dat twee keer twee minuten wordt geteld, zodat tenminste kuikens uit twee verschillende containers worden geteld. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:664) hoeft verweerder zich er niet van te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. Op grond van de Transportverordening mag immers aan geen enkel kuiken vangletsel worden toegebracht. Verweerder hanteert alleen een grenswaarde van twee procent alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd vangletsel. Zoals volgt uit de Toelichting vangletseltelling en ook blijkt uit de rapporten van bevindingen van 11 juni 2019, constateert de toezichthouder eerst dat sprake is van veel letsel en besluit vervolgens om een vangletseltelling uit te voeren. De uitkomst van die telling wordt gebruikt om te beoordelen of handhavend wordt opgetreden. De gemiddelde score bij de kuikens van eiseres kwam bij de controle in beide stallen op 5 juni 2019 ruim boven de grenswaarde van 2 procent uit. Het CBb oordeelt in de genoemde uitspraak dat de toepassing van deze handhavingsnorm door verweerder niet onredelijk of anderszins onjuist is.

3.3.1.

De controles op vangletsel in de slachterij vinden, zoals hierboven al vermeld, plaats zoals beschreven in de Toelichting vangletseltelling. Als de toezichthoudend dierenarts bij de ante-mortem- en/of post-mortemkeuring aanwijzingen ziet voor een verhoogd percentage letsel door het vangen of laden, is er aanleiding voor het verrichten van een letseltelling bij de ontvederde dieren. Bij die letseltelling worden bloedingen op vleugel, poot of lichaam (alleen borstzijde) geteld die donkerrood van kleur zijn en die tevens drie centimeter of groter zijn (in doorsnee/diameter). Er wordt maar één letsel per dier geteld. Dit staat ook zo beschreven op het Registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis waarop de toezichthouder het aantal getelde letsels en berekende percentages noteert. In de Toelichting vangletseltelling is het beleid voor het tellen van vangletsel verder uitgewerkt en toegelicht. Daarin staat onder meer: “De grootte en kleur van de bloeding geeft informatie over de ouderdom van de bloeding. Een bloeding van één centimeter of kleiner, die helderrood van kleur is, is minder dan twee minuten oud. Dit betekent dat deze bloeding tijdens het slachtproces en nadat het dier bewusteloos of dood was is ontstaan. Dat noemen we “schade”, er is geen lijden. “Letsel” daarentegen ontstaat bij het dier vanaf vangen tot het dier bewusteloos is t.g.v. de bedwelming; er is sprake van lijden.” Ook uit deze toelichting volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood gekleurd zijn. In de toelichting zijn ook foto’s opgenomen die een illustratie geven van welke bloedingen wel of niet meegeteld worden.

3.3.2.

Uit het rapport van bevindingen van 11 juni 2019, dat betrekking heeft op stal 3, blijkt dat de toezichthouder bij de eerste telling 1,72% vangletsel heeft geconstateerd en bij de tweede telling 3,88%, dus het gemiddelde van de twee tellingen was 2,80% vangletsel. Deze letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen van 3 cm en groter van de vleugels en van de borstkas en de bloedingen waren roodpaars van kleur. Bloedingen van deze aard zijn volgens de toezichthouder ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.

Uit het rapport van bevindingen van 11 juni 2019, dat betrekking heeft op stal 2 (2019/152150/118628), blijkt dat de toezichthouder bij de eerste telling 2,59% vangletsel heeft geconstateerd en bij de tweede telling ook 2,59%, dus het gemiddelde van de twee tellingen was 2,59% vangletsel. Deze letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen van 3 cm en groter van de vleugels en van de borstkas en de bloedingen waren roodpaars van kleur. Bloedingen van deze aard zijn volgens de toezichthouder ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.

3.4.

Voorts overweegt de rechtbank dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen.

De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat er een aanzienlijk verschil zit tussen de kleur van een verse bloeding en die van een oudere bloeding waarvan het bloed al (deels) gestold is of onderhuids verkleurd en dat dit verschil door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld, ook bij een bandsnelheid als hier aan de orde. De rechtbank ziet zich hierin bevestigd door het CBb in de uitspraken van 4 mei 2021 en 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470/706). Daar komt bij dat de toezichthouders niet alleen naar de kleur maar ook naar de grootte van de bloeding en het type letsel kijken.

3.5.1.

De bandsnelheid bij de controles op 5 juni 2019 was 116 kuikens per minuut (= ca. 7.000 per uur). Bij die bandsnelheid kan het letsel aan de karkassen voldoende worden beoordeeld door een deskundig dierenarts. Daar komt bij dat vangletsel niet enkel op basis van de kleur van een bloeding wordt vastgesteld. De toezichthouder kijkt ook naar de grootte en het type letsel.

3.5.2.

Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat de toezichthouder vooringenomen was tijdens de controle op 5 juni 2019 en dat om die reden niet van de juistheid van de bevindingen in de door hem opgestelde rapporten van 11 juni 2019 kan worden uitgegaan. Deze stelling volgt de rechtbank niet, omdat eiseres deze stelling niet heeft onderbouwd.

Verder heeft eiseres in beroep aangevoerd dat de toezichthouder de vleugels van de kuikens niet goed heeft kunnen beoordelen, omdat de verlichting in de slachterij niet ideaal was, en er veel lawaai en hinder van andere personen was.

Dit betoog van eiseres slaagt niet. Uit de rapporten van bevindingen van 11 juni 2019 en de ter zitting overgelegde twee foto’s van de keuring en de toelichting ter zitting van drs. [naam 7] blijkt op geen enkele wijze dat de omstandigheden tijdens de controle door de toezichthouder slecht waren. Eiseres heeft deze stelling ook niet onderbouwd

De stelling dat er te weinig ruimte was om de controle goed te kunnen doen, heeft eiseres ter zitting niet gehandhaafd.

3.6.1.

In uitspraken van 3 april 2020 (onder meer ECLI:NL:RBROT:2020:2809 en 2810) heeft deze rechtbank geconcludeerd dat verweerder in die zaken voldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van vangletsel. In die uitspraken is weergegeven waarom volgens verweerder het letsel dat bij een vangletseltelling geteld wordt, geen letsel is dat bij het transport of op het slachthuis kan zijn ontstaan. Het CBb heeft in de uitspraak van 4 mei 2021 bevestigd dat voldoende aannemelijk is dat als een bloeding donkerrood of paars is en een grootte van 3 cm of meer heeft, de bloeding is ontstaan tijdens het vangen van de kuikens en het laden in de containers. De methode die verweerder gebruikt om vangletsel vast te stellen, is volgens het CBb een deugdelijke methode. De rechtbank wijst er op dat ook in de al genoemde uitspraak van 6 juli 2021 het CBb weer heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn dat de door verweerder gehanteerde methode van vangletseltelling niet deugdelijk zou zijn (zie overweging 17 van die uitspraak). Uit die laatste uitspraak blijkt ook nog eens uitdrukkelijk dat ook het CBb geoordeeld heeft dat de Transportverordening ook van toepassing is op het vangen van kippen (zie overweging 6 van die uitspraak).

3.6.2.

In de onder 3.6.1 genoemde vergelijkbare zaken is door verweerder toegelicht dat letsel ontstaan bij transport voornamelijk andersoortig letsel is en een aanzienlijk groter deel van de kuikens betreft dan bij vangletsel wordt geconstateerd; daarnaast gaat de toezichthouder na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan.

Het kantelen van de containers is na een verbetertraject in 2016/2017 zodanig verbeterd dat dat niet tot verwondingen als hier geconstateerd kan leiden; daarnaast is het type letsel dat bij het slachtproces kan ontstaan anders en is er een verschil in kleur ten opzichte van het vangletsel. In de onderhavige zaak heeft verweerder in het verweerschrift een vergelijkbare toelichting gegeven.

3.7.

Wat hiervoor is overwogen vindt ook onderbouwing in het rapport van de Wageningen University & Research van januari 2019 waarop verweerder het bestreden besluit mede heeft gebaseerd. Daarin staat dat de methode van verweerder, namelijk het scoren van grote bloedingen in de slachtlijn, een valide methode lijkt voor het vaststellen van vangletsel. Ook volgt uit dit rapport dat niet aannemelijk is dat het transport de oorzaak is voor het ontstaan van letsel. Voor zover uit dit rapport ook blijkt dat bepaald letsel eerst na het vangen is toegenomen, is gelet op het voorgaande niet aannemelijk dat verweerder dat soort letsel, waaronder vleugeldislocaties en verse (kleine) bloedingen, meetelt bij de vangletseltellingen.

4. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat bij kuikens van eiseres vangletsel is vastgesteld. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat de overtreding is begaan.

Dat eiseres een professioneel gecertificeerd bedrijf inhuurt voor het vangen van de kuikens betekent niet dat de overtredingen haar niet verweten kunnen worden. De toezichthouder heeft letsel geconstateerd dat is ontstaan bij het vangen van de kuikens van eiseres. Eiseres is als houder van de dieren verantwoordelijk voor de wijze waarop de dieren worden gevangen door een bedrijf dat zij daarvoor heeft ingeschakeld.

Verweerder was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.

5. Eiseres voert verder aan dat verweerder de boete had moeten matigen, omdat zij te laat op de hoogte is gesteld van de (gestelde) overtreding. Eiseres meent dat verweerder dertien weken na 5 juni 2019 (de datum van de boeterrapporten) een boetebesluit had moeten nemen. Verweerder heeft pas op 12 september 2019 een brief aan eiseres gestuurd waarin staat dat er vangletsel is geconstateerd. Het primaire besluit heeft verweerder pas op 8 november 2019 genomen. Hiermee heeft verweerder de termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden.

Verder ligt matiging volgens eiseres voor de hand, gelet op de slechts geringe overtreding van de norm van 2%. Verweerder had ook rekening moeten houden met de grootte van het bedrijf bij het bepalen van de hoogte van de boete.

5.1.

De rechtbank overweegt dat de wetgever een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. Het met de overtreden voorschriften gediende doel - bescherming van de diergezondheid en het welzijn van dieren - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder met betrekking tot de in geding zijnde boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald over de hoogte van de boete.

Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden gezien die aanleiding zouden moeten geven om de opgelegde boete te matigen. De enkele stelling dat het om een klein bedrijf gaat, is onvoldoende. Verder is in dit geval geen sprake van een geringe overtreding. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, mag op grond van de Transportverordening bij geen enkel dier sprake zijn van letsel. Zoals hiervoor is overwogen, was hier in twee stallen van eiseres sprake van vangletsel: het gemiddelde vangletsel in stal 2 was 2,59% en in stal 3 2,80%. Dit ligt dus boven de 2%-norm die verweerder hanteert.

5.2.

In de enkele omstandigheid dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van dertien weken is verstreken, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de boete moet worden gematigd.

De toezichthouder heeft op 5 juni 2019 de bevindingen gedaan, zoals weergegeven in de twee rapporten van bevindingen van 11 juni 2019, die betrekking hebben op de controle in de stallen 2 en 3. Met het voornemen tot boeteoplegging van 18 oktober 2019 zijn de rapporten van bevindingen aan eiseres toegezonden en op 8 november 2019 heeft verweerder het boetebesluit genomen. Dit betekent dat verweerder niet binnen de termijn, genoemd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, heeft beslist. Uit de Memorie van Toelichting volgt dat de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb een termijn van orde is (Tweede Kamer 2003-2004, 29702, nr. 3, p. 150).

De rechtbank is niet gebleken dat eiseres door de termijnoverschrijding de kans is ontnomen om zich deugdelijk te verdedigen.

Verweerder heeft de aan de boeteoplegging ten grondslag liggende rapporten van bevindingen van 11 juni 2019 met het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres toegezonden en haar in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen. Eiseres heeft haar zienswijze gegeven. Verder is eiseres bij brief van 12 september 2019 door verweerder geïnformeerd dat er tijdens de controle op 5 juni 2019 in de stallen 2 en 3 een hoog percentage vangletsel is geconstateerd en dat van deze controle een rapport van bevindingen is opgesteld. Ook heeft eiseres in bezwaar en beroep haar visie kunnen geven op het in het dossier aanwezige feitenmateriaal.

6. Eiseres voert tot slot aan dat verweerder ten onrechte geen dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar aan haar heeft toegekend. Door de ontvangstbevestiging van verweerder van 26 november 2019 is eiseres op het verkeerde been gezet. Er was in haar geval sprake van een gerechtvaardigd vertrouwen dat verweerder vóór 31 januari 2020 op het bezwaar zou beslissen.

6.1.

Het primaire besluit is van 8 november 2019, dus de termijn voor eiseres om bezwaar te kunnen indienen is gaan lopen vanaf zaterdag 9 november 2019 en eindigde op vrijdag 21 december 2019. De beslistermijn voor verweerder ging dus lopen vanaf zaterdag 22 december 2019 (artikel 7:10, eerste lid, van de Awb) en zou dus lopen tot en met vrijdag 1 februari 2020. Verweerder heeft de beslistermijn op donderdag 31 januari 2020 verlengd. Dat kon verweerder doen op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb. De beslistermijn is immers verdaagd voordat hij was verstreken.

Omdat eiseres verweerder op 31 januari 2020 in gebreke heeft gesteld en de beslistermijn op dat moment nog niet was verstreken, was deze ingebrekestelling prematuur. Verweerder heeft dus terecht geen dwangsom aan eiseres toegekend vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 25 november 2019.

Het betoog van eiseres slaagt dus niet.”

Standpunten van partijen

Standpunt van de maatschap

3 De rapporten van bevindingen leveren geen onomstotelijk bewijs dat de maatschap de haar verweten overtreding heeft begaan. Door het tijdsverloop tussen de constatering van de overtreding, te weten in juni 2019, en de boeteoplegging in november 2019, is het leveren van tegenbewijs lastiger. Om die reden dienen de foto’s bij de toezichtrapporten dusdanig duidelijk te zijn dat het verschil tussen de getelde letsels in verband met de kwalificering ervan qua ernst duidelijk is waardoor de overtreding onomstotelijk vast komt te staan. De vangletseltelling is niet verricht volgens het beleid van de NVWA. Een aantal foto’s die bij de rapporten van bevindingen zijn gevoegd, laat bloedingen zien met een omvang kleiner dan 3 cm. Er is dus ander letsel geteld dan het beleid voorschrijft, waardoor de uitvoering van de telling onjuist is. Ook blijkt niet uit de rapporten van bevindingen dat daadwerkelijk de kuikens van de onderneming van de maatschap bij de vangletselcontrole zijn geteld. Het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht geen dwangsom heeft toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 25 november 2019, is onjuist. De maatschap heeft naar aanleiding van de brief van 26 november 2019 van de minister er gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat de minister voor 31 januari 2020 op het bezwaar zou beslissen. De beslistermijn is hoe dan ook overschreden, want als de minister de oorspronkelijke beslistermijn rechtsgeldig zou hebben verdaagd met 6 weken, dan had de minister uiterlijk op 13 maart 2020 een beslissing op bezwaar moeten nemen. De beslissing op bezwaar is echter pas op 3 april 2020 genomen. Met een verder uitstel heeft de maatschap niet ingestemd en de maatschap is daarvan ook niet schriftelijk op de hoogte gesteld. De maatschap heeft ter zitting verzocht om de opgelegde boete te matigen wegens bijzondere omstandigheden en overschrijding van de redelijke termijn.

Standpunt van de minister

4 De minister stelt zich op het standpunt dat de boete terecht is opgelegd. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat er sprake is van vangletsel. De toezichthouder heeft geteld volgens de geldende werkinstructie, want dat staat in de rapporten van bevindingen. De foto’s bij de rapporten van bevindingen zijn bedoeld ter illustratie van het getelde letsel en de foto’s geven geen aanleiding tot twijfel over de getelde vangletsels. Volgens de rapporten van bevindingen heeft de toezichthouder de herkomst van het koppel gecontroleerd bij het slachthuis. De minister heeft geen dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 25 november 2019 aan de maatschap toegekend, omdat de door de maatschap op 31 januari 2020 verstuurde ingebrekestelling prematuur was. Op die dag was de beslistermijn nog niet verstreken. De minister kon de beslistermijn op 31 januari 2020 met zes weken verlengen.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Wettelijk kader

5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van de overtreding

6.1

Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister heeft aangetoond dat de maatschap de onder 1.4 genoemde bepalingen heeft overtreden en dat de minister daarom bevoegd was om de maatschap daarvoor de boete op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.

6.2

Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de minister op grond van de rapporten van bevindingen terecht heeft geconstateerd dat de maatschap de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en dat de minister dus bevoegd was om de boete op te leggen. De door de maatschap aangevoerde gronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.

7.1

Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de maatschap de onder 1.4 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de maatschap genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in de rapporten van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.

7.2

Het College stelt vast dat de rapporten van bevindingen volgens de ondertekening zijn opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid wat het bewijs betreft, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

7.3

Het College ziet geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen, zoals opgenomen in de rapporten van bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat de toezichthouder bij zijn inspectie in de panklaarafdeling van het pluimveeslachthuis zag dat veel kuikens tekenen van vangletsels vertoonden. Naar aanleiding van deze bevinding heeft de toezichthouder vangletseltellingen uitgevoerd. Het College stelt vast dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat deze vangletseltellingen zijn uitgevoerd volgens de beschreven werkwijze in bijlage 7 van het van toepassing zijnde werkvoorschrift met code K-PL-WLZ-WV01 (Toelichting vangletseltelling). In de rapporten van bevindingen staat vermeld dat de toezichthouder heeft gecontroleerd dat de kuikens die op dat moment aan de slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van het koppel kuikens van de maatschap afkomstig waren. De maatschap heeft geen argumenten gegeven om te twijfelen aan de juistheid van die mededeling van de toezichthouder. De stelling van de maatschap dat niet vast staat dat bij de vangletseltellingen haar kuikens zijn geteld, slaagt dus niet. De toezichthouder heeft twee keer 2 minuten geteld, waarbij bloedingen zijn geteld die volgens de rapporten van bevindingen roodpaars van kleur waren met een minimale afmeting van 3 cm in doorsnee. Verder heeft de toezichthouder in de rapporten van bevindingen geconcludeerd dat het vangletsel betreft, wat wordt beschouwd als ernstig dierenletsel. Het College heeft eerder geoordeeld dat er geen aanknopingspunt is voor het oordeel dat deze methode voor het vaststellen van vangletsel niet deugdelijk is (zie onder meer de uitspraken van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706 en 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:169).

7.4

Het College begrijpt de stelling van de maatschap, dat door het tijdsverloop tussen de constatering van de overtreding en de boeteoplegging de foto’s bij de rapporten van bevindingen dusdanig duidelijk moeten zijn dat daardoor de overtreding onomstotelijk vast komt te staan, zo dat er door het tijdsverloop strengere eisen aan het bewijs van de minister moeten worden gesteld. Het College volgt de maatschap niet in deze stellingen. Volgens de rapporten van bevindingen heeft de toezichthouder op 5 juni 2019 vangletsel geconstateerd bij kuikens van de maatschap. Zoals de rechtbank onder 5 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, waartegen de maatschap geen hogerberoepsgrond heeft gericht, heeft de minister op 12 september 2019 een brief aan de maatschap gestuurd. In die brief heeft de minister geschreven dat de toezichthouder op 5 juni 2019 vangletsel heeft geconstateerd. Verder heeft de minister aan de maatschap op 18 oktober 2019 per brief een voornemen tot boeteoplegging gestuurd vanwege het geconstateerde vangletsel. Hiertegen heeft de maatschap bij brief van 26 oktober 2019 haar zienswijze gegeven. De stelling van de maatschap dat zij pas in november 2019 door de minister op de hoogte is gesteld van het op 5 juni 2019 geconstateerde vangletsel is onjuist, want zij wist dat dus al eerder. De maatschap heeft niet gemotiveerd waarom het tijdsverloop van 5 juni 2019 tot 12 september 2019 ertoe zou moeten leiden dat er strengere eisen moeten worden gesteld aan het door de minister te leveren bewijs. Verder heeft de maatschap zich kunnen verdedigen in de bezwaar- en de (hoger)beroepsfase en dat heeft de maatschap ook daadwerkelijk gedaan. Ook had de maatschap tegenbewijs kunnen leveren. Gelet hierop heeft de maatschap onvoldoende onderbouwd waarom zij door het tijdsverloop in dit geval in haar verdedigingsbelang is geschaad en daarvan is bovendien ook niet gebleken.

7.5

Verder heeft de maatschap aangevoerd dat de toezichthouder de vangletseltelling niet heeft verricht volgens de Toelichting vangletseltelling, omdat op de foto’s bij de rapporten van bevindingen letsel te zien zou zijn met een omvang kleiner dan 3 cm. Zoals de minister heeft toegelicht, zijn de foto’s bij een rapport van bevindingen ter illustratie van de bij de vangletseltelling waargenomen letsels. De foto’s zijn niet bedoeld als bewijsmiddel. De minister levert het bewijs van de overtreding door middel van de inhoud van de rapporten van bevindingen. Ter zitting heeft de maatschap betoogd dat de toezichthouder de foto’s heeft gemaakt tijdens de vangletseltelling en dat de toezichthouder de vangletseltelling daardoor niet op de juiste wijze heeft verricht. Partijen zijn het erover eens dat het tellen van vangletsel en het maken van foto’s niet samengaat. De minister heeft ter zitting toegelicht dat een toezichthouder eerst de vangletseltelling verricht en daarna foto’s maakt van letsels die lijken op de waargenomen letsels tijdens de vangletseltelling. Het College ziet geen aanleiding om aan te nemen dat het in dit geval anders is gegaan. De rapporten van bevindingen bevatten geen aanknopingspunten voor de stelling dat de toezichthouder tijdens de vangletseltelling foto’s zou hebben gemaakt. Deze stelling van de maatschap slaagt dus niet.

7.6

Gelet op het voorgaande heeft de minister op basis van de rapporten van bevindingen terecht vastgesteld dat de maatschap de onder 1.4 genoemde bepalingen heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was om de maatschap de boetes op te leggen.

Dwangsom

8 In wat de maatschap heeft aangevoerd over het niet toekennen van een dwangsom door de minister wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar ziet het College geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank onder 6.1 van de aangevallen uitspraak heeft gedaan. De maatschap heeft de minister op 31 januari 2020 in gebreke gesteld, omdat de minister nog geen beslissing op bezwaar had genomen. De ingebrekestelling van 31 januari 2020 was prematuur, omdat de beslistermijn op dat moment nog niet was verstreken. De minister kon op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op dat moment de beslistermijn verlengen en dat heeft hij gedaan bij brief van 31 januari 2020. De maatschap heeft erop gewezen dat de beslissing op bezwaar drie weken later dan de verlengde beslistermijn is genomen, waarmee zij niet heeft ingestemd. Maar die omstandigheid brengt geen verandering in het feit dat de ingebrekestelling prematuur was. De maatschap heeft betoogd dat zij door de brief van 26 november 2019 van de minister er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de minister voor 31 januari 2020 een beslissing op bezwaar zou nemen. Het College volgt de maatschap niet in dit betoog. In de brief van 26 november 2019 heeft de minister geschreven dat de termijn om te beslissen om verschillende redenen kan worden opgeschort of verlengd. Daarom is geen sprake van een toezegging waarop de maatschap gerechtvaardigd mocht vertrouwen.

Matiging van de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb

9.1

De maatschap heeft op de zitting aangevoerd dat de hoogte van de boete dient te worden gematigd wegens bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De maatschap exploiteert een klein slachtkuikenbedrijf, waardoor de maatschap onevenredig zou worden getroffen door de boete.

9.2

Het College stelt vast dat de hoogte van de boetes die de minister heeft opgelegd voor de overtredingen als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.

9.3

De aan de maatschap opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

9.4

Het College is van oordeel dat de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. De maatschap heeft haar stelling dat zij een klein slachtkuikenbedrijf exploiteert waardoor zij onevenredig zou worden getroffen door de hoogte van de boete namelijk niet nader onderbouwd. Het enkele feit dat de maatschap een klein slachtkuikenbedrijf exploiteert is onvoldoende om aan te nemen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden.

Redelijke termijn

10.1

Tot slot heeft de maatschap verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM.

10.2

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar.

10.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 18 oktober 2019. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale redelijke termijn voor deze procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Op het moment van deze uitspraak is deze redelijke termijn overschreden met ruim vijf maanden.

10.4

Volgens vaste rechtspraak wordt bij overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven moet worden afgerond. Het College ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal de boete dan ook verlagen met 5% en vaststellen op € 1.425,-.

Conclusie

11 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hij zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen, de boete vaststellen op € 1.425,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.

12 Het College zal de minister verder veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. In dit verband heeft de maatschap ter zitting verzocht om de minister te veroordelen tot vergoeding van de kosten die zij heeft gemaakt voor het bijwonen van de zitting op 17 oktober 2023: € 51,20 reiskosten en € 250,- verletkosten. De minister heeft ingestemd met de hoogte van het bedrag van de gevraagde reiskosten. Het College zal de minister daarom veroordelen tot vergoeding van deze kosten. De minister heeft de hoogte van de gevraagde verletkosten betwist. De vergoeding voor verletkosten stelt het College vast op € 40,- (5 x € 8,-). Daarbij wordt het laagste tarief gehanteerd (zoals vermeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht) omdat de maatschap de verletkosten niet heeft gespecificeerd. Het College zal het meer of anders verzochte afwijzen.

13 Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep van € 354,- en het griffierecht in hoger beroep van € 548,- aan de maatschap te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 1.425,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 91,20;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 902,- aan de maatschap te vergoeden;

- wijst af het meer of anders verzochte.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van

mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.

w.g. H.L. van der Beek De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Bijlage

Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97

Artikel 3 Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren

Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.

Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

(…)

e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;

Artikel 8 Houders

1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.

(…)

BIJLAGE I

TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN

(als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))

HOOFDSTUK III

VERVOERMETHODEN

Behandeling

1.8.Het is verboden:

(…)

d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;

Wet dieren

Artikel 2.5. Vervoer van dieren

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het vervoer van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.

2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:

(…)

het in-, bij-, uit- en overladen van dieren;

(…)

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

(…)

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

(…)

b. categorie 2: € 1500;

(…)

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Regeling Houders van dieren categorie
Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft op de 2

artikelen 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 alsmede Bijlagen I, II en IV,

voor zover genoemd in de genoemde artikelen, van

verordening (EG) nr. 1/2005.

Regeling houders van dieren

Artikel 4.8. Verbodsbepalingen

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:

– 3 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;

– 3 4, eerste en derde lid, en 5, van verordening (EG) nr. 1255/97.