Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/745
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2022 op het hoger beroep van:
[naam 1], handelend onder de naam
[naam 2], te [plaats] , appellant
[naam 2], te [plaats] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (rechtbank) van 23 april 2021, met kenmerk UTR 20/1188, in het geding tussen
appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft op 9 juni 2021 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 23 april 2021, met kenmerk UTR 20/1188 (ECLI:NL:RBMNE:2021:2277) (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het College heeft de zaak op 23 november 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting heeft de gemachtigde van appellant deelgenomen.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst het College naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De minister heeft in een besluit van 15 november 2013 aan appellant bestuurlijke boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 23.834,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar ingediend. In de beslissing op bezwaar van 12 mei 2015 heeft de minister de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft geen beroep ingesteld. De beslissing op bezwaar is daarom onherroepelijk.
1.3
Appellant heeft bij brief van 1 november 2019 aan de minister verzocht om terug te komen op de aan hem opgelegde bestuurlijke boetes. De minister heeft dit herzieningsverzoek
afgewezen.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor “eiseres” moet worden gelezen appellant en voor “verweerder” de minister:
“
De beoordeling van een herzieningsverzoek
De beoordeling van een herzieningsverzoek
4. Eiseres voert aan dat het in haar geval niet gaat om een herziening van een besluit naar aanleiding van een beleidswijziging of een uitspraak, maar om een herziening wegens evidente onredelijkheid. Volgens vaste rechtspraak echter is artikel 4:6 van de Awb de rechtsingang voor een herzieningsverzoek. Volgens dit artikel moet een aanvrager van een herzieningsverzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren brengen. Wanneer de aanvrager dat niet doet, kan een bestuursorgaan het verzoek afwijzen met verwijzing naar zijn eerdere besluit, zonder het verzoek inhoudelijk te behandelen.
Dat is wat verweerder heeft gedaan. Verweerder heeft geconcludeerd dat eiseres geen
nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangevoerd op basis waarvan de boetebeschikking moet worden herzien, omdat eiseres in de eerste boeteprocedure haar grieven al naar voren had kunnen brengen en omdat uit een uitspraak van het CBb van 29 juni 2017 [ECLI:NL:CBB:2017:244] volgt, dat gewijzigde regelgeving en een beleidswijziging niet gelden als een nieuw feit of veranderde omstandigheid.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich met deze overwegingen terecht en voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, zoals bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Omdat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het boetebesluit in beginsel dragen. Maar de bestuursrechter kan aan de hand van de beroepsgronden nog wel tot het oordeel komen dat het afwijzen van het verzoek om herziening van een onherroepelijk besluit evident onredelijk is. Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 30 april 2019 [ECLI:NL:CBb:2019:185].
Evident onredelijk
6. Eiseres heeft in zowel haar bezwaar- als haar beroepsschrift aangevoerd dat het bestreden besluit gelet op de uitspraken van het CBb van 18 december 2018 evident onredelijk is, omdat eiseres willens en wetens onkundig is gehouden van zaken die haar verdediging fundamenteel geschaad hebben. De rechtbank constateert dat verweerder in de beslissing op bezwaar hier niet op heeft gereageerd. Verweerder noemt het toetsingskader en noemt de ‘evident onredelijk toets’, maar motiveert verder niet waarom het besluit om niet terug te komen op het boetebesluit niet evident onredelijk is. Dit is een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Verweerder heeft in het verweerschrift echter alsnog gemotiveerd waarom het handhaven van het eerdere boetebesluit niet evident onredelijk is. De rechtbank ziet daarin aanleiding om het motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat eiseres door dit gebrek niet is benadeeld en de rechtbank ook zelf toetst of er sprake is van een evident onredelijk besluit.
7. De rechtbank is van oordeel dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen op het boetebesluit niet evident onredelijk is. De rechtbank betrekt hierbij dat verweerder heeft gewezen op zijn terughoudende beleid inzake herzieningsverzoeken en eiseres geen omstandigheden heeft aangedragen waardoor verweerder van dat terughoudende beleid zou moeten afzien. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat zij in haar verdedigingsrecht is geschaad, maar de rechtbank ziet dat anders. Want uit het boetebesluit volgt dat het eiseres ten tijde van het voornemen tot de boeteoplegging er al bekend mee had kunnen zijn dat verweerder bij de boeteoplegging marges hanteerde. Eiseres had dit daarom in haar bezwaar tegen de boetebesluiten en daarna eventueel in (hoger) beroep aan de orde kunnen stellen, net als de eisende partijen hebben gedaan in de zaken waarin het CBb op 18 december 2018 uitspraak heeft gedaan. Dat zij dat toen niet heeft gedaan, betekent niet dat zij daarvoor nu alsnog in de gelegenheid moet worden gesteld.
Verder blijkt niet dat eiseres zich onderscheidt van andere gevallen waarbij de boetebesluiten onherroepelijk zijn geworden en waartegen geen of niet tijdig rechtsmiddelen zijn aangewend. Ook is niet gebleken dat eiseres door de werkwijze van het Rvo niet verder heeft kunnen procederen. Eiseres heeft dit ook niet verder toegelicht. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat de afwijzing van het verzoek evident onredelijk is.
Artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
8. Ter zitting heeft eiseres voor het eerst een beroep gedaan op artikel 6 van het EVRM. Daargelaten dat deze beroepsgrond rijkelijk laat is ingediend, kan de grond niet slagen. Eiseres heeft immers het recht en de mogelijkheid gehad om zich tegen het boetebesluit en de daarin gehanteerde marges te verdedigen. Van een schending van het recht op een eerlijk proces is dus geen sprake.
Conclusie
9. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen besluiten om het herzieningsverzoek van eiseres met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluiten en levert dat geen evidente onredelijkheid op. Het beroep is daarom ongegrond.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
Appellant voert aan dat het herzieningsverzoek ten onrechte niet getoetst is aan het
‘evident onredelijk’ criterium. Appellant voert aan dat de minister bij het opleggen van het boetebesluit de inhoud van de marges, zoals bedoeld in artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Meststoffenwet (Msw), heeft achtergehouden. Uit de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 t/m 654) volgt dat die informatie zo fundamenteel van aard is dat zij openbaar moet zijn. Dat is in het geval van appellant niet gebeurd. De minister heeft volgens hem willens en wetens deze informatie achtergehouden en dat heeft hem geschaad in zijn recht op een eerlijk proces in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.2
Appellant voert verder aan dat de rechtbank een proceskostenvergoeding had moeten toekennen voor de bezwaarfase, omdat de minister gedurende die fase heeft nagelaten inzicht te geven in zijn beoordeling.
4. In zijn verweerschrift merkt de minister ten eerste op dat in onderhavige zaak geen sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden. De uitspraken van 18 december 2018 inzake de door de minister gehanteerde nauwkeurigheidsmarges bij mestboetes zijn geen nova als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor wat betreft de stelling dat door de minister niet zou zijn getoetst of het afwijzen van het herzieningsverzoek evident onredelijk zou zijn, merkt de minister het volgende op. Net als de rechtbank is de minister van mening dat de afwijzing van het verzoek om herziening niet evident onredelijk was. Appellant had zijn gronden eerder naar voren kunnen brengen. Immers, al in het voornemen voor het opleggen van een bestuurlijke boete is door de minister aangegeven of en waar marges zijn toegepast in de boeteberekening. Oftewel de omstandigheden waarop appellant doelt waren bekend of hadden al eerder bij hem bekend moeten zijn. Hij had in bezwaar en (hoger) beroep zijn eventuele gronden tegen het toepassen van marges naar voren kunnen brengen. Tevens heeft appellant geen bijzondere omstandigheden aangedragen die voor de minister aanleiding kunnen zijn het boetebesluit te herzien. De minister verwijst naar een uitspraak van 7 juni 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2017:1507) en de uitspraak van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1050) inzake ‘evident onredelijk’. De stelling van appellant, dat het boetebesluit naar huidig recht niet kan worden genomen en daarom naar huidig recht niet in stand kan blijven, is op zichzelf genomen onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat de beslissing van de minister om niet van zijn boetebesluit terug te komen, evident onredelijk is. In dit verband is van belang dat, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, appellant de mogelijkheid heeft gehad om tegen het boetebesluit rechtsmiddelen aan te wenden en hij dat niet heeft gedaan. Appellant heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die nopen tot het oordeel dat de minister in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het belang van appellant bij heroverweging van het boetebesluit. Nu appellant de mogelijkheid had om deze gronden eerder naar voren te brengen, is naar het standpunt van de minister geen sprake van schending van artikel 6 van het EVRM zoals appellant stelt.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1
Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
5.2
Bij een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781).
5.3
Volgens vaste rechtspraak is een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb (zie ook de uitspraken van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:110, en van 14 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:27). Daarvan is sprake als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Appellant had het door de minister toepassen van marges kunnen aanvoeren in bezwaar en (hoger) beroep tegen de besluiten waarbij hem boetes werden opgelegd en gehandhaafd. Daarbij had hij zich kunnen beroepen op het recht op een eerlijk proces zoals gewaarborgd in artikel 6 van het EVRM. Zoals het College in de uitspraak van 7 december 2021 (hiervoor aangehaald, onder 5.3) heeft geoordeeld, zijn de door appellant aangehaalde uitspraken van het College van 18 december 2018 daarom geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin. Appellant heeft ter zitting erkend dat er in dit geval geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die maken dat de minister het bestreden besluit op grond van artikel 4:6 van de Awb had moeten herzien. Het College volgt de rechtbank dan ook in haar oordeel (zie onder 5 bij de aangevallen uitspraak) dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn en dat dit oordeel de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het boetebesluit in beginsel kan dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van een eerder besluit evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.
5.4
Zoals de minister heeft gesteld in beroep (zie onder 7 bij de aangevallen uitspraak), voert hij omwille van de rechtszekerheid een zeer terughoudend beleid bij het herzien van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Msw. Daarom is het aan appellant om feiten of omstandigheden te stellen die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister in zijn geval minder belang had moeten toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellant bij heroverweging van het boetebesluit (zie ook de uitspraak van het College van 15 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:19, onder 5.7, en de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 4.8). Ter zitting heeft appellant desgevraagd erkend dat er geen sprake is van dergelijke feiten of omstandigheden en dat zijn situatie in zoverre verschilt met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 14 juni 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 5.5). De enkele omstandigheid dat de uitspraken van het College van 18 december 2018 hebben geleid tot vernietiging van een aantal boetebesluiten en aanpassing van de werkwijze van de minister, acht het College onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het belang van appellant zwaarder dient te wegen en dat daardoor de afwijzing van het herzieningsverzoek van appellant evident onredelijk moet worden geacht. Het College neemt hierbij in aanmerking dat de minister op deugdelijk gemotiveerde wijze heeft aangevoerd dat hij conform zijn beleid de besluiten die formele rechtskracht hebben gekregen, zoals de aan appellant opgelegde boetebesluiten, op eenzelfde wijze heeft beoordeeld.
Appellant heeft ter zitting verklaard dat hij zijn hoger beroep ondanks deze jurisprudentie handhaaft, omdat hij overweegt een klacht in te dienen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Voor zover appellant zich ook in dit kader beroept op artikel 6 van het EVRM kan dat niet leiden tot de conclusie dat sprake is van evidente onredelijkheid, omdat appellant zich daar destijds al op had kunnen beroepen, zoals hiervoor overwogen. Het College volgt de rechtbank dan ook in haar oordeel dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het eerdere besluit niet evident onredelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.
5.5
Het College is daarom van oordeel dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de minister terecht artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft toegepast en dat de afwijzing van het verzoek om herziening niet evident onredelijk is.
6. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de minister had moeten veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar. Er was namelijk geen gebrek aan het besluit van de minister tot afwijzing van dit herzieningsverzoek dat moest leiden tot een herroeping van dat besluit wegens onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
7. Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2022.
w.g. J.L. Verbeek w.g. J.M. Baars