ECLI:NL:CBB:2021:327

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/105 en 18/846

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaken tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,

(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. D. Steenhuizen en mr. R. Ramlal),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluiten van 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en
27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 682,00 voor periode 2, € 533,00 voor periode 3, € 368,00 voor periode 4 en € 354,00 voor periode 5.

Bij besluiten van 7 december 2017 (periode 2), 20 augustus 2018 (periode 3),
23 april 2018 (periode 4) en 31 mei 2018 (periode 5) (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2020. Zowel de gemachtigde van appellante als de gemachtigden van verweerder hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het aantal runderen wordt uitgedrukt in grootvee-eenheid (GVE).

Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Daarnaast houdt zij ook vleesvarkens. Appellante wilde haar melkveebedrijf laten groeien, maar op de peildatum hield zij niet het beoogde aantal runderen. Appellante heeft op
31 maart 2017 melding gedaan van de bijzondere omstandigheden ziekte en verbouwing.

Verweerder heeft aan appellante heffingen opgelegd over de periodes 2 tot en met 5, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog is. Verweerder heeft de heffingen van totaal € 1.937,00 in bezwaar gehandhaafd.
Het beroep-bevoegdheidsgrondslag, inning en verrekening

De beroepsgrond van appellante dat de primaire besluiten onbevoegd zijn genomen, faalt reeds omdat de in beroep bestreden besluiten door een ondergeschikte van verweerder, namens verweerder zijn genomen. Aan dat mandaat kleeft geen gebrek en appellante heeft dat ook niet naar voren gebracht. Het is vaste rechtspraak dat een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar kan worden hersteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419). Hetgeen appellante naar voren heeft gebracht kan alleen al daarom niet tot de vernietiging van de bestreden besluiten leiden.

Ook de beroepsgrond van appellante dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 8 van de Regeling wegens overschrijding van de inningstermijn, faalt. Zoals het College eerder heeft overwogen, in overweging 6 van de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd en is de inningstermijn niet dwingend.

Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog reeds niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420).
-referentieaantal en knelgevallenregeling

Appellante betoogt dat verweerder het referentieaantal op de peildatum 2 juli 2015 onjuist heeft vastgesteld, omdat hij daarbij ten onrechte is uitgegaan van 22 kalveren tussen de 0 en 1 jaar. Zij voert aan dat verweerder ook mannelijke kalveren had moeten meetellen en verwijst naar de uitspraak van het College van
25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244. Uit de CRV rundveestaat volgt dat er in totaal 23 kalveren tussen de 0 en 1 jaar op het bedrijf aanwezig waren, inclusief een stierkalf. Volgens appellante had verweerder van dat aantal moeten uitgaan.

7.1.

Bij de vaststelling van het referentieaantal wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling, gelezen in samenhang met dit artikellid, aanhef en onder d, alleen gekeken naar het aantal vrouwelijke runderen dat op 2 juli 2015 bij het bedrijf van de melkveehouder geregistreerd staat. Hieruit volgt dat mannelijke kalveren bij de bepaling van het referentieaantal buiten beschouwing dienen te worden gelaten. Anders dan appellante betoogt, kan uit voormelde uitspraak van het College van 25 juni 2019 over fosfaatrechten niet worden afgeleid dat in het kader van de fosfaatreductie, in afwijking van de Regeling, mannelijke kalveren bij de bepaling van het referentieaantal dienen te worden betrokken. Verweerder heeft het referentieaantal juist vastgesteld. Het betoog slaagt niet.

8. Appellante betoogt verder dat verweerder ten onrechte de knelgevallenregeling niet heeft toegepast. Zij voert aan dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 12 van de Regeling. Ook is voldaan aan de vanaf 1 januari 2018 geldende knelgevallenregeling voor het fosfaatrechtenstelsel, aldus appellante.

8.1.

Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt:
“Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”

8.2.

Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.

8.3.

Niet in geschil is dat sprake is van bijzondere omstandigheden ziekte en verbouwing. Appellante heeft 1 januari 2014 opgegeven als ingangsdatum van de bijzondere omstandigheden. Op de alternatieve peildatum 31 december 2013 bedroeg het aantal GVE 59,75. Op de peildatum 2 juli 2015 bedroeg het aantal GVE 61,25. Hieruit blijkt dat geen sprake is van een daling van het aantal GVE van minimaal 5% ten opzichte van het aantal op de peildatum, maar van een stijging. Hiermee is niet voldaan aan de 5%-voorwaarde in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Deze bepaling biedt, anders dan appellante meent, verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Verder blijkt uit de stukken dat de verbouwing is aangevangen in november 2015. Omdat de verbouwing zich heeft voorgedaan na de peildatum, kan die al daarom niet leiden tot toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals hiervoor in 8.2 is overwogen, voorziet die regeling in de mogelijkheid om het peilmoment te vroegen naar een tijdstip vóór de peildatum. Voor zover appellante zich beroept op de knelgevallenregeling in het kader van het fosfaatrechtenstelsel, kan haar dat niet baten, omdat het hier gaat om de toepassing van de knelgevallenregeling in het kader van de fosfaatreductie. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat in het geval van appellante geen sprake is van een knelgeval als bedoeld in artikel 12 van de Regeling. Het betoog faalt.
-individuele en buitensporige last

9. Appellante betoogt dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert aan dat de Regeling niet voorzienbaar was. Verder leidt de toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last, aldus appellante.

9.1.

Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, was de Regeling voorzienbaar en is op het niveau van de Regeling als zodanig sprake van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en disproportionele last.

9.2.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust op appellante. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281).

9.3.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

9.4.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van
25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

9.5.

Appellante mocht aanvankelijk op basis van een op 14 januari 1991 verleende Hinderwetvergunning 40 melkkoeien, 30 stuks jongvee en 600 vleesvarkens houden. Zij wilde de melkveetak uitbreiden. Op 27 april 2009 is haar een bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van een rundveestal met krachtvoersilo’s. De bouwvergunning tweede fase voor dit bouwplan is op
7 februari 2014 verleend.
Eén van de maten is op 1 april 2014 geopereerd, waarbij hij een kunstknie heeft gekregen.
Op 22 september 2014 is appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 144 melkkoeien, 90 stuks jongvee en 536 vleesvarkens. Appellante heeft op 24 mei 2015 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de rundveestal voor een bedrag van € 322.465,00. Ook is zij op 22 juli 2015 met de [naam 2] een financiering van € 1,2 miljoen overeengekomen voor onder meer investeringen in haar bedrijf en aflossing aan de bank.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar melkveebedrijf 44 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee.

9.6.

Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 nog geen volledige uitbreiding naar de vergunde dieraantallen gerealiseerd. Dit maakt echter niet dat sprake is van een individuele buitensporige last. In de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van de mestproductie voor rundvee redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. De in 9.5 vermelde investeringen zijn gedaan in een periode waarin appellante zich ervan bewust had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande bedrijfsuitbreiding in een laat stadium door te zetten. Dat het vergunningentraject vertraging heeft opgelopen als gevolg van noodzakelijke investeringen in de varkenstak vanaf 2009, naar appellante stelt, is geen bijzondere omstandigheid. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690), behoort een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico. Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de bedrijfsuitbreiding. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

9.7.

Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Daarbij komt dat appellante geen stukken heeft overgelegd die inzicht gegeven in de financiële gevolgen die de Regeling met zich brengt, in het bijzonder ten aanzien van de continuïteit van het bedrijf. De door haar overgelegde jaarrekeningen 2014 en 2015 geven dat inzicht niet, omdat de Regeling toen nog niet gold. Overigens heeft de toepassing van de Regeling in dit geval geleid tot de oplegging van totaal € 1.937,00 aan heffingen. Tot slot leidt de ziekte bij één van de maten in combinatie met de uitbreiding evenmin tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last. Hiertoe acht het College van belang dat, zoals verweerder terecht heeft geconcludeerd en onder 8.3 is overwogen, niet aan de 5%-voorwaarde als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling is voldaan.

9.8.

Gelet op het voorgaande is geen sprake van een individuele buitensporige last. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het betoog slaagt niet.
-zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel

10. Appellante betoogt dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dit betoog faalt. Uit de bestreden besluiten volgt dat verweerder is ingegaan op hetgeen appellante heeft aangevoerd over de investeringen in de uitbreiding van haar bedrijf. Dat appellante vindt dat verweerder op basis van de door haar overgelegde stukken had moeten concluderen dat sprake is van een individuele buitensporige last en daarom had moeten afzien van het opleggen van geldsommen, is onvoldoende voor het oordeel dat die besluiten in strijd zijn met voormelde beginselen.
-overschrijding van de redelijke termijn

10. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.

11.1.

Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

11.2.

Vanaf de ontvangst van het vroegste bezwaarschrift op
8 september 2017 tot aan de datum van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 18 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 2.000,00 aan immateriële schade.

11.3.

Verweerder heeft bij vier besluiten beslist op de bezwaren van appellante. Omdat de behandeling van de bezwaren over de periodes 2, 4 en 5 minder dan zes maanden heeft geduurd en alleen de behandeling van het bezwaar over periode 3 meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van de vier beroepen ruim twee en half jaar tot ruim drie jaar heeft geduurd, is het in dit geval redelijk de overschrijding van de behandelingsduur volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat veroordelen tot betaling van € 2.000,00 aan appellante.
Slotsom

12. Gelet op het hiervoor overwogene dienen de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond te worden verklaard. Daarnaast heeft appellante recht op een vergoeding van € 2.000,00 aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

12. Verder bestaat aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bedrag wordt vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

Het College

- verklaart de beroepen ongegrond;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding van € 2.000,00 te betalen;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.