ECLI:NL:CBB:2023:473

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 21/629 t/m 21/632 en 21/1371

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2023 in de zaken tussen

[naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (zaaknummer 21/631),

[naam 2] B.V., te [woonplaats 2] (zaaknummer 21/632),

[naam 3] B.V., te [woonplaats 2] (zaaknummer 21/630),

[naam 4] B.V.,te [woonplaats 3] (zaaknummer 21/629),

( [naam 1] e.a.)

(gemachtigden: mr. K.J. Defares, mr. J. Jansen en mr. M.J. Reijman),

[naam 5] , te [woonplaats 4] ( [naam 5] ) (zaaknummer 21/1371)

(gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn),

hierna gezamenlijk aangeduid als appellanten,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

(gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. A.H.T. van Gijssel en mr. A.J. de Heer).

Procesverloop

In de zaken met nummers 21/629 tot en met 21/632

In de periode november 2016 tot en met januari 2017 heeft de minister met verschillende facturen bij [naam 1] e.a. vergoedingen geïnd ter dekking van de kosten van officiële controles, ook wel keuringswerkzaamheden genoemd.

Voor het procesverloop in deze zaken verwijst het College naar zijn uitspraak van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:340) waarbij, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) is verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in de verwijzingsuitspraak geformuleerde vragen.

Het Hof van Justitie heeft de vragen beantwoord bij arrest van 19 december 2019, [naam 6] e.a. (ECLI:EU:C:2019:1126) (arrest [naam 6] e.a.).

Bij uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707) heeft het College het beroep van [naam 1] e.a. gegrond verklaard, de in die procedures bestreden besluiten vernietigd en de minister opdracht gegeven nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van [naam 1] e.a. met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Bij besluiten van 20 april 2021 heeft de minister opnieuw op de bezwaren van [naam 1] e.a. beslist.

[naam 1] e.a. hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.

Op 25 januari 2022 heeft een regiezitting plaatsgevonden. Het College heeft de daarbij gemaakte afspraken schriftelijk bevestigd.

De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

[naam 1] e.a. hebben een nader stuk ingediend.

In de zaak met nummer 21/1371

In de periode oktober 2016 tot en met april 2017 heeft de minister met verschillende facturen bij [naam 5] vergoedingen geïnd ter dekking van de kosten van keuringswerkzaamheden.

Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft de minister opnieuw op de bezwaren van [naam 5] beslist.

[naam 5] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

Alle zaken

De zitting in al deze zaken was (gelijktijdig maar niet gevoegd) op 5 en 7 december 2022. Namens [naam 1] e.a. namen mr. Defares, mr. Jansen en mr. Reijman deel aan de zitting en namens [naam 5] mr. Hoogendoorn. Namens de minister namen diens gemachtigden deel, alsmede [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] .

Het College heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting ongevraagd een stuk ontvangen van [naam 1] e.a. waarin zij wijzen op een arrest van het Hof van Justitie. Het College ziet hierin geen aanleiding het onderzoek te heropenen.

Overwegingen

Inleiding

Kern van het geschil, oordeel en leeswijzer

1.1

Appellanten exploiteren slachthuizen. Zij vallen volgens de door de minister en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gebruikte retributiesystematiek voor de berekening van de in geding zijnde vergoedingen onder de retributiecategorieën Erkende bedrijven, Erkende bedrijven Nationaal Plan Residuen en Overig: certificering op afstand (zie verder 10.2 en 10.5 over de betekenis van retributiecategorieën).

1.2

Om te verzekeren dat bij appellanten de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn wordt nageleefd, worden officiële controles uitgevoerd. Deze controles zijn controles als bedoeld in de - ten tijde van de facturen geldende - artikelen 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong en controles in het kader van het Nationaal Plan Residuen als bedoeld in – het ten tijde van de facturen geldende – artikel 5 van Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan.

1.3

De controles worden verricht door officiële dierenartsen, practitioners en (officiële) assistenten die werkzaam zijn bij de als bevoegde autoriteit aangewezen NVWA en door officiële assistenten in dienst van de besloten vennootschap Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS).

1.4

Ter dekking van de kosten van officiële controles waarover de in geding zijnde facturen gaan, inde de minister vergoedingen bij slachterijen op grond van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a, en bijlage VI, punten 1, 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) en de Regeling NVWA-tarieven.

1.5

Het College heeft in zijn uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707) geoordeeld dat de minister inzicht moet geven in de opbouw van de tarieven die hij in rekening brengt voor de controles. Zonder dat inzicht valt niet te beoordelen of deze tarieven voldoen aan de Unierechtelijke regels (Verordening 882/2004). Daarnaast moet de minister nagaan of de (elementen van de) tarieven uit de Regeling NVWA-tarieven die de minister heeft toegepast bij de door [naam 1] e.a. bestreden factuurposten, in overeenstemming zijn met die regels. In de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:709) heeft het College overwogen dat de geschilpunten identiek zijn aan de geschilpunten die zijn beoordeeld in de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707) en dat al hetgeen dienaangaande is overwogen in die uitspraak wordt overgenomen.

1.6

Naar aanleiding van die uitspraken heeft de minister de besluiten van 20 april 2021 en 14 oktober 2021 genomen, waartegen [naam 1] e.a. onderscheidenlijk [naam 5] beroep hebben ingesteld. Deze besluiten worden hierna gezamenlijk aangeduid als de bestreden besluiten.

2.1

Appellanten vinden dat de minister ook in die besluiten nog onvoldoende inzicht biedt in de totstandkoming en samenstelling van de tarieven. Zij stellen dat door de manier waarop de tarieven worden berekend niet uitgesloten is dat de minister meer kosten bij hen in rekening brengt dan is toegestaan op grond van Verordening 882/2004.

2.2

Volgens de minister heeft hij voldoende inzicht geboden in de opbouw van de tarieven en voldoen deze, zowel in zijn algemeenheid als ten aanzien van de ter discussie gestelde factuurposten, aan de eisen van Verordening 882/2004. Aan appellanten zijn niet meer kosten in rekening gebracht dan de minister daadwerkelijk heeft gemaakt.

3.1

Het College stelt appellanten gedeeltelijk in het gelijk. Samengevat oordeelt het College dat de door de minister gebruikte systematiek voor de berekening van de NVWA-en KDS-tarieven (retributiesystematiek) aanvaardbaar is, maar dat de minister bij appellanten ten onrechte een aantal kosten heeft doorberekend in de bij hen in rekening gebrachte vergoeding voor de uitvoering van de officiële controles door de NVWA en KDS. Hierna zal het College zijn oordeel motiveren en zijn beslissing geven. Dit doet het College als volgt.

3.2

Het College zal eerst de grondslag en achtergrond van het geschil tussen appellanten en de minister nader weergeven. De relevante wetgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Vervolgens worden eerst de bestreden besluiten en het standpunt van de minister en daarna de beroepsgronden van appellanten zakelijk en samengevat weergegeven. In de daaropvolgende beoordeling zal het College eerst enkele procedurele punten bespreken. Daarna beoordeelt het College of de minister voldoende inzicht heeft geboden in de opbouw van de tarieven en of – kort gezegd – de minister bij het vaststellen van de tarieven de zogenoemde kostenplaatsmethode mocht hanteren en of hij daarbij is uitgegaan van de juiste gegevens. Vervolgens zal het College beoordelen of de minister de verschillende kostenposten ook in rekening mocht brengen bij appellanten. Tot slot volgt de conclusie en de oordelen over finale geschilbeslechting en de proceskosten.

De grondslag en achtergrond van het geschil

4. Volgens artikel 27, aanhef en eerste lid, van Verordening 882/2004 kunnen de lidstaten vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.

Uit artikel 27, vierde lid, onder a, gelezen in samenhang met bijlage VI, punten 1, 2 en 3, van Verordening 882/2004, volgt dat de vergoedingen die ten behoeve van officiële controles worden geïnd niet hoger mogen zijn dan de door de verantwoordelijke autoriteiten gedragen kosten in verband met:

- de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles (Bijlage VI, onder 1);

- de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten (Bijlage VI, onder 2);

- de kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek (Bijlage VI, onder 3).

5.1

In het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016, Kødbranchens Fællesråd, (ECLI:EU:C:2016:185) (arrest Kødbranchens Fællesråd) heeft het Hof van Justitie, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:

“39 (…) Gelet op het voorgaande mogen vergoedingen uitsluitend worden geïnd ter dekking van de kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles in levensmiddelenbedrijven, en hebben zij niet tot doel de kosten van de initiële opleiding van bedoeld personeel af te wentelen op die bedrijven.

40 Bijgevolg dient bijlage VI bij verordening nr. 882/2004, waarnaar artikel 27 van deze verordening verwijst, aldus te worden uitgelegd dat zij uitsluitend ziet op de salarissen en de kosten van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van officiële controles.”

5.2

In zijn uitspraak van 17 juli 2018 (hiervoor aangehaald) heeft het College een aantal geschilpunten beslecht en over een aantal geschilpunten prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.

5.3

Bij het arrest [naam 6] e.a. heeft het Hof van Justitie die vragen beantwoord. Het Hof van Justitie heeft, voor zover hier van belang en verkort weergegeven, voor recht verklaard dat:

1) Artikel 27, eerste en vierde lid, onder a, van Verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met bijlage VI, punten 1 en 2, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de (salaris)kosten van administratief en ondersteunend personeel kunnen beschouwen als kosten van officiële controles in de zin van die bepalingen en als kosten die niet hoger zijn die door de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 2, punt 4, van die verordening worden gedragen, naar evenredigheid van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles.

2) Verder staat deze bepaling er niet aan in de weg dat aan slachthuizen vergoedingen in rekening worden gebracht voor kwartieren van officiële controles die deze slachthuizen hebben aangevraagd, maar waarin niet daadwerkelijk is gewerkt, wanneer het slachthuis die autoriteit niet lang genoeg van te voren in kennis heeft gesteld van zijn wens om de duur van de controle in te korten.

3) Punt 2 kan ook toepassing vinden wanneer, ten eerste, de controles zijn verricht door ingeleende officiële dierenartsen die niet worden betaald voor de door de slachthuizen aangevraagde maar niet-gewerkte kwartieren en, ten tweede, het deel van de vergoeding dat overeenkomt met die aangevraagde maar niet-gewerkte uren ten goede komt aan algemene kosten van overhead, indien wordt aangetoond dat dat deel van de vergoeding niet de salariskosten van niet-betaalde ingeleende dierenartsen omvat en daadwerkelijk overeenkomt met algemene kosten van overhead die in een of meer kostencategorieën van bijlage VI vallen.

4) Verder staat deze bepaling er niet aan in de weg dat voor slachthuizen een gemiddeld tarief wordt gehanteerd, zowel voor dierenartsen in dienst als voor ingeleende dierenartsen, mits de ten behoeve van de officiële controles geïnde vergoedingen over het geheel genomen niet hoger zijn dan de door de autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI genoemde zaken.

5.4

Bij uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707) heeft het College de beroepen van [naam 1] e.a. gegrond verklaard, de in die procedures bestreden besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Kort gezegd heeft het College geoordeeld dat het vereiste inzicht in de opbouw van de tarieven uit de Regeling NVWA-tarieven ontbreekt. Indien en zolang dat inzicht in de opbouw van de tarieven ontbreekt, kan niet worden nagegaan en door het College ook niet worden beoordeeld of sprake is van kosten in de zin van bijlage VI bij Verordening 882/2004 en evenmin in hoeverre de minister de gemaakte kosten mocht betrekken bij de opbouw van de in rekening gebrachte tarieven. De minister zal dit inzicht alsnog moeten bieden. Daartoe zal de minister nieuwe besluiten moeten nemen. In dat kader zal de minister tevens voor de bestreden factuurposten moeten nagaan of de daarbij toegepaste (elementen van de) tarieven in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 27, eerste en vierde lid, in verbinding met bijlage VI van Verordening 882/2004, zoals uitgelegd in de verklaring voor recht van het arrest, en moeten motiveren waarom dat in de visie van de minister al dan niet het geval is.

5.5

Bij uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:709) heeft het College het beroep van [naam 5] gegrond verklaard, de in die procedures bestreden besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe besluiten te nemen. In die uitspraak heeft het College overwogen dat de geschilpunten identiek zijn aan de geschilpunten die zijn beoordeeld in de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707) en dat al hetgeen dienaangaande is overwogen in die uitspraak wordt overgenomen.

De bestreden besluiten en het standpunt van de minister

6. Met de bestreden besluiten heeft de minister uitvoering willen geven aan de opdracht, die is gegeven in genoemde uitspraken van 20 oktober 2020. De minister heeft in de bestreden besluiten en de daarbij gevoegde ‘Aanvulling onderbouwing retributietarieven NVWA’ voor de relevante kalenderjaren toegelicht hoe de retributietarieven van de NVWA en van KDS tot stand zijn gekomen. De minister stelt zich op het standpunt dat hij daarmee voldoende inzicht heeft gegeven in de opbouw van de tarieven, dat hij de gebruikte retributiesystematiek mocht toepassen voor het berekenen van de tarieven, dat hij daarbij de juiste gegevens heeft gehanteerd en dat hij de door appellanten betwiste kosten bij hen in rekening mocht brengen. De minister heeft in de bestreden besluiten geen beslissing genomen over het weerstandsvermogen van KDS. Dat heeft de minister gedaan in afzonderlijke besluiten, die in deze beroepsprocedures niet aan de orde zijn.

De beroepsgronden

7.1

Appellanten voeren in algemene zin aan dat de minister niet heeft voldaan aan de opdracht van het College bij de uitspraken van 20 oktober 2020. De minister heeft niet het vereiste inzicht geboden in de opbouw en samenstelling van de tarieven. Zij kunnen daarom niet nagaan of sprake is van kosten in de zin van Bijlage VI bij Verordening 882/2004. De minister heeft niet aangetoond of inzichtelijk gemaakt dat het steeds gaat om kosten die onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles. Doorberekening is enkel toegestaan voor zover de kosten niet hoger zijn dan de daadwerkelijke kosten die door de bevoegde autoriteit worden gedragen. Het moet gaan om kosten voor activiteiten van personeel die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles naar evenredigheid van de tijd die dat personeel daarvoor objectief gezien nodig heeft.

7.2

Volgens appellanten baseert de minister zich bij het doorberekenen van de kosten van administratief en ondersteunend personeel en overheadkosten ten onrechte op de productieve uren die zijn geregistreerd in het tijdschrijfsysteem ‘SPIN’. Voor appellanten is niet na te gaan of de in SPIN geregistreerde uren, die aan hen in rekening zijn gebracht, uitsluitend zijn besteed aan de officiële controles. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe bij het tijdschrijven onderscheid wordt gemaakt tussen het soort activiteit en de financier van de activiteit. Doordat de minister geen tijdschrijflijsten heeft overgelegd, kunnen appellanten niet nagaan of de in rekening gebrachte kosten evenredig zijn aan de tijd die het personeel objectief nodig heeft gehad voor de werkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles, zoals uitgelegd in punt 1 van de verklaring voor recht van het arrest [naam 6] e.a. De minister heeft alleen een overzicht van de uren en de daarbij behorende bedragen overgelegd. Uit de overgelegde overzichten van de totale hoeveelheid productieve uren en daarmee gepaard gaande kosten kan niet worden opgemaakt of de geschreven productieve uren en de daarbij behorende activiteiten zien op officiële controles. Ook met de stukken die vlak voor de zitting zijn ingediend ter illustratie, waaronder een printscreen van het tijdschrijfsysteem over een dag van een medewerker, heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt wie is ingezet voor de officiële controles en dat het gaat om werkzaamheden die daarmee onlosmakelijk zijn verbonden. Een deugdelijke controle op de wijze van tijdschrijven ontbreekt.

7.3

[naam 1] e.a. voeren hiernaast in het algemeen nog aan dat de door de minister in het geding gebrachte nadere stukken – te weten de Kamerbrief van 19 december 2013 met bijlagen (Kamerstukken II, 2013-2014, 33835, nr. 2), een rapport van de Auditdienst Rijk (ADR) van 13 mei 2019 en een KPMG-rapport van februari 2020 – niet van belang zijn voor de beoordeling in deze zaken. Het gaat er niet om of de tarieven niet te hoog zijn en of de in rekening gebrachte kosten de daadwerkelijke kosten niet overstijgen, maar of de in rekening gebrachte kosten terug te voeren zijn op de kostenelementen die in Bijlage VI van Verordening 882/2004 limitatief opgesomd zijn.

7.4

[naam 5] is het ook niet eens met de factuurpost extra kwartieren waarbij zowel het gewerkte kwartier als een toeslag van 100% in rekening wordt gebracht. Het kan niet de bedoeling van de Uniewetgever zijn geweest dat voor zover de toeslagen de te maken kosten overstijgen, dit ten goede van de algemene kosten van overhead komt. Bij het maken van extra kosten is een extra toeslag gerechtvaardigd, maar als de toeslagen de daadwerkelijk gemaakte kosten in die mate overstijgen dat de geheven toeslagen niet meer in verhouding staan met de kosten, is het heffen van zulke toeslagen niet gerechtvaardigd.

7.5

Appellanten voeren verder aan dat de minister onvoldoende per door hen bestreden factuurpost heeft onderbouwd dat de met de desbetreffende post in rekening gebrachte kosten vallen onder één van de kostenposten genoemd in de punten 1 tot en met 3 van Bijlage VI bij Verordening 882/2004. Zij verwijzen daarvoor naar de hiervoor in 7.2 en 7.3 genoemde algemene beroepsgronden en voeren daarnaast bij een aantal specifieke kostenposten nog andere argumenten aan. Die argumenten zullen voor zover nodig, hierna worden benoemd bij de beantwoording van de vraag of de minister de door hen betwiste kostenposten bij hen in rekening mocht brengen. Hier volstaat het College met het weergeven van de volgende argumenten. Appellanten stellen onder andere dat een aantal door de minister genoemde kostenelementen niet met name worden vermeld in één van de hiervoor genoemde punten van de Bijlage VI, zodat deze elementen niet in rekening mogen worden gebracht. Bij bepaalde kostenposten heeft de minister ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom de betreffende post kwalificeert als een post, genoemd in Bijlage VI. Dit geldt bijvoorbeeld voor de automatiseringskosten, die de minister ten onrechte aanmerkt als kosten voor instrumenten als bedoeld in punt 2 van Bijlage VI. Voor zover de minister bij bepaalde kostenposten ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst naar de nieuwe Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625), gaat deze verwijzing volgens appellanten niet op, omdat deze Verordening nog niet van toepassing was in de in het geding zijde perioden. Appellanten betogen dat ook aan de voorloper van de Verordening 882/2004, de Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG (Richtlijn 85/73), geen betekenis mag worden gehecht bij de beoordeling in hun zaken.

Beoordeling door het College

Omvang van het geschil en de vraag of het College een deskundige moet benoemen

8.1

Het College stelt allereerst vast dat appellanten geen beroepsgrond hebben gericht tegen de toelichting die de minister in de bestreden besluiten heeft gegeven op de factuurpost ‘residucontrole’. Over deze factuurpost oordeelde het College in de uitspraken van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:707 en ECLI:NL:CBB:2020:709) dat de minister in de nieuwe besluiten op bezwaar in diende te gaan op het geconstateerde gebrek met betrekking tot de factuurpost ‘residucontrole’.

8.2

Het College stelt verder vast dat de bestreden besluiten geen betrekking hebben op het weerstandsvermogen van KDS. Daarover gaat wel de uitspraak van 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:475) op de beroepen van (onder andere) [naam 1] e.a. Het weerstandsvermogen vormt geen onderdeel van het geschil in de onderhavige procedures, zodat het College de beroepsgronden van [naam 1] e.a. hierover buiten beschouwing laat. Om die reden wijst het College het verzoek van [naam 1] e.a. af om een onafhankelijke deskundige aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het vaststellen van de omvang van de op de minister rustende terugbetalingsverplichting ter zake bij het bedrijfsleven in rekening gebrachte kosten voor de opbouw van het weerstandsvermogen van KDS.

Heeft de minister voldoende inzicht geboden in de opbouw van de tarieven?

9. Teneinde inzicht te bieden in de wijze waarop en de omvang waarin de kosten zijn doorberekend in de tarieven, alsook in de wijze waarop de verschillende kostenposten zijn te herleiden tot kostenposten van artikel 27, eerste en vierde lid, aanhef en onder a en b, gelezen in samenhang met bijlage IV, Afdeling A en met bijlage VI van Verordening 882/2004, heeft de minister in de bestreden besluiten gewezen op de Aanvulling onderbouwing. Daarin is een toelichting gegeven op de NVWA- en de KDS-retributiesystematiek. Wat betreft de NVWAtarieven zijn daarin de kosten per kostensoort en per product uitgesplitst en toegelicht en zijn de verdeelsleutels die worden gebruikt voor de toerekening van de indirecte kosten aan de verschillende producten benoemd en nader besproken. Verder heeft de minister in die Aanvulling onderbouwing toegelicht op welke wijze de NVWA-retributiesystematiek is opgezet, hoe de start-, kwartier-, toeslag- en stuktarieven van de NVWA zijn berekend, wat de relatie is met de kostenposten van Verordening 882/2004 en wat de relatie is tussen de factuurposten en de retributietarieven. Wat betreft de KDS-tarieven heeft de minister toegelicht hoe de KDS-retributiesystematiek is opgezet, de kosten per kostensoort uitgesplitst en toegelicht hoe de start-, kwartier- en toeslagtarieven zijn berekend. In de bestreden besluiten, de verweerschriften en op de zittingen van het College heeft de minister een en ander verder toegelicht. Daarmee heeft de minister – met uitzondering van enkele specifieke elementen van bepaalde kostenposten (zie hierna) – voldoende inzicht geboden in – kort gezegd – de opbouw van de tarieven en met name ook wat betreft de punten die voor het College in zijn uitspraken van 20 oktober 2020 (hiervoor aangehaald) in aansluiting op zijn uitspraak van 17 juli 2018 (hiervoor aangehaald) reden waren om te concluderen dat de destijds door de minister gegeven onderbouwing van de tarieven wat betreft inzichtelijkheid tekortschoot.

Mocht de minister de door hem gebruikte retributiesystematiek toepassen voor het berekenen van de tarieven en mocht hij daarbij uitgaan van de door hem gehanteerde gegevens?

10.1

Het College is van oordeel dat de minister de door hem gebruikte retributiesystematiek zowel voor de NVWA-tarieven als voor de KDS-tarieven mocht gebruiken. Het College oordeelt ook dat de minister daarbij mocht uitgaan van de door hem gehanteerde gegevens. Deze oordelen worden hierna toegelicht, eerst voor wat betreft de NVWA-tarieven en daarna wat betreft de KDS-tarieven.

NVWA-retributiesystematiek

10.2

De minister berekent de NVWA-tarieven jaarlijks op basis van de voor het betreffende jaar verwachte kosten en werkzaamheden. Het berekenen en vaststellen van de tarieven gebeurt in vier stappen, die hierna verder worden besproken. In de eerste stap maakt de NVWA een begroting van de kosten van alle werkzaamheden voor het komende jaar en rekent de NVWA de kosten uit die begroting toe aan producten. Dit resulteert in een kostprijs per product (zie hierna onder 10.3 en 10.4). De tweede stap bestaat uit het inventariseren van de kosten per retributiecategorie (zie hierna onder 10.5). Een retributiecategorie is een indeling naar soort werkzaamheden voor derden (retribueerbare werkzaamheden). In de derde stap berekent de NVWA de start-, kwartier- en toeslagentarieven en/of stuktarieven per retributiecategorie (zie hierna onder 10.6). In de vierde stap stellen de ministers van Economische Zaken (EZ) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de tarieven vast.

10.3.1

Bij het toerekenen van de kosten in de eerste stap hanteert de NVWA een kostprijsmodel dat is gestoeld op de zogenoemde kostenplaatsmethode. Deze algemene bedrijfseconomische methode houdt in dat op bepaalde afzonderlijke kostenplaatsen de kosten verzameld worden en die kosten vervolgens worden toegerekend aan de uiteindelijke producten/diensten. Deze kosten bestaan uit directe kosten en indirecte kosten. De kosten worden in principe toegerekend aan het product dat de kosten veroorzaakt (causaliteitsprincipe). Zo worden de kosten van de directe, dat wil zeggen productieve, afdelingen direct, zonder verdeelsleutel, toegerekend aan het product waaraan wordt gewerkt. Dit geldt bijvoorbeeld voor salariskosten van de medewerkers in het primaire proces. Indirecte kosten als overheadkosten worden met verdeelsleutels aan de producten toegerekend. Aldus worden alle kosten van de gehele NVWA toegerekend aan (in)directe afdelingen, waaronder een centrale afdeling, en deze kosten worden vervolgens met verdeelsleutels toegerekend aan producten en aan retributiecategorieën en uiteindelijk uitgesplitst naar tarieven.

10.3.2

Verordening 882/2004 schrijft niet voor welke methode lidstaten moeten toepassen voor de berekening van vergoedingen ten behoeve van officiële controles. Ook de opvolgende Verordening 2017/625 bevat hierover geen bepalingen. De rechtspraak van het Hof van Justitie bevat evenmin aanknopingspunten voor de toe te passen methode om die vergoedingen te berekenen. Daaruit leidt het College af dat de lidstaten vrij zijn om die methode zelf te bepalen, mits daarbij wel de in de artikelen 26 en 27 van Verordening 882/2004 gestelde vereisten in acht worden genomen. Een bevestiging daarvoor ziet het College in artikel 26 van Verordening 882/2004, waarin is bepaald dat de lidstaten op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, zorgen voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles.

10.3.3

De minister heeft verder toegelicht dat bij de herziening van het NVWA-retributiestelsel in 2014 is gekozen voor het huidige model. De redenen daarvoor waren vereenvoudiging, door onder andere minder differentiatie in de tarieven, en het kostendekkend maken van de tarieven. Vereenvoudiging werd onder andere nodig geacht met het oog op een grotere transparantie voor en controleerbaarheid door het bedrijfsleven (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 835, nr. 2, p. 2). PWC heeft rapporten uitgebracht over het nieuwe retributiestelsel, getiteld ‘EZ Validering retributiestelsel NVWA’ van 3 juni 2013 en ‘Validering retributiestelsel NVWA beoordeling herziening kostenbasis en tarieven’ van
28 juni 2013 (eveneens Kamerstukken II, 2013-2014, 33 835, nr. 2). Hoewel het College hierin, anders dan de minister, niet direct de conclusie leest dat het stelsel solide, uitvoerbaar en uitlegbaar aan het bedrijfsleven is, volgt hieruit in ieder geval niet dat de wijze van kostentoerekening in het algemeen niet aanvaardbaar zou zijn. Een dergelijke conclusie kan evenmin worden getrokken uit het rapport van de ADR met de titel ‘Rapport van feitelijke bevindingen, Onderzoek kostenopbouwtarieven NVWA’ van 13 maart 2019, waarin geconstateerd wordt dat in de tarieven van de NVWA op dat moment niet alle kosten zijn opgenomen. Uit het KPMG-rapport ‘Analyse verantwoordingsinformatie NVWA’ van 10 november 2016 (Kamerstukken II, 2016-2017, 33835, nr. 54) komt naar voren dat de kostprijssystematiek uitgaat van eenvoud, waardoor kostprijzen op een ander (minder nauwkeurig) abstractieniveau tot stand komen dan wanneer bijvoorbeeld een vorm van activity based costing (zoveel mogelijk op basis van benodigde activiteiten en benodigde inspanning doorbelasten van kosten) wordt toegepast (p. 13). Volgens dit rapport wegen de kosten van het invoeren van een vorm van activity based costing echter waarschijnlijk niet op tegen de beoogde voordelen. KPMG doet wel enige suggesties ter verfijning van de kostenplaatsmethode. De minister heeft op de zittingen toegelicht dat bij de invoering van de kostenplaatsmethode is geconstateerd dat de verschillen met tarieven berekend op basis van andere methoden gering zijn, terwijl de activity based costing-methode arbeidsintensiever is. Dit was de reden om voor de kostenplaatsmethode te kiezen. In het KPMG-rapport ‘Kostentoerekening en doelmatigheid van de NVWA’ van februari 2020 ten slotte, worden weliswaar enkele kanttekeningen geplaatst bij de kostenopbouw, maar ook hieruit valt niet op te maken dat de gekozen wijze van kostentoerekening in het algemeen niet aanvaardbaar is.

10.3.4

Op basis van de stukken en wat is besproken op de zittingen komt het College dan ook tot de conclusie dat de kostenplaatsmethode weliswaar enigszins grofmazig is, maar dat meer verfijnde methoden daarentegen meer kosten meebrengen. Niet is gebleken dat de door de minister gehanteerde kostenplaatsmethode in verband met deze beperkte grofmazigheid in zijn algemeenheid leidt tot een dusdanig onnauwkeurige kostentoerekening dat niet voldaan kan worden aan Verordening 882/2004. Daarbij betrekt het College wat hierna in 10.4.1 tot en met 10.6.5 wordt overwogen wat betreft de nadere invulling en toepassing van de methode. Dat de minister, anders dan artikel 27, twaalfde lid, van Verordening 882/2004 voorschrijft, de methode van berekening van de vergoedingen niet heeft gepubliceerd en meegedeeld aan de Commissie en dat deze bijgevolg niet heeft onderzocht of de vergoedingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze verordening, betekent niet dat de toegepaste methode niet voldoet aan de eisen die die verordening stelt. Uit Verordening 882/2004 blijkt ook niet dat het voldoen aan die bepaling een vereiste is om de vergoedingen in rekening te mogen brengen.

10.4.1

De eerste stap houdt in, zoals hiervoor al is vermeld, dat de NVWA een begroting maakt van de kosten van alle werkzaamheden voor het komende jaar en dat de NVWA de kosten uit die begroting toerekent aan producten, wat resulteert in een kostprijs per product. Verdeelsleutels, werkpakketten en het tijdschrijven waarborgen dat de minister de kosten aan de juiste financier toerekent. Daarnaast kan de minister door het systeem van begroting en nacalculatie nagaan of niet meer dan de daadwerkelijke kosten worden doorberekend. Het College gaat in 10.4.2 tot en met 10.4.6 nader in op deze elementen uit de berekeningssystematiek van de NVWA.

10.4.2

In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat bij het opstellen van de jaarlijkse kosten rekening wordt gehouden met de kosten uit het verleden en verwachtingen voor het komende jaar, alsook met het aantal te besteden productieve uren per financier. Bij werkzaamheden voor het bedrijfsleven wordt daarbij gerekend met het gemiddelde aantal bestede productieve uren over de afgelopen drie jaren. De minister heeft op de zittingen van het College toegelicht dat aan de hand van de cijfers van de drie jaren ervoor en een inschatting van de ontwikkelingen door experts, een begroting wordt gemaakt op basis van de productieve uren. Vervolgens wordt na het desbetreffende jaar een nacalculatie gedaan op basis van de werkelijke cijfers. Daarbij worden de gefactureerde bedragen vergeleken met de daadwerkelijk gemaakte kosten. De nacalculatie wordt uitgevoerd aan de hand van de geboekte kosten en de daadwerkelijk verantwoorde uren per werkpakket, op dezelfde wijze als bij de begrote kosten vooraf geschiedt, aldus de minister. De kosten worden bovendien nog afgezet tegen de geïnde opbrengsten per retributiecategorie binnen het betreffende jaar. Hiermee bewaakt de minister dat niet meer dan de werkelijke kosten in rekening worden gebracht.

Op de zittingen van het College heeft de minister toegelicht dat nacalculatie op het niveau van de retributiecategorieën plaatsvindt, zodat geen grond bestaat voor de conclusie dat de nacalculatie op een te hoog, abstract niveau plaatsvindt. Om de juistheid van de cijfers en de berekeningen te verifiëren zijn bovendien de nodige waarborgen ingebouwd, zoals de controles op het tijdschrijven en de jaarlijkse controles van de ADR. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 15 april 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI1086, in 2.10) over in rekening te brengen kosten (retributies) voor controles en keuringen van slachtvee op grond van de Vleeskeuringswet en het Retributiebesluit Vleeskeuringswet geoordeeld dat het vaststellen van tarieven op basis van een voorcalculatie (raming) en een nacalculatie na afloop van het jaar om vast te stellen of de werkelijke kosten niet zijn overschreden, niet in strijd is met Richtlijn 85/73EEG. Het College ziet geen aanleiding om onder de werking van Verordening 882/2004 daarover anders te oordelen.

10.4.3

De minister hanteert acht producten, die aansluiten bij de werkzaamheden van de NVWA. Van deze acht producten zijn hier de volgende vier van belang: Toezicht, Klantinteractie & dienstverlening, Laboratoriumonderzoek en Kennis & expertise. De overige producten zijn alleen van toepassing op werkzaamheden voor andere ministeries (EZ en VWS), waaraan het bedrijfsleven dus niet meebetaalt. Toezicht is het belangrijkste product van de NVWA en de aan toezicht toegerekende kosten vormen het grootste deel van de doorberekende kosten aan de vleessector. Naar het oordeel van het College heeft de minister met zijn toelichting op de zittingen afdoende gemotiveerd dat de kosten van de verschillende vormen van toezicht niet zodanig van elkaar verschillen dat voor de berekening van de kosten niet van één gelijksoortig product kan worden uitgegaan. De minister heeft er daarbij op gewezen dat het voornamelijk gaat om personeelskosten. Voor zover er salarisverschillen zijn, bijvoorbeeld doordat een dierenarts duurder is dan een toezichthouder in de horeca, wordt dit weer opgeheven door andere factoren, aldus de minister. In het KPMG-rapport uit 2016 leest het College met de minister niet dat de verschillende vormen van toezicht zo uiteenlopend zijn dat een homogeen product Toezicht niet tot een aanvaardbare kostentoerekening leidt. KPMG merkt op dat het, gelet op de omvang van het product Toezicht (met een aandeel van 65% van de totale kosten) en de verscheidenheid aan activiteiten uitgevoerd door verschillende type medewerkers binnen dit product, interessant kan zijn om het product Toezicht nader te verfijnen (p. 36). Indien met beperkte inspanning subproducten kunnen worden gedefinieerd en uren kunnen worden toegerekend aan deze subproducten, zou op deze wijze een meer nauwkeurige kostprijs per financier kunnen worden bepaald, aldus KPMG. Het College ziet hierin meer een suggestie voor verdere verfijning van de kostentoerekeningssystematiek dan steun voor het standpunt van appellanten dat zij (veel) meer dan de daadwerkelijke kosten betalen. Ook uit de andere rapporten die de minister heeft overgelegd, komt niet naar voren dat de minister in het product Toezicht zou moeten differentiëren naar vormen van toezicht. Zoals ook hiervoor is overwogen, is een zekere grofmazigheid aanvaardbaar.

10.4.4

De twaalf kostensoorten die de minister onderscheidt, zijn: Ambtelijk personeel, Inhuur, Overige personeelsgerelateerde kosten, Huisvesting, Bureaukosten, Automatiseringskosten, Algemene materiële kosten, Rentelasten, Specifieke kosten, Afschrijvingskosten IMVA, Afschrijvingskosten MVA en Dotaties voorzieningen. Deze kostensoorten worden in de Aanvulling onderbouwing omschreven. De minister heeft toegelicht dat deze kostensoorten in de door de minister gehanteerde methode betrekkelijk fijnmazig worden toegerekend aan het achttal producten en diensten. Zo heeft de minister toegelicht dat de kosten van salarissen worden toegerekend aan de betreffende afdeling van de medewerker. Een deel van de huisvestingskosten en afschrijvingskosten wordt toegerekend aan de afdelingen met een laboratorium. Specifieke kosten, waaronder kosten van practitioners en inhuur, zijn in hun geheel gealloceerd naar afdelingen waar deze betrekking op hebben. De overige kosten worden niet aan specifieke afdelingen toegerekend, maar aan de centrale afdeling.

10.4.5

In de kostentoerekeningsmethode die de minister hanteert, spelen productieve uren een centrale rol, zoals hiervoor onder 10.4.2 naar voren komt. De productieve uren zijn zowel bij de berekening van de kostprijs – als verdeelsleutel voor de kosten –, als bij de berekening van de kosten per retributiecategorie, waaruit de tarieven voortvloeien, van belang. Hoe meer productieve uren aan een product worden besteed, hoe groter het deel van de kosten is dat aan dit product wordt toegerekend. Productieve uren zijn uren die medewerkers daadwerkelijk besteden aan het primaire proces. Het primaire proces bestaat uit de fysieke keuringen en daaraan gerelateerde werkzaamheden zoals voorbereiding, planning en toezichtontwikkeling. De minister maakt op basis van het gemiddelde van de drie voorafgaande jaren en een expertschatting, een prognose van het aantal productieve uren voor het erop volgende jaar. Op de zittingen heeft de minister verduidelijkt dat hierbij gebruik wordt gemaakt van gegevens uit het tijdschrijfsysteem SPIN. Verder heeft hij toegelicht dat voor de vraag of een gewerkt uur een productief uur is, bepalend is of het personeel op een directe afdeling werkt. Een directe afdeling is een afdeling die zich bezighoudt met de kerntaken van de NVWA. Een indirecte afdeling is ondersteunend aan de directe afdelingen, bijvoorbeeld de directie staf of de afdeling facilitair management en huisvesting. Als de medewerker op een indirecte afdeling werkt, dan wordt het uur niet aangemerkt als productief uur. De minister heeft over het doorbelasten van reistijd toegelicht dat een deel van de kosten voor reistijd van medewerkers niet bij derden in rekening wordt gebracht en dat dit deel bestaat uit kosten waarvan de minister voornemens was om deze voor rekening te laten komen van de medewerkers. Hiermee heeft de minister het door [naam 5] gevraagde inzicht in deze verdeling gegeven. Het College ziet niet bevestigd in de stukken, met name de rapporten van de ADR, dat onduidelijkheden bestaan die in relevante mate tot een onjuiste tijdregistratie kunnen leiden. Daarbij neemt het College in aanmerking dat, zoals de minister heeft toegelicht, door het tijdschrijven op werkpakketten die de werkzaamheden voor de betreffende retributiecategorie bevatten, wordt voorkomen dat uren voor niet-retribueerbare werkzaamheden of werkzaamheden ten behoeve van een andere retributiecategorie worden doorberekend aan appellanten. Naar aanleiding van de aanvraag die een bedrijf doet, wordt een aantal gegevens automatisch in het tijdschrijfsysteem geregistreerd. De medewerker die de controle uitvoert kan deze gegevens aanpassen, bijvoorbeeld indien de controle langer duurt dan gepland. Voor het bedrijf is aan de hand van de factuur vervolgens na te gaan of het juiste aantal starts en kwartieren is berekend. Hierbij is van belang dat voor iedere officiële controle een starttarief wordt berekend en een bedrag per kwartier dat door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA aan de werkzaamheden is besteed. Verder controleert de minister het tijdschrijven op verschillende manieren: de manager fiatteert de uren, de ADR controleert het tijdschrijven steekproefsgewijs en de NVWA doet in het kader van de jaarrekeningencontrole een zogenoemde jaarlijkse Job-shop time analyse, waarbij wordt gecontroleerd of de verantwoorde uren op totaalniveau aansluiten bij de verwachting op basis van het aantal beschikbare uren. Bij significante afwijkingen of vragen wordt volgens de minister tot op persoonsniveau nader onderzoek gedaan. Hiermee zijn er voldoende waarborgen voor de juistheid van de tijdschrijfgegevens waarvan de minister uitgaat. Hoewel de ADR enkele keren aanmerkingen heeft gemaakt, zoals in het rapport over 2015 dat het tijdschrijven extra aandacht nodig had en in 2017 dat er geen uniforme richtlijnen waren voor controle van het tijdschrijven, stond dat kennelijk niet in de weg aan een goedkeurende controleverklaring. Het College concludeert hieruit dat de omvang van de geconstateerde problemen beperkt was en kennelijk ook niet zodanig was dat niet meer van de juistheid van de verstrekte gegevens uitgegaan zou kunnen worden. Het College ziet geen aanleiding de minister te gelasten om alle tijdschrijflijsten over te leggen, omdat dit geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ook is niet duidelijk op welke wijze het overleggen van de tijdschrijflijsten, voor zover dat al praktisch uitvoerbaar zou zijn, zou kunnen bijdragen aan meer inzicht in de totstandkoming van de kostprijs- en tariefberekening. Al met al volstaat het middel van tijdschrijven zoals de minister dat heeft ingericht om te voldoen aan de vereiste causaliteit en objectiviteit. Wat betreft de vereiste causaliteit is hierbij van belang dat de uren worden geschreven op werkpakketten die zien op activiteiten voor de betreffende retributiecategorie. Wat betreft de vereiste objectiviteit zijn dat de hiervoor genoemde controlemechanismen.

10.4.6

De NVWA hanteert de vastgestelde productieve uren voor de meeste indirecte kosten als verdeelsleutel voor toerekening van kosten aan een product: de indirecte kosten worden naar rato van het aantal productieve uren toegerekend. Niet gebleken is dat toepassing van de aldus vastgestelde verdeelsleutels leidt tot een toerekening van de kosten die in strijd is met Verordening 882/2004.

10.5

Zoals hiervoor al is vermeld, bestaat de tweede stap uit het inventariseren van de kosten per retributiecategorie. In deze stap worden de kosten allereerst gesplitst in werkzaamheden voor enerzijds de ministeries van EZ en VWS en anderzijds voor derden. In zoverre is er geen sprake van dat de minister alle kosten van de gehele NVWA tot uitgangspunt neemt bij de kostentoerekening. In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat de NVWA voor deze splitsing gebruikmaakt van (gegevens over de productieve uren uit) het tijdschrijfsysteem. Vervolgens heeft de minister de werkzaamheden voor derden in retributiecategorieën ingedeeld. Het inventariseren van de kosten gebeurt door het aantal benodigde productieve uren voor iedere retributiecategorie te begroten per product. Door de benodigde uren per product in de categorie te vermenigvuldigen met de kostprijs per product en vervolgens deze kosten op te tellen, worden de totale kosten per retributiecategorie berekend. De keuze voor de indeling in retributiecategorieën is gebaseerd op het soort werkzaamheden dat de NVWA verricht bij de bedrijven waarop zij toezicht houdt. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarbij in strijd met artikel 27, vijfde lid, van Verordening 882/2004 geen rekening is gehouden met de specifieke kenmerken van de desbetreffende retributiecategorie.

10.6.1

Zoals hiervoor al is vermeld, bestaat de derde stap eruit dat de NVWA de start-, kwartier- en toeslagentarieven berekent per retributiecategorie. Voor de beoordeling van de hier aan de orde zijnde beroepsgronden is de retributiecategorie Erkende bedrijven van belang. Voor iedere officiële controle wordt een starttarief berekend en een bedrag per kwartier dat door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA aan de werkzaamheden is besteed (artikel 3 van de Regeling NVWA-tarieven). Toeslagen worden bij bedrijven in rekening gebracht als werkzaamheden buiten openingstijd moeten plaatsvinden, te laat door een bedrijf zijn aangemeld of afgemeld, zijn onderbroken of uitgesteld of als de werkzaamheden uitlopen.

10.6.2

Het starttarief bevat de kosten van reistijd en niet-specifiek toerekenbare voorbereidende administratietijd, zoals bijvoorbeeld vakinhoudelijke instructiebijeenkomsten. Dit tarief is bij de aanvang van het retributiestelsel vastgesteld op basis van de werkelijke reistijd en niet-specifiek toerekenbare voorbereidende administratietijd en vervolgens jaarlijks geïndexeerd met de gemiddelde stijging van de NVWA-kostprijs.

10.6.3

Om vervolgens het kwartiertarief te berekenen, worden de totale kosten van de retributiecategorie verminderd met de berekende te factureren toeslagen, eventuele overige tarieven en starttarieven. Het resterende bedrag wordt gedeeld door het aantal te verwachten te factureren kwartieren. Het resultaat daarvan is het kwartiertarief. Het aantal te verwachten kwartieren is gebaseerd op een expertinschatting, waarbij rekening wordt gehouden met de realisatie in het verleden en ontwikkelingen in de toekomst.

10.6.4

Er worden vier toeslagen gehanteerd: de toeslag buiten openingstijd, de toeslag te late aanmelding, de toeslag te late afmelding/onderbreking/uitstel en de toeslag uitloop. De retributies voor toeslagen worden bepaald op basis van de gemiddeld aan derden gefactureerde toeslagen in de retributiecategorie Erkende bedrijven over de afgelopen drie jaren. Voor het jaar 2016 gaat het dus om het gemiddelde bedrag van aan derden gefactureerde toeslagen over de jaren 2012-2014. Door dit totaalbedrag van de toeslagen in mindering te brengen op de totale kosten komen deze kosten niet in de andere tarieven van de retributiecategorie terecht. De toeslagen voor derden zijn in sommige gevallen hoger dan de daadwerkelijke kosten van de NVWA voor de specifieke activiteit waarvoor de toeslag geldt. Voor zover de toeslag hoger is dan de daadwerkelijke kosten, komt het meerdere ten goede aan de algemene kosten van overhead.

10.6.5

Zoals de minister heeft toegelicht, is er geen overlap tussen de starttarieven en de kwartiertarieven. De totale kosten per retributiecategorie vormen de basis en die worden vervolgens gesplitst in het starttarief, kwartiertarief en de toeslagen. Als het starttarief hoger is, dan wordt het kwartiertarief dus lager. In het starttarief is voorbereidingstijd opgenomen die niet aan één specifieke inspectie toerekenbaar is. Het starttarief is een vast bedrag, dat jaarlijks wordt geïndexeerd, nadat dit tarief in 2014 is bepaald op basis van de werkelijke tijdsverdeling van de inspecteur tussen inspectietijd en voorbereiding/reistijd.
Het College is van oordeel dat deze indexering aanvaardbaar is. Aan de basis van de retributiesystematiek ligt een begroting van de (retribueerbare) kosten van de werkzaamheden van de NVWA voor het komende jaar per retributiecategorie, met toerekening van kosten aan de hand van de kostenplaatsmethode. Daarbij volgt na afloop van het jaar een nacalculatie om vast te stellen of de daadwerkelijk gemaakte kosten niet zijn overschreden. Appellanten hebben geen beroepsgronden aangevoerd tegen het begroten van de kosten als fundament voor de retributiesystematiek. Het College ziet ook geen grond voor het oordeel dat de artikelen 26 en 27 van Verordening 882/2004 daaraan in de weg staan. De hiervoor genoemde onderdelen uit de retributiesystematiek – begroting, kostenplaatsmethode en nacalculatie – staan in onderling verband met elkaar. Dit verband moet in het oog worden gehouden bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van die systematiek. Dit betekent dat het College in zijn oordeel over de indexering betrekt dat hij zowel de enigszins grofmazige kostenplaatsmethode als de wijze waarop de nacalculatie - mede gelet op de daarbij genoemde waarborgen - plaatsvindt, hiervoor (in 10.3.1 tot en met 10.3.4 en 10.4.2) al heeft aanvaard. Gelet op de beperkte schaal waarop genoemde indexering is toegepast en op wat hiervoor is overwogen over genoemde onderdelen van de systematiek, is naar het oordeel van het College niet aannemelijk dat deze indexering leidt tot een onevenwichtige berekening van het startarief in relatie tot het kwartiertarief en de toeslagen, die voor de minister reden had moeten zijn om die toepassing achterwege te laten. Als gezegd, resulteert een hoger starttarief in een lager kwartiertarief. Niet aannemelijk is geworden dat de verhouding tussen de start- en kwartiertarieven uit het lood is geslagen, waardoor bepaalde bedrijven die relatief gezien vaker het starttarief betalen en minder vaak het kwartiertarief, worden benadeeld. Waar de toeslagen hoger zijn dan de kosten van de specifieke werkzaamheden waarop de toeslag ziet, komt het meerdere ten goede aan de overheadkosten. Uit het arrest [naam 6] e.a., punt 88, leidt het College af dat Verordening 882/2004 er niet aan in de weg staat dat het deel van de toeslag dat hoger is dan de kosten van de specifieke werkzaamheden waarop de toeslag ziet, in rekening wordt gebracht bij de bedrijven, indien wordt aangetoond dat dat deel daadwerkelijk ten goede komt aan de algemene kosten van overhead die in een of meer kostencategorieën als vermeld in bijlage VI bij die verordening vallen. Het College ziet geen reden om aan te nemen dat niet is voldaan aan deze voorwaarden.

10.7

In de vierde stap stellen, zoals hiervoor overwogen, de ministers van EZ en VWS, de tarieven vast. Hiertegen zijn geen beroepsgronden aangevoerd.

10.8

Uit het voorgaande volgt dat de minister de door hem gebruikte retributiesystematiek mocht toepassen voor het berekenen van de NVWA-tarieven en dat hij daarbij mocht uitgaan van de door hem gehanteerde gegevens. De efficiëntie speelt bij de berekening van de NVWA-tarieven geen rol. Het College leest in Verordening 882/2004 geen verplichting voor de minister om financieel zo efficiënt mogelijk te werken.

KDS-retributiesystematiek

10.9

De NVWA heeft met KDS een contract over het beschikbaar stellen van officiële assistenten voor de postmortem-keuringswerkzaamheden (pm-keuringen) in roodvleesslachthuizen. Daarnaast bestaan de activiteiten van KDS uit het nemen van monsters voor monitoring op Bovine Songiforme Encephalopathie (BSE) en overige activiteiten. Hier zijn verder alleen de kosten voor de pm-keuringen van belang. De kosten van deze werkzaamheden brengt KDS in rekening bij de NVWA. Deze kosten worden door de NVWA zonder opslag doorberekend aan derden. De berekening van de KDS-tarieven bestaat uit de verdeling van de kosten voor pm-keuringen over kostensoorten en een verdeling van die totale kosten over start-, kwartier- en toeslagentarieven (zie hierna onder 10.13 tot en met 10.15).

10.1

Wat betreft de KDS-tarieven heeft de minister verder het volgende uiteengezet. Alle medewerkers van KDS, namelijk de officiële assistenten en hun leidinggevenden, behoren tot het primaire proces. De overhead, bestaande uit de bedrijfsvoering en staf, huisvesting en ICT, wordt door KDS ingehuurd bij KDS CMR. Hiervoor betaalt KDS een managementfee. Voor de splitsing van de kosten naar kosten voor de tarieven voor de pm-keuringen en overige activiteiten maakt KDS gebruik van een tijdschrijfsysteem.

10.11

KDS dient jaarlijks een begroting in bij de NVWA van de kosten van de pm-keuringen en een berekening van de KDS-tarieven. De NVWA beoordeelt de begroting en als zij hiermee akkoord is, worden de tarieven voor vaststelling voorgelegd aan de minister van EZ. In de begroting van KDS zijn kosten verdeeld over drie kostensoorten: personele kosten, materiële kosten en afschrijvingskosten. De personele kosten zijn onderverdeeld in lonen, salarissen en sociale lasten, inhuur overig personeel, reis- en verblijfkosten en overige Pkosten. De materiële kosten zijn onderverdeeld in overige kosten buitendienst, bureaukosten, bedrijfskosten, algemene kosten en management fee. De afschrijvingskosten kennen geen onderverdeling.

10.12

De kostenopbouw is voor alle activiteiten hetzelfde. Daarom wordt voor de tariefberekening geen onderscheid gemaakt naar de verschillende activiteiten. De tarieven worden berekend door de totale kosten voor pm-keuringen te verdelen over het starttarief, het kwartiertarief en toeslagen. Voor iedere officiële controle wordt een starttarief berekend en een bedrag per kwartier dat door een officiële assistent aan de werkzaamheden is besteed (zie artikel 10 van de Regeling NVWA-tarieven). Toeslagen worden bij bedrijven in rekening gebracht als werkzaamheden buiten openingstijd moeten plaatsvinden, te laat door een bedrijf zijn afgemeld, zijn onderbroken of uitgesteld of als de werkzaamheden uitlopen. Ook is er een toeslag ploegendienst, die per bedrijf wordt berekend.

10.13

Het starttarief is voor 2010 bepaald en sedertdien enkele jaren geïndexeerd. Het was destijds gebaseerd op de reiskosten van een gemiddeld aantal officiële assistenten per bedrijf per dag. Vanaf 2013 tot en met 2019 is het starttarief niet gewijzigd. Het aantal te verwachten starts is gebaseerd op een expertinschatting, waarbij rekening wordt gehouden met de realisatie in het verleden en ontwikkelingen in de toekomst.

10.14

Het kwartiertarief van KDS wordt op vergelijkbare wijze berekend als het kwartiertarief van de NVWA. Dit met dien verstande dat daar waar bij het kwartiertarief van de NVWA wordt uitgegaan van de totale kosten van de retributiecategorie, bij het kwartiertarief van KDS wordt gerekend met de totale kosten van de pm-keuringen door officiële assistenten.

10.15

Er worden – buiten de toeslag ploegendienst – drie toeslagen gehanteerd. Het gaat om de toeslag per kwartier voor werkzaamheden buiten openingstijd, de toeslag te late afmelding/onderbreking/uitstel en de toeslag uitloop. De retributies voor toeslagen worden bepaald op basis van de verwachte werkzaamheden. Door het totaalbedrag van deze toeslagen in mindering te brengen op de totale kosten komen deze kosten niet in de andere tarieven van de pm-keuringsactiviteiten van KDS terecht.

10.16

Verder geldt ook bij de KDS-tarieven dat de efficiëntie bij de berekening van de tarieven geen rol speelt.

10.17

Net als bij de NVWA-tarieven, is er geen overlap tussen de starttarieven en de kwartiertarieven van KDS. Waar de toeslagen hoger zijn dan de kosten van de specifieke werkzaamheden waarop de toeslag ziet, komt ook hier het meerdere ten goede aan de overheadkosten. Het College verwijst hierbij naar zijn overweging in 10.6.5 in verband met het arrest [naam 6] e.a., punt 88, waaruit valt af te leiden dat Verordening 882/2004 hieraan onder de daar genoemde voorwaarden niet in de weg staat. Het College ziet geen reden om aan te nemen dat niet is voldaan aan deze voorwaarden. De beroepsgrond van [naam 5] dat als de toeslagen de daadwerkelijke kosten overstijgen, het heffen van die toeslagen niet is toegestaan, slaagt daarom niet.

10.18

Appellanten hebben (verder) geen concrete beroepsgronden aangevoerd tegen (onderdelen van) de retributiesystematiek voor de KDS-tarieven, zoals beschreven in de bestreden besluiten, de Aanvulling onderbouwing en toegelicht door de minister in de verweerschriften en op de zittingen (zoals hierboven verkort weergegeven). Deze systematiek behoeft dus in zijn algemeenheid verder geen bespreking.

Mocht de minister de door appellanten betwiste kosten bij hen in rekening brengen?

11.1

Zoals hiervoor al is vermeld, onderscheidt de minister voor de NVWA-tarieven twaalf kostensoorten, die worden toegerekend aan de acht producten. Voor de KDS-tarieven gaat het om tien kostensoorten. Het College zal hierna voor de NVWA-tarieven en de KDS-tarieven afzonderlijk per kostensoort beoordelen of de minister de daaronder vallende kosten, voor zover door appellanten bestreden, bij hen in rekening mocht brengen als vergoeding van de kosten ten behoeve van de officiële controles. Daarbij is van belang dat, zoals volgt uit het hiervoor onder grondslag en achtergrond van het geschil weergegeven kader, de minister dat alleen mag doen indien deze kosten (-) zijn terug te voeren tot de kostenposten die zijn genoemd in bijlage VI van Verordening 882/2004, en voldoen aan de daaraan in deze verordening gestelde vereisten, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie. Voor genoemde beoordeling zijn met name van belang de vereisten dat de kosten (-) daadwerkelijk zijn gemaakt en (-) onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles.

Beoordeling kostensoorten NVWA

Ambtelijk personeel

11.2

De NVWA-kostensoort Ambtelijk personeel betreft de salariskosten van het ambtelijk personeel inclusief toeslagen, vakantiegeld en eindejaarsuitkering. De minister stelt zich op het standpunt dat deze kosten vallen onder punt 1 van bijlage VI dan wel, voor zover het gaat om salariskosten van het personeel dat de bemonstering en laboratoriumonderzoek uitvoert of daarbij is betrokken, onder punt 3. Naar het oordeel van het College worden deze kosten daadwerkelijk gemaakt en zijn deze onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Meer in het bijzonder ziet het College in wat appellanten aanvoeren geen aanleiding anders te oordelen over toeslagen, vakantiegeld en eindejaarsuitkering. Dat deze elementen niet met name zijn vermeld onder punt 1 van bijlage VI doet er niet aan af dat de minister die kosten uit hoofde van de dienstbetrekking als betaling verschuldigd is aan personeel dat de officiële controles uitvoert of bij de organisatie hiervan is betrokken en dus als salariskosten mogen worden aangemerkt. Deze kosten kunnen dan ook niet op één lijn worden gesteld met opleidingskosten die moesten worden gemaakt om een medewerker op het vereiste niveau te brengen om controles te mogen uitvoeren, zoals aan de orde is in het arrest Kødbranchens Fællesråd. De minister mag de NVWA-kostensoort Ambtelijk personeel dus doorberekenen.

Inhuur

11.3

De NVWA-kostensoort Inhuur betreft de salariskosten voor inhuur van uitzendkrachten voor het uitvoeren van inspecties en de inhuur voor bedrijfsvoering en staf. Deze kosten vallen onder punt 1 dan wel punt 3 van bijlage VI, omdat het hier gaat om salariskosten van personeel dat betrokken is bij de organisatie en uitvoering van officiële controles of bij de bemonstering en laboratoriumonderzoek. In zijn uitspraak van 20 juli 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN5472, in 5.4) heeft het College de stelling dat onder “salarissen personeel” niet de salariskosten van uitzendkrachten en ingehuurde derden in rekening kunnen worden gebracht, voor zover deze betrokken zijn bij de officiële controles, al van de hand gewezen. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Overigens ligt in de antwoorden op de tweede en derde vraag van het Hof van Justitie in het arrest [naam 6] e.a. besloten dat salariskosten van ingeleende officiële dierenartsen bij het bedrijfsleven in rekening mogen worden gebracht. Ook de NVWA-kostensoort Inhuur mag dus worden doorberekend.

Overige personeelsgerelateerde kosten

11.4

De NVWA-kostensoort Overige personeelsgerelateerde kosten betreft de kosten van woon-werkverkeer, verblijf (lunches), cao-gerelateerde kosten (thuiswerkvergoeding, arbovoorzieningen, medezeggenschap, verhuiskostenvergoeding, vergoeding voor bedrijfshulpverleners) en opleidingskosten.

Voor zover het gaat om kosten van woon-werkverkeer, kosten van dienstreizen, kosten van verblijf, zoals lunches, opleidingskosten (voor permanente educatie), kosten voor arbovoorzieningen en thuiswerkvoorzieningen moet worden geoordeeld dat deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI (de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten). Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn, anders dan appellanten aanvoeren, onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles.
Voor zover het gaat om kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten stelt het College vast dat deze volgens de minister eveneens vallen onder punt 2 van Bijlage VI. Naar het oordeel van het College staan deze kosten echter in een te ver verwijderd verband met de uitvoering van de officiële controles waardoor een onlosmakelijk verband daartussen ontbreekt.
Dit betekent dat de minister de kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten niet bij appellanten mocht doorberekenen in de kosten ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles. De overige kosten onder de NVWA-kostensoort Overige personeelsgerelateerde kosten mogen wel worden doorberekend.

Huisvestingskosten

11.5

De NVWA-kostensoort Huisvestingskosten betreft huurkosten, gebruikskosten en schoonmaakkosten. De NVWA huurt huisvesting van het Rijksvastgoedbedrijf. Hoewel huurkosten, gebruikskosten en schoonmaakkosten niet expliciet staan genoemd in bijlage VI, is het College – anders dan appellanten - met de minister van oordeel dat deze kosten vallen onder punt 2, namelijk onder “installaties”, dan wel onder punt 3, voor zover het gaat om kosten voor het huren, gebruikmaken en schoonmaken van laboratoria. In dit verband komt betekenis toe aan het bepaalde in artikel 4, tweede lid, onder d, van Verordening 882/2004, waarin staat dat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat zij beschikken over passende en goed onderhouden inrichtingen en uitrustingen, opdat het personeel de officiële controles doelmatig en correct kan uitvoeren. Deze kosten worden verder daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. De dierenartsen die de officiële controles uitvoeren hebben evenals het ondersteunend personeel een schone werkplek nodig. Zij zijn weliswaar vaak onderweg, maar zoals de minister heeft toegelicht, werken zij ook op kantoor om zaken uit te werken. Voor de laboratoriumwerkzaamheden zijn huisvestingskosten evident. Ook een stijging van de huisvestingskosten door het Rijksvastgoedbedrijf kan worden doorberekend aan het bedrijfsleven, omdat deze kosten daadwerkelijk worden gemaakt. De minister heeft verder inzichtelijk gemaakt dat de vergoedingen, binnen de kostprijsmodelsystematiek zoals hiervoor besproken, ten goede komen aan huisvesting van personeel dat is betrokken bij de officiële controles. De kosten voor huisvesting worden verdeeld via de afdelingen. Op de zittingen heeft de minister toegelicht dat bij de kostensoort huisvesting onderscheid wordt gemaakt tussen kosten voor laboratoria en overige huisvesting, omdat laboratoria duurder zijn. Gelet daarop zijn deze kosten op goede gronden doorberekend. Anders dan [naam 5] heeft aangevoerd is van het dubbel in rekening brengen van de huisvestingskosten omdat deze al begrepen zijn in de post "management fee", geen sprake. Huisvesting is alleen een (aparte) kostenpost van de NVWA en de huisvesting van KDS is begrepen in de kostenpost "management fee", die hieronder wordt besproken. De slotsom is dat de kosten die de minister onder de noemer Huisvestingskosten brengt, in rekening mogen worden gebracht.

Bureaukosten

11.6

De NVWA-kostensoort Bureaukosten betreft blijkens de toelichting van de minister kantoorkosten en kosten van papier, repro, drukwerk en telefonie. Aldus is, anders dan appellanten hebben betoogd, voldoende duidelijk waaruit deze kostenpost bestaat. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI en meer in het bijzonder onder de noemer “instrumenten”. Dit zijn kosten die daadwerkelijk worden gemaakt en onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van officiële controles. Het ondersteunende personeel heeft deze zaken als hulpmiddelen nodig om de officiële controles te kunnen organiseren. Het College heeft, gelet op wat hiervoor is overwogen over de kostprijsberekening, geen aanwijzingen dat deze kosten op een onjuiste manier zijn toegerekend. De NVWA- kostensoort Bureaukosten mag dus worden doorberekend.

Automatiseringskosten

11.7

De NVWA-kostensoort Automatiseringskosten betreft kosten van ICT en abonnementskosten van DICTU (Dienst ICT Uitvoering), die de ontwikkeling en het beheer van ICT verzorgt. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI en meer in het bijzonder onder de noemer “instrumenten”. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Zowel de inspecteurs die de officiële controles uitvoeren als het ondersteunende personeel hebben immers computers, laptops en systemen nodig om hun werk doelmatig uit te kunnen voeren. In de ‘Aanvulling onderbouwing’ van 2014 tot en met 2017 staat dat niet alle ICT-kosten aan derden worden doorbelast. Op de zittingen heeft de minister toegelicht dat kosten van een niet geslaagd ICT-project niet in de kostprijs zijn meegenomen en dat kosten voor het ontwikkelen van nieuwe systemen evenmin worden doorberekend. Het College heeft geen aanknopingspunten daaraan te twijfelen en gaat dan ook ervan uit dat de minister die kosten niet aan appellanten heeft doorberekend als vergoeding voor de kosten ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles. Over de kosten die onder deze noemer in rekening worden gebracht hebben appellanten nog aangevoerd dat de minister niet heeft aangetoond dat deze kosten uitsluitend worden benut voor de ICT die benodigd is voor de officiële controles van vers vlees. Het College volgt appellanten hierin niet. Zoals hiervoor is overwogen, waarborgt de verdeelsleutel van de productieve uren dat een evenredig deel van de ICT-kosten bij het bedrijfsleven in rekening wordt gebracht. Er is geen reden om aan te nemen dat de officiële controles ten behoeve van appellanten substantieel minder ICT-kosten met zich brengen dan andere onderdelen van de NVWA. De conclusie is dat ook de kostensoort Automatiseringskosten mag worden doorberekend.

Algemene materiële kosten

11.8

De NVWA-kostensoort Algemene materiële kosten betreft kosten van dienstauto’s, catering en archiefkosten. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI, waarbij moet worden geoordeeld dat kosten van dienstauto’s vallen onder uitrusting, cateringkosten onder reis- en daarmee verband houdende kosten en archiefkosten onder instrumenten. Deze kosten worden gemaakt voor het personeel dat de keuringen uitvoert of het ondersteunende personeel en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Het personeel dat de keuringen uitvoert bij de bedrijven heeft dienstauto’s nodig om op die verschillende locaties te komen en nuttigt maaltijden. Wat betreft archiefkosten is van belang dat het Hof van Justitie in het arrest [naam 6] e.a., in 61 en 62, heeft geoordeeld dat monitoring van de controles ten volle bijdraagt aan de doeltreffendheid van die controles. Daarvoor is dus een goede archivering van stukken nodig, zodat kan worden nagegaan wat in het verleden met een bedrijf is gebeurd en wat nodig is voor de consistentie en kwaliteit van de controles. De minister heeft toegelicht dat deze kostenpost geen overlap heeft met de post ambtelijk personeel en het College ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Ook de kostensoort Algemene materiële kosten mag dus worden doorberekend.

Rentelasten

11.9

De NVWA-kostensoort Rentelasten betreft rentekosten van leningen. Voor de aanschaf van computers en laptops worden leningen afgesloten. Deze kosten vallen onder punt 2 van Bijlage VI, waarbij moet worden geoordeeld dat deze vallen onder kosten voor instrumenten. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Omdat de inspecteurs en het ondersteunende personeel hun werkzaamheden niet efficiënt kunnen uitvoeren zonder computers en laptops en deze ook nodig zijn voor de uitvoering van officiële controles, zijn de voor die aanschaf gemaakte kosten onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van de officiële controles. De kostensoort Rentelasten mag daarom worden doorberekend ter vergoeding van de werkzaamheden.

Specifieke kosten

11.1

De NVWA-kostensoort Specifieke kosten betreft kosten van de inhuur van practitioners, certificaten, laboratoriumbenodigdheden, dienstkleding en uitbesteed werk. De minister merkt de kosten voor dienstkleding van het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles terecht aan als kosten van uitrusting zoals vermeld in punt 2 van bijlage VI. Practitioners zijn door de NVWA extern ingehuurde officiële dierenartsen. De inhuur van practitioners valt onder punt 1 van bijlage VI, omdat het gaat om kosten die zien op salarissen van personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles. De kosten voor uitbesteed werk vallen onder punt 3 van bijlage VI. Zo stuurt de NVWA uit het oogpunt van efficiency monsters naar andere bedrijven voor laboratoriumonderzoek die die monsters voor haar onderzoeken. De kosten voor certificaten vallen onder punt 2 van bijlage VI, meer specifiek onder kosten voor instrumenten. Daarbij gaat het om de kosten van gewaarmerkt papier waarop de certificaten worden gedrukt die bij export aan bedrijven worden afgegeven. Al deze kosten onder de noemer Specifieke kosten en Overige kosten buitendienst worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles en mogen dus worden doorberekend.
Wat betreft de stelling van appellanten dat dienstkleding en laboratoriumbenodigdheden ook worden gebruikt voor andere taken dan voor de uitvoering van officiële controles, oordeelt het College dat door het door de minister gebruikte en door het College geaccepteerde systeem van kostentoerekening voldoende is gewaarborgd dat hiervoor slechts kosten bij appellanten in rekening worden gebracht die zijn gemaakt voor de uitvoering van officiële controles.

Afschrijvingskosten IMVA

11.11

De NVWA-kostensoort Afschrijvingskosten IMVA betreft de afschrijvingen van software. Deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI, als instrumenten, dan wel, voor zover deze worden gemaakt voor bemonstering en laboratoriumonderzoek, onder punt 3 van bijlage VI, omdat de geautomatiseerde systemen die nodig zijn voor de uitvoering van de officiële controles zonder software niet kunnen functioneren. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. De kostensoort Afschrijvingskosten IMVA mag dus worden meegenomen bij de door te berekenen kosten.

Afschrijvingskosten MVA

11.12

De NVWA-kostensoort Afschrijvingskosten MVA betreft kosten van afschrijvingen van hardware, gebouwen, grond (zoals genoemd in tabel 8 van de Aanvulling onderbouwing), installaties en vervoermiddelen. De afschrijvingskosten van hardware, installaties en vervoermiddelen vallen onder punt 2 en 3 van bijlage VI, worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles.
Voor zover het gaat om de afschrijvingskosten van gebouwen en grond heeft de minister niet duidelijk gemaakt dat deze kosten daadwerkelijk worden gemaakt en/of onlosmakelijk zijn verbonden met de officiële controles. Niet duidelijk is waarom en op welke manier grond wordt afgeschreven.
Ook heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt dat en waarom naast de huurkosten, die onder de kostensoort huisvesting zijn gebracht, ook afschrijvingskosten worden gemaakt en in hoeverre die kosten onlosmakelijk zijn verbonden met de uitvoering van de officiële controles. Hierbij speelt mee dat niet zonder meer begrijpelijk is waarom deze kosten worden verdeeld via de productieve uren en niet via de afdelingen die zijn gehuisvest in de gebouwen en op de (onder)grond die hier aan de orde zijn, zoals is gebeurd met de kosten voor huur. Nu genoemde duidelijkheid ontbreekt en de minister voldoende gelegenheid heeft gehad die duidelijk wel te bieden, gaat het College ervan uit dat de minister die ook niet kan bieden. Om die reden is het College van oordeel dat de minister deze afschrijvingskosten niet bij appellanten mocht doorberekenen. De overige afschrijvingskosten die gaan over hardware, installaties en vervoermiddelen, mogen dus wel worden doorbelast.

Dotaties voorzieningen

11.13

De NVWA-kostensoort Dotaties voorzieningen betreft kosten voor een voorziening voor schadeclaims. Volgens de minister gaat het om schadeclaims die bedrijven indienen omdat bijvoorbeeld een medewerker van de NVWA te laat bij een bedrijf arriveert voor keuringswerkzaamheden of als anderszins schade wordt geleden door bedrijven in verband met de officiële controles. Voor zover uit de uitspraak van het College van 28 december 2005 (ECLI:NL:CBB:2005:AV0038 (http://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecli?id=ECLI:NL:CBB:2005:AV0038)) al zou kunnen worden afgeleid dat het College het in rekening brengen van voorzieningen als hier aan de orde in overeenstemming heeft geacht met de toen geldende regelgeving, komt het College, mede in het licht van het arrest [naam 6] e.a., nu tot het oordeel dat deze kosten niet onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van de officiële controles, omdat zij daarvan in te ver verwijderd verband staan. Om die reden is het College van oordeel dat de minister deze kosten niet bij appellanten mocht doorberekenen.

Beoordeling kostensoorten KDS

Lonen, salarissen en sociale lasten en Inhuur

11.14

De KDS-kostensoort Lonen, salarissen en sociale lasten zijn de salariskosten van de officiële assistenten en hun leidinggevenden, inclusief toeslagen, vakantiegeld, sociale lasten en pensioenkosten. De KDS-kostensoort Inhuur overig personeel betreft de salariskosten voor de inhuur van officiële assistenten bij Stichting Merita en uitzendkrachten. Onder verwijzing naar wat het College hiervoor heeft geoordeeld over de met deze kosten vergelijkbare kosten van respectievelijk de NVWA-kostensoort Ambtelijk personeel en de NVWA-kostensoort Inhuur, oordeelt het College dat de minister de KDS-kostensoort Lonen, salarissen en sociale lasten en de KDS-kostensoort Inhuur overig personeel mag doorberekenen.

Reis- en verblijfkosten

11.15

De KDS-kostensoort Reis- en verblijfkosten betreft de kosten van woon-werkverkeer van officiële assistenten, hoofdzakelijk kilometervergoedingen, de kosten voor de lease van bedrijfswagens en verblijfkosten. Deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI (de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten), deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Het gaat immers om kosten die worden gemaakt voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles en deze kosten kunnen worden aangemerkt als reis- en daarmee verband houdende kosten. De KDS-kostensoort Reis- en verblijfkosten mag dus worden doorberekend.

Overige P-kosten

11.16

De KDS-kostensoort Overige P-kosten betreft arbogerelateerde kosten, wervingskosten, emolumenten en opleidingskosten. Voor zover het gaat om wervingskosten en emolumenten stelt het College vast dat deze volgens de minister vallen onder punt 2 van Bijlage VI. Naar het oordeel van het College staan deze kosten in een te ver verwijderd verband met de uitvoering van de officiële controles waardoor een onlosmakelijk verband daartussen ontbreekt. Voor zover het gaat om de arbogerelateerde kosten en de opleidingskosten oordeelt het College dat de minister deze kosten mocht doorberekenen. Daartoe verwijst het College naar wat het hiervoor heeft overwogen over de kosten voor arbovoorzieningen en opleidingskosten van de NVWA-kostensoort Overige personeelsgerelateerde kosten. De minister mocht de wervingskosten en emolumenten dus niet doorberekenen en de kosten voor arbovoorzieningen en opleidingskosten wel.

Bureaukosten

11.17

Voor de KDS-kostensoort Bureaukosten verwijst het College naar zijn beoordeling voor dezelfde kostensoort voor de NVWA, die hier wordt overgenomen. Dat betekent dat de KDS- kostensoort Bureaukosten mag worden doorberekend.

Overige kosten buitendienst

11.18

De KDS-kostensoort Overige kosten buitendienst gaat hoofdzakelijk over de dienstkleding van medewerkers. De minister merkt de kosten voor dienstkleding van het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles terecht aan als kosten van uitrusting zoals vermeld in punt 2 van bijlage VI. Deze kostensoort mag dus worden doorberekend.

Bedrijfskosten

11.19

De KDS-kostensoort Bedrijfskosten zijn kosten voor de inhuur voor onderzoek naar bandsnelheden en materiaalkosten. Het College is het met de minister eens dat deze kosten vallen onder punt 2 van bijlage VI, omdat deze kunnen worden geschaard onder kosten voor instrumenten. Deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. De KDS-kostensoort Bedrijfskosten mag dus worden doorberekend.

Algemene kosten

11.2

De KDS-kostensoort Algemene kosten zijn kosten van inhuur van bijvoorbeeld adviseurs en accountants en verzekeringskosten. Het College is van oordeel dat verzekeringskosten onder punt 2 van bijlage VI vallen, zoals de minister heeft gesteld. Hoewel verzekeringskosten daar niet uitdrukkelijk worden genoemd, worden in de opvolgende Verordening 2017/625 onder de kosten van faciliteiten en uitrusting ook onderhouds- en verzekeringskosten begrepen. Dat deze verordening niet van toepassing is op de onderhavige zaken, betekent niet dat daaraan geen waarde toekomt bij de uitleg van Verordening 882/2004. In dit verband is van belang dat het Hof van Justitie in punt 69 van het arrest [naam 6] e.a. heeft overwogen dat uit de bewoordingen noch uit de voorbereidende werkzaamheden van Verordening 2017/625 kan worden afgeleid dat de Uniewetgever op de een of andere manier de bedoeling had te breken met de in het kader van Verordening 882/2004 geldende regeling. Deze verzekeringskosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles.

Over de kosten van inhuur van adviseurs en accountants is het College daarentegen van oordeel dat deze in een te ver verwijderd verband staan met de uitvoering van de officiële controles waardoor een onlosmakelijk verband daartussen ontbreekt. Deze kosten worden gemaakt ongeacht de controles. Dit betekent dat de minister de kosten van inhuur van adviseurs en accountants niet mocht doorberekenen. De verzekeringskosten mogen wel worden doorberekend.

Management fee

11.21

De KDS-kostensoort Management fee betreft de inhuur voor bedrijfsvoering en staf bij Kiwa CMR en huisvestingskosten en kosten voor ICT, gehuurd van Kiwa CMR. De kosten voor de inhuur vallen onder punt 1 van bijlage VI en de andere kosten onder punt 2 van bijlage VI. Overeenkomstig het oordeel van het College over de NVWA-kostensoorten Huisvestingskosten en Automatiseringskosten, kunnen de kosten voor huisvesting en de kosten van ICT worden aangemerkt als kosten die worden genoemd in punt 2 van bijlage VI, namelijk als kosten voor respectievelijk installaties en instrumenten. Al deze kosten worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. De KDS-kostensoort Management fee mag dus worden doorberekend.

Afschrijvingskosten

11.22

De KDS-kostensoort Afschrijvingskosten zijn afschrijvingskosten van materiële vaste activa van hardware, zoals laptops. De afschrijvingskosten van hardware vallen onder punt 2 en 3 van bijlage VI, worden daadwerkelijk gemaakt en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van officiële controles. Deze kosten mogen dus worden doorberekend.

Conclusie en finale geschilbeslechting

12. Uit het voorgaande volgt dat de door de minister gebruikte retributiesystematiek voor de NVWA-en KDS-tarieven aanvaardbaar is, maar dat de minister bij appellanten ten onrechte een aantal kosten heeft doorberekend in de bij hen in rekening gebrachte vergoeding ten behoeve van de uitvoering van de officiële controles door de NVWA. De minister heeft ook een aantal kosten als vergoeding voor de kosten ten behoeve van de officiële controles door KDS ten onrechte doorberekend bij appellanten. Daarbij gaat het wat betreft de NVWA-tarieven om (-) de kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten, (-) de afschrijvingskosten van gebouwen en grond en (-) de kostenpost Dotaties voorzieningen. Wat betreft de KDS-tarieven gaat het om (-) wervingskosten, (-) emolumenten en (-) de kosten van inhuur van adviseurs en accountants. Het College zal de beroepen daarom gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 27, vierde lid, onder a, gelezen in verbinding met Bijlage VI, punten 1, 2 en 3 van Verordening 882/2004. De minister moet nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister en appellanten hebben het College verzocht het geschil zo mogelijk definitief te beslechten. Het College heeft echter onvoldoende informatie om zelf in de zaken te voorzien. Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet het College ook geen aanleiding. Nu het College in deze uitspraak over alle beroepsgronden een definitief oordeel heeft gegeven, gaat het College ervan uit dat partijen de zaken, zo nodig in onderling overleg, zonder verdere regie van het College, kunnen afwikkelen. Het College geeft de minister in overweging om bij de te nemen nieuwe besluiten dezelfde aanpak te hanteren als hij heeft gedaan bij de facturen waarbij ten onrechte initiële opleidingskosten waren doorberekend. Het College acht hiervoor een termijn van dertig weken redelijk.

Proceskosten

13.1

Het College zal de minister veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Daarbij ziet het College aanleiding, met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), de hoogte van de te vergoeden proceskosten, voor zover nodig in afwijking van de artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid, van het Bpb als volgt vast te stellen.

13.2

Het College kent 0,5 punt toe voor de regiezitting, omdat op deze zitting met name organisatorische en processuele aspecten van het gehele cluster van zaken zijn besproken. Wat de zittingen op 5 en 7 december 2022 betreft ziet het College aanleiding om deze, gelet op de duur van twee dagen, te waarderen op 2 punten.

[naam 1] e.a.

13.3

De zaken van [naam 1] e.a. worden aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb, waarbij gelet op het bepaalde in de bijlage bij het Bpb, onder C2, een wegingsfactor 1,5 geldt. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € ‭6.591,50 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor het verschijnen op de regiezitting van 25 januari 2022 en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van 5 en 7 december 2022, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaken en een wegingsfactor 1,5 wegens vier samenhangende zaken). ‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

[naam 5]

13.4

De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan [naam 5] stelt het College vast op € 3.766,50 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van 5 en 7 december 2022, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak).

Beslissing

In de zaken met nummers 21/629 tot en met 21/632

Het College:

verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt de minister op binnen dertig weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- in ieder van de vier zaken afzonderlijk te vergoeden aan [naam 1] e.a.;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] e.a. tot een bedrag van € 6.591,50.

In de zaak met nummer 21/1371

Het College:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt de minister op binnen dertig weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 5] te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 5] tot een bedrag van € 3.766,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. A. Venekamp en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades en mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. C.D.V. Efstratiades

Bijlage: relevante bepalingen uit Verordening (EG) nr. 882/2004

Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004):

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002.

Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:

1) "officiële controle": elke vorm van controle die door de bevoegde autoriteit of door de Gemeenschap wordt uitgevoerd om na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd;
(…)

Artikel 26

Algemeen beginsel

De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles.

Artikel 27

Vergoedingen of heffingen

1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.

(…)
4. Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 of lid 2 ten behoeve van officiële controles worden

geïnd:

a. a) mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen

kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken en

b) kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B of in bijlage V, afdeling B.

5. Bij de vaststelling van de vergoedingen houden de lidstaten rekening met de volgende elementen:

a. a) het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren;

b) de belangen van bedrijven met een geringe productie;

c) de traditionele methoden die worden gebruikt voor de productie, -verwerking en -distributie;

d) de behoeften van bedrijven die gelegen zijn in gebieden met bijzondere geografische

beperkingen.

(…)

10. Afgezien van de kosten die voortvloeien uit de in artikel 28 genoemde uitgaven, mogen de

lidstaten in het kader van de uitvoering van de onderhavige verordening geen andere vergoedingen innen dan die bedoeld in onderhavig artikel.

(…)
12. De lidstaten publiceren de methode van berekening van de vergoedingen en delen deze aan de Commissie mee. De Commissie onderzoekt of de vergoedingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze verordening.

Bijlage VI

CRITERIA VOOR DE BEREKENING VAN VERGOEDINGEN

1. de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles;

2 de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles,

inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten;

3. kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek.