Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] ,
[naam 2] , [naam 3], te [plaats 1] en
Agrogoed B.V.te [plaats 2] ,
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Verweerder heeft op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellanten.
Bij besluit van 20 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellanten hoger vastgesteld.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellanten zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer, voor zover van belang, dat fosfaatrecht indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Volgens het derde lid blijft de verhoging achterwege als deze kleiner zou zijn dan 5% van het vastgestelde fosfaatrecht.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren een melkveehouderij in [plaats 1] . Vanwege de dijkverlegging bij [naam 5] in het kader van het programma “Ruimte voor de Rivier” kon het bedrijf niet op de oorspronkelijke locatie blijven. Het bedrijf is daarom gedwongen verplaatst van de [adres 1] naar de [adres 2] .
Op de voormalige locatie aan de [adres 1] was plaats voor 190 melkkoeien. Op 1 april 2014 hielden appellanten op de [adres 1] volgens de gecombineerde opgave 2014 121 melk- en kalfkoeien en 5 stuks jongvee. De bedrijfsgebouwen op deze locatie zijn in januari 2015 gesloopt. Appellanten hebben – in afwachting van het gereedkomen van de huisvesting op de nieuwe locatie aan de [adres 2] – van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2017 in [plaats 3] stalruimte gehuurd met een capaciteit van 100 melkkoeien, om hun melkvee tijdelijk te kunnen huisvesten.
2.2
Bij vonnis van de rechtbank Gelderland van 13 augustus 2014 is de vervroegde onteigening van een deel van de gronden van het bedrijf uitgesproken en ook is in totaal € 2.220.915,30 aan voorschot op de schadeloosstelling vastgesteld. Bij overeenkomst van 15 oktober 2014 hebben appellanten en de Staat der Nederlanden (de Staat) in het kader van de onteigeningsprocedure een overeenkomst gesloten waarin afspraken zijn vastgelegd over de verwerving van compensatiegronden door appellanten, de teruglevering van de tijdelijk benodigde gronden door de Staat en de medewerking aan hervestiging en uitbreiding van het bedrijf van appellanten door de Staat. Bij vonnis van 25 maart 2015 heeft de rechtbank Gelderland de aan appellanten toekomende schadeloosstelling voor de onteigeningsprocedure bepaald. Bij overeenkomst van 14 juli 2015 hebben appellanten ten behoeve van de vestiging van het bedrijf op de nieuwe locatie ca. 30 hectare grond van de Staat gekocht voor een bedrag van € 1.505.000,-.
2.3
Bij besluit van 30 juli 2015 (aangevraagd op 11 mei 2015) is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) een vergunning voor de locatie aan de [adres 2] verleend voor het houden van 298 melkkoeien en 170 stuks jongvee. Op 15 april 2016 (aangevraagd op 25 september 2015) is aan [naam 2] en [naam 3] een omgevingsvergunning verleend voor het verplaatsen van een melkveehouderij met bedrijfswoning van de locatie [adres 1] naar de locatie [adres 2] en het aldaar bouwen van voeropslagen, een werktuigenberging, een ligboxenstal met een capaciteit van 236 stuks melkvee en 2 fokstieren, twee roundhouses, een bedrijfswoning en een bijgebouw. Op grond van deze vergunning kunnen appellanten maximaal 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee houden.
2.4
Op 2 juli 2015 hielden appellanten op de tijdelijke locatie in [plaats 3] 97 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 3.691 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren (97 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellanten verhoogd naar 4.867 kg. Daarbij heeft verweerder toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit in verband met het tijdelijk houden van minder dieren vanwege de dijkverlegging. Verweerder is daarbij uitgegaan van de dieraantallen op de alternatieve peildatum 13 augustus 2014 (124 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee) en van de melkproductie in 2014 (856.098 kg).
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Niet ter discussie staat volgens appellanten dat zij vanwege de gedwongen bedrijfsverplaatsing in het kader van het project “Ruimte voor de rivier” op grond van deze knelgevallenregeling voor compensatie in aanmerking komen. Zij bestrijden echter wel de uitwerking die verweerder hieraan heeft gegeven. De verhoging van het fosfaatrecht moet volgens appellanten worden gerelateerd aan de situatie zonder de bijzondere omstandigheid, waarbij de bijzondere omstandigheid in dit geval de dijkverlegging in [naam 5] is. Zonder deze omstandigheid zouden appellanten hun bedrijf hebben uitgebouwd tot een omvang van 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Door op basis van de veebezetting op 13 augustus 2014 en de melkproductie van 2014 het fosfaatrecht te berekenen miskent verweerder dat dat geen representatieve weergave is. Appellanten stellen dat verweerder ongemotiveerd 13 augustus 2014 – de datum waarop het onteigeningsvonnis is gewezen – heeft gehanteerd als alternatieve peildatum. De dieraantallen op deze datum geven volgens appellanten geen juist beeld van de situatie op het bedrijf voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid, omdat zij vooruitlopend op het onteigeningsvonnis al runderen van het bedrijf hebben afgevoerd. Desgevraagd hebben appellanten op de zitting aangegeven dat zij willen dat verweerder 31 december 2013 hanteert als alternatieve peildatum. Appellanten pleiten verder voor het hanteren van de melkproductie van 2013 als uitgangspunt in plaats van de melkproductie van 2014. Of, zoals ter zitting aangegeven, twaalf maanden voorafgaande aan de alternatieve peildatum.
4.2
Appellanten voeren verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel en de beperkte knelgevallenregeling het ongestoord genot van hun eigendom aantast, omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van Pro het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.3
Volgens appellanten is daarbij in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de door de overheid gedwongen verplaatsing van hun bedrijf. De investeringen waren gericht op het houden van 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Zij beschikten over alle benodigde vergunningen. Appellanten hebben op de zitting aangegeven subsidiair te streven naar een veebezetting van 238 dieren, te weten de omvang van de stalcapaciteit van de ligboxenstal die is gebouwd op de nieuwe locatie.
Er is in het geval van appellanten evident sprake van begrijpelijke en navolgbare beslissingen vanwege het overheidsingrijpen. Appellanten wijzen er op dat zij al in 2007 plannen hadden voor uitbreiding van hun bedrijf op de locatie [adres 1] . Uitbreiding was noodzakelijk in verband met het creëren van meer stalruimte, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid en duurzaamheid van het bedrijf, een efficiëntere inzet van arbeid en verbetering van bedrijfsresultaten. Zij hebben daaraan echter vanwege overheidsingrijpen in het kader van het programma “Ruimte voor de Rivier” geen uitvoering kunnen geven. Feitelijk stond het bedrijf hierdoor jarenlang op slot. De veebezetting is daarnaast in aanloop naar de onteigening teruggebracht. Om het melkvee tijdelijk onder te kunnen brengen in de door appellanten gehuurde stalruimte in [plaats 3] , hebben zij de veestapel vervolgens nog fors moeten reduceren. Daar waar de stalcapaciteit op de oude locatie [adres 1] 190 melkkoeien bedroeg, bood de stalruimte in [plaats 3] maar plaats aan 100 melkkoeien.
Vanwege deze omstandigheden was de dierbezetting van appellanten op de peildatum 2 juli 2015 dan ook volstrekt niet representatief. De veestapel was op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Appellanten komen daarom fosfaatrecht tekort om de gerealiseerde stalcapaciteit te kunnen benutten. Met de compensatie van knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit is de individuele en buitensporige last geenszins weggenomen.
Uit alles blijkt dat dit maakt dat er sprake is van een individuele last die door de bijzondere omstandigheden op het bedrijf buitenproportioneel uitpakt. Appellanten verwijzen ter onderbouwing hiervan naar een door Accon-AVM Accountants B.V. op 10 januari 2019 opgestelde financiële rapportage. Op het bedrijf was sprake van bijzondere en unieke omstandigheden waarmee het bedrijf zich onderscheidt van bedrijven die zonder noodzaak tot uitbreiding overgingen. Verweerder is hier volgens appellanten ten onrechte aan voorbij gegaan. Appellanten verwijzen daarbij ook naar de uitspraak van het College van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:174) inzake fosfaatreductie. In deze uitspraak heeft het College het beroep van appellanten gegrond verklaard en geoordeeld dat verweerder met het oog op het beroep van appellanten op de hardheidsclausule van artikel 13 van Pro de Landbouwwet niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de beslissing van appellanten om de stalcapaciteit op de oude locatie niet volledig te benutten niet begrijpelijk zou zijn.
Voor zover verweerder in het bestreden besluit aanvoert dat appellanten geen bewijsstukken hebben overgelegd (vergunningen en investeringsverplichtingen), wijzen appellanten er op dat deze stukken al eerder zijn ingebracht bij verweerder en vanwege werkafspraken met RVO niet nogmaals zijn overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Verweerder stelt verder zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling juist is toegepast. Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en de toelichting daarop laten geen ruimte om rekening te houden met de hypothetische situatie van ongerealiseerde uitbreiding van het bedrijf op 2 juli 2015. Verweerder verwijst daarbij naar uitspraken van het College op dit punt. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling een vergelijking dient te worden gemaakt met de dag voorafgaand aan het intreden van de buitengewone omstandigheid. Appellanten hebben wel gesteld dat de door verweerder gehanteerde alternatieve peildatum van 13 augustus 2014 onjuist is, maar hebben niet aangegeven van welke datum dan wel moet worden uitgegaan. Gelet hierop en omdat evenmin is aangetoond dat significant meer dieren eerder zijn afgevoerd vanwege de aanstaande onteigening, kan deze beroepsgrond volgens verweerder niet slagen. Dat de melkproductie over 2015 niet representatief is erkent verweerder. In beginsel geldt vervolgens dat de melkproductie gedurende een jaar voorafgaand aan het jaar van het intreden van de buitengewone omstandigheid als representatief geldt. Appellanten hebben echter niet onderbouwd waarom de door verweerder gehanteerde melkproductie van 2014 niet representatief zou zijn.
5.3
Verweerder betwist tot slot dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er in dit verband op dat de knelgevallenvoorziening uit artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit voorziet in compensatie voor de bijzondere omstandigheid van de bedrijfsverplaatsing wegens het programma “Ruimte voor de Rivier”. Appellanten voldoen aan de voorwaarden voor toepassing daarvan waarna het fosfaatrecht ook is verhoogd.
Alhoewel appellanten hebben aangegeven dat de gehuurde stal slechts ruimte bood aan 100 melkkoeien, hadden zij op 1 april 2015 wel 110 melkkoeien staan. Zo is het, volgens verweerder, wellicht een eigen bedrijfseconomische keuze van appellanten om op de peildatum 97 melkkoeien te hebben. Net zoals het een bedrijfseconomische keuze was om geen grotere stal te huren. Verweerder wijst er verder op dat ervan uitgaande dat appellanten zoals zij hebben aangegeven op de oude locatie (hoewel zij ruimte hadden voor 190 melkkoeien) normaliter 130 koeien hielden vanwege de melkquotering en tijdelijk 110 koeien (1 april 2015) hielden in de gehuurde stal, een compensatie van 20 melkkoeien voldoende zou zijn. Met de knelgevallenregeling zijn appellanten volgens verweerder voldoende gecompenseerd voor de tijdelijke krimp van de veestapel, omdat daarbij is uitgegaan van 124 melkkoeien (27 meer dan op de peildatum).
Voor wat betreft de niet tijdig gerealiseerde uitbreiding is het bedrijf van appellanten volgens verweerder onvoldoende individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. De wens om uit te breiden is volgens verweerder op zichzelf geen bijzondere individuele omstandigheid.
Verweerder benadrukt dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen dan ook voor rekening en risico van appellanten te komen. Appellanten hebben voorts geen inzicht verschaft of en zo ja waarom uitbreiding naar 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Niet is aangetoond dat de bedrijfsverplaatsing een uitbreiding van deze omvang – ruim een verdubbeling – noodzakelijk maakte. Verweerder wijst er op dat appellanten vanwege de gedwongen bedrijfsverplaatsing een schadevergoeding hebben ontvangen, maar niet hebben aangegeven hoe groot deze was. Daardoor is volgens verweerder niet na te gaan of uitbreiding van de dieraantallen noodzakelijk was om de nieuwbouw, waarvan appellanten de kosten evenmin duidelijk hebben gemaakt, rendabel te maken.
5.4
Verweerder wijst er ook op dat niet is aangetoond wat de financiële last is. Appellanten hebben geen aanneemovereenkomsten, facturen of financieringsovereenkomsten overgelegd.
Niet is duidelijk welk bedrag aan schadevergoeding appellanten van de Staat hebben ontvangen en ook is niet duidelijk geworden welk bedrag is gemoeid geweest met de aankoop van gronden. Onduidelijk is verder hoe het precies zit met de nieuwe stal op de locatie [adres 2] .
5.5
Verweerder merkt verder op dat appellanten in de periode dat zij de wens hadden om te groeien (2007) tot aan het moment van de verhuizing, een ruimere veestapel hadden kunnen houden. Hij wijst daarbij op de Nbw-vergunning die op dat moment gold voor de locatie [adres 1] op grond waarvan appellanten 171 stuks melkvee en 57 stuks jongvee mochten houden. Dat appellanten maar 130 melkkoeien hielden vanwege de melkquotering is een welbewuste bedrijfseconomische beslissing geweest die voor rekening van appellanten komt. Appellanten hadden bijvoorbeeld melkquotum kunnen leasen. Dat zij dat niet hebben gedaan omdat onduidelijk was of een investering in melkquotum zou worden betrokken in de schadeloosstelling is niet na te gaan omdat appellanten geen inzage hebben gegeven in de onderhandelingen over de schadeloosstelling.
5.6
Voor zover appellanten na de peildatum hebben geïnvesteerd in de uitbreiding, stelt verweerder vast dat het fosfaatrechtenstelsel op dat moment kenbaar was. Ook zijn appellanten volgens verweerder op het verkrijgen van die vergunningen vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, aangezien de Nbw-vergunning en de omgevingsvergunning na de peildatum zijn verleend.
5.7
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft daarbij in redelijkheid de datum van het onteigeningsvonnis van 13 augustus 2014 kunnen hanteren als alternatieve peildatum. Appellanten hebben deze alternatieve peildatum weliswaar betwist, maar hebben pas op de zitting een concrete andere alternatieve peildatum aangevoerd, namelijk 31 december 2013. In de melding bijzondere omstandigheden hebben appellanten in eerste instantie weliswaar 6 januari 2015 genoemd als datum waarop de bijzondere omstandigheid zich heeft voorgedaan. Dat is echter de datum waarop de bedrijfsgebouwen op de oude locatie zijn gesloopt. Verweerder heeft voor toepassing van de knelgevallenregeling gezocht naar een andere passendere alternatieve peildatum en heeft daarvoor aansluiting gezocht bij de datum van het onteigeningsvonnis. Het College vindt deze datum op zichzelf passend omdat het onteigeningsvonnis een direct verband heeft met de bijzondere omstandigheid – de gedwongen verplaatsing van het bedrijf vanwege de dijkverlegging – en direct aansluitend is aan de onteigening en de daaropvolgende bedrijfsverplaatsing.
Dat, zoals appellanten betogen, de effecten van de op handen zijnde gedwongen bedrijfsverplaatsing al eerder merkbaar waren in de dieraantallen hebben zij op geen enkele wijze nader onderbouwd met stukken. Voor het hanteren van de ter zitting geopperde alternatieve peildatum van 31 december 2013 bestaan dan ook geen aanknopingspunten waaruit een direct verband blijkt tussen deze datum en de gedwongen verplaatsing. Het College merkt hierbij overigens op dat uit de door verweerder overgelegde gegevens van de gecombineerde opgaven van de jaren 2009 tot en met 2014 blijkt dat er in die periode geen grote schommelingen in dieraantallen hebben plaatsgevonden. Het aantal melk- en kalfkoeien op de alternatieve peildatum van 13 augustus 2014, te weten 124 stuks, past in dit beeld en geeft het College geen aanleiding om appellanten in dit stadium van de procedure in de gelegenheid te stellen de door hen pas op de zitting geopperde alternatieve peildatum nader met stukken te onderbouwen.
Voor wat betreft de gehanteerd melkproductie is niet in geschil dat de melkproductie in 2015 niet representatief is omdat in dat jaar de bedrijfsverplaatsing heeft plaatsgevonden. Het College is van oordeel dat verweerder gelet hierop uit heeft mogen gaan van de melkproductie van het jaar voorafgaand aan de buitengewone omstandigheid, namelijk 2014. Dat de melkproductie in 2014 ook niet representatief is en de melkproductie in het jaar 2013 dient te worden gehanteerd, hebben appellanten wel gesteld, maar niet nader onderbouwd met bewijsstukken. Dat, zoals appellanten betogen, de afgenomen dierbezetting reden zou zijn voor een verminderde melkproductie volgt het College niet. Daargelaten of sprake was van een wezenlijke afname van de dierbezetting in 2013 is een afname van de dierbezetting mogelijk van invloed op de totale melkproductie in een jaar, maar heeft dat op zichzelf geen invloed op de melkgift per dier.
Anders dan appellanten betogen, hoefde verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voorts geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen naar een omvang van 298 dan wel 238 melk- en kalfkoeien. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4) en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Accon-AVM Accountants B.V. van 10 januari 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering, gelet op de verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998) respectievelijk 238 melkkoeien (zijnde de stalcapaciteit op de nieuwe locatie) en de vastgestelde 4.867 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op de alternatieve peildatum 13 augustus 2014 (124 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Dat oordeel licht het College hieronder toe.
6.4.6
Het College stelt vast dat appellanten op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikten over alle benodigde vergunningen voor de uitbreiding naar 298 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. De Nbw-vergunning was namelijk op 30 juli 2015 verleend en de omgevingsvergunning pas op 15 april 2016. Volgens vaste rechtspraak van het College (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) bestaat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van Pro het EP aan te nemen. In dit geval, waarin sprake was van gedwongen verplaatsing waarbij de vergunningen die nodig waren voor de vestiging op de nieuwe locatie onderdeel waren van dat proces, is het College van oordeel dat het ontbreken van de benodigde vergunningen op de peildatum op zichzelf niet leidt tot het oordeel dat reeds daarom geen ruimte is om schending van artikel 1 van Pro het EP aan te nemen. Het College heeft dan ook aanleiding gezien om in dit geval ook de overige omstandigheden te betrekken in zijn beoordeling.
6.4.7
Het College onderscheidt in de bedrijfsvoering van appellanten twee momenten. De situatie na de gedwongen bedrijfsverplaatsing en de situatie vóór de gedwongen bedrijfsverplaatsing.
Met betrekking tot de situatie na de gedwongen verplaatsing stellen appellanten dat zij op de nieuwe locatie hebben geïnvesteerd in een uitbreiding van hun bedrijfsvoering van 190 dieren (de maximale stalcapaciteit op de oude locatie) naar uiteindelijk 298 dan wel 238 dieren. Niet is echter gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om het bedrijf naar dat dieraantal uit te breiden. Het feit dat het bedrijf gedwongen was te verplaatsen levert op zichzelf geen bedrijfseconomische noodzaak op voor een dergelijke uitbreiding van de bedrijfsvoering. Appellanten hebben niet onderbouwd dat verplaatsing op basis van de maximale stalcapaciteit die zij op de oude locatie hadden, niet mogelijk was. Dat, zoals appellanten stellen, zij met de Staat afspraken hebben gemaakt over de bouw van de nieuwe stal, doet er niet aan af dat de noodzaak voor de uitbreiding van de stalcapaciteit niet is aangetoond.
Op het moment dat appellanten de beslissing namen om hun bedrijf uit te breiden – naar het College aanneemt rond het moment van het onteigeningsvonnis van 13 augustus 2014 – was het fosfaatrechtenstelsel al voorzienbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Het College acht de beslissing van appellanten om uit te breiden, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, daarom niet navolgbaar. Bovendien zijn de investeringen in deze uitbreiding (deels) gedaan na 2 juli 2015, toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was. Appellanten hebben desondanks hun plannen om uit te breiden na 2 juli 2015 doorgezet. Voor zover appellanten hebben betoogd dat sprake is van een individuele en buitensporige last gelet op het feit dat zij een uitbreiding op de nieuwe locatie van de dierbezetting van 190 dieren naar 238 respectievelijk 298 dieren niet kunnen realiseren met het toegekende fosfaatrecht, volgt het College dan ook niet.
6.4.8
De bedrijfsvoering vóór de gedwongen verplaatsing stond, zo stellen appellanten, jarenlang op slot vanwege de plannen voor de dijkverlegging die hen boven het hoofd hing. Deze bijzondere omstandigheid stond in de weg aan de groei die appellanten vanaf 2007 hadden voorzien voor hun bedrijf naar een omvang van 190 dieren.
In de knelgevallen waarin artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit voorziet – zoals hier aan de orde – heeft de wetgever ervoor gekozen om de niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit uitgangspunt niet alleen van toepassing is voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook op niet gerealiseerde uitbreidingen op die peildatum. Het College heeft dat standpunt in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, en 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555). Nu de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om in de knelgevallenregeling geen ruimte te bieden voor compensatie van de niet gerealiseerde groei dient de vraag beantwoord te worden of deze niet gerealiseerde groei naar een bedrijfsomvang van 190 dieren als gevolg van de op handen zijnde dijkverlegging, aanleiding is om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De bewijslast hiervoor rust bij appellanten.
Het College is van oordeel dat ook hier appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College volgt hierbij het standpunt van verweerder dat niet aannemelijk is geworden dat vanwege de gesprekken dan wel onderhandelingen in het kader van de op handen zijnde dijkverlegging appellanten zich in de periode tussen 2007 en 2014 genoodzaakt hebben gevoeld de maximale stalcapaciteit niet te benutten. Concrete gegevens die daarvoor aanknopingspunten bieden ontbreken. Appellanten hebben ook geen inzicht gegeven in de posten die onderdeel zijn geweest van de onderhandelingen over de schadeloosstelling en ook niet in het bedrag dat zij uiteindelijk als schadeloosstelling hebben ontvangen.
Dat het College in de uitspraak van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:174) inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 het beroep van appellanten gegrond heeft verklaard en verweerder heeft opgedragen een nieuw, nader gemotiveerd besluit op bezwaar te nemen, maakt niet dat ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel reeds tot dat oordeel moet worden gekomen, dan wel tot het oordeel moet worden gekomen dat zonder nadere compensatie sprake is van een individuele en buitensporige last. Van belang is in dit verband dat het College in de fosfaatreductiezaak een toetsing aan artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet ten grondslag heeft gelegd aan het oordeel dat sprake was van een motiveringsgebrek. Het College heeft de door verweerder in die zaak gegeven motivering onvoldoende geacht voor het standpunt dat het strikt volgen van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) geen onevenredige gevolgen voor appellanten met zich bracht. In deze zaak is een toetsing aan artikel 1 van Pro het EP aan de orde. Dat is een zwaardere toets die meer eisen stelt aan de omstandigheden waaronder tot investering en/of uitbreiding is overgegaan. Verweerder heeft het standpunt dat geen sprake is van een individuele buitensporige last, in het licht van wat hiervoor is overwogen, voldoende gemotiveerd.
6.4.9
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.4.10
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen