Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1297
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam] & zn. te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Piron)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter zitting aan de orde gesteld op 10 december 2020. Partijen zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
Samenvatting
Ter voorlichting van partijen vat het College zijn oordeel in deze uitspraak hier kort samen. Appellante krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand. Appellante krijgt immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 minder jongvee voor de melkveehouderij dan waarvoor zij investeringen (in ammoniakrechten) had gedaan en waarvoor zij op 28 juni 2015 een Nbw-vergunning had aangevraagd die haar op 17 december 2015 is verleend. Zij wilde 125 stuks jongvee voor de melkveehouderij (en 100 schapen) gaan houden en heeft voor 49 stuks jongvee jonger dan één jaar, fosfaatrechten gekregen. Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel dat haar plannen heeft doorkruist, het ongestoord genot van haar eigendom aantast (hierna ook: schending van artikel 1 EP).
Het College oordeelt dat geen sprake is van een schending van het recht op eigendom van appellante. Het fosfaatrechtenstelsel is niet in strijd met hogere regelgeving. Het stelsel was voorzienbaar en in het geval van appellante is geen reden een uitzondering te maken op de wet. Het komt voor het eigen (ondernemers)risico van appellante dat zij op de peildatum 2 juli 2015 over minder melkvee beschikte dan waarvoor zij investeringen heeft gedaan. Appellante is jongvee voor de melkveehouderij gaan houden in een periode relatief kort voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. Zij had toen, vanwege de nog onbekende maar voorzienbare naderende productiebeperkende maatregelen, haast moeten maken met het vullen van haar stal met jongvee of extra voorzichtig moeten zijn met het doen van investeringen of haar plannen moeten bijstellen.
Het College oordeelt dat geen noodzaak blijkt tot het gaan opfokken van jongvee voor de melkveehouderij. Appellante heeft ondernemerskeuzes gemaakt die voor haar risico komen. Zij beschikte bovendien op de peildatum 2 juli 2015 nog niet over de benodigde Nbw-vergunning. De conclusie is daarom dat de investeringsbeslissingen van appellante niet navolgbaar zijn, dat het fosfaatrechtenstelsel geen individuele en buitensporige last op haar legt en dat geen sprake is van schending van artikel 1 EP.
Overwegingen
1. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
De bedrijfsactiviteiten van appellante bestaan uit het fokken en houden van jongvee voor de melkveehouderij en het fokken en houden van schapen. Zij is in 2014 begonnen met het houden van kalveren. Zij had blijkens haar gecombineerde opgave(n) op 1 april 2014 nog geen rundvee en had op 1 april 2015 25 stuks jongvee, jonger dan één jaar. Appellante heeft op 28 juni 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd die haar op 17 december 2015 is verleend voor het houden van 125 stuks jongvee tot twee jaar en 100 schapen.
2.2.
Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 0 melkkoeien en 49 stuks jongvee jonger dan één jaar.
Besluit van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 471 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft geen korting toegepast
.
.
Beroepsgronden
5.1.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel was niet voorzienbaar, hooguit gedeeltelijk voorzienbaar. De jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) laten zien dat van belang is of er een gerechtvaardigde verwachting was voor een ongestoord genot van het toekomstig gebruik van het eigendom, waarbij de mate van concreetheid een rol speelt. Appellante verwijst naar de zaak Fredin/Zweden (arrest van het EHRM, 18 februari 1991, 12033/86) en Denimark Ltd. E.a./Verenigd Koninkrijk (arrest van het EHRM, 26 september 2000, 37660/97) en naar de planschade uitspraken van de Afdeling, te weten ECLI:NL:RVS:2010:BL6224, ECLI:NL:RVS:2010:BN4940, ECLI:NL:RVS:2014:4467 en ECLI:NL:RVS:2019:255. Daaruit volgt dat als geen sprake is van een ontwikkeling in concreto, een beperkende maatregel in elk geval gedeeltelijk onvoorzienbaar is en het toekennen van schadevergoeding in het kader van fair balance op zijn plaats is. Toegepast op het stelsel van fosfaatrechten betekent dit dat uit de brieven van de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 18 januari 2013 (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 322 nr. 9) en van 12 december 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80) slechts een abstracte ontwikkeling viel af te leiden. De concretisering kwam pas bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel per 2 juli 2015. Als er al een stelsel van dierrechten te verwachten was, dan was in ieder geval niet voorzienbaar dat er een fosfaatrechtenstelsel met de peildatum 2 juli 2015 zou komen.
5.2.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Verweerder heeft haar situatie ten onrechte vergeleken met die van melkveehouders die net als zij schade hebben geleden, in plaats van met de situatie van alle melkveehouders in Nederland die geen schade hebben geleden.
5.3.
Appellante stelt dat zij in 2014 gedeeltelijk is omgeschakeld van het opfokken en houden van schapen naar het daarnaast ook opfokken en houden van kalveren voor de melkveehouderij. Zij voldeed destijds aan alle voorwaarden om uit te breiden naar 125 stuks jongvee, waarvan ongeveer de helft de leeftijd tot één jaar heeft bereikt en de andere helft bestaat uit dieren van één tot twee jaar. Zij heeft voldoende ruimte op haar bedrijf om het gewenste aantal dieren te houden. Zij heeft op 1 juni 2015 geïnvesteerd in de koop van ammoniakemissierechten. Uit de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, volgt volgens dat daar in het kader van 1 EP betekenis aan toekomt. Het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ5098 biedt volgens haar voor dit standpunt eveneens steun. Haar investering in ammoniakemissierechten is nutteloos geworden. Het aantal kalveren dat op 2 juli 2015 aanwezig was, was toen nog geen jaar oud. Deze dieren zijn in de loop van 2015 wel ouder dan een jaar geworden en op dat moment is er een fosfaatproductie die meer dan twee maal zo hoog is. Zij heeft een fosfaatrecht van 1975 kg nodig. De continuïteit van haar bedrijf is in gevaar. Dat blijkt ook uit het door haar overgelegde deskundigenrapport van 5 juni 2018 van DLV Advies & Resultaat. Uit het bestreden besluit wordt niet duidelijk wat zij nog meer had moeten overleggen om tot de conclusie te komen dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat haar situatie vergelijkbaar is aan de situatie die tot de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, heeft geleid.
5.4.
Appellante stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan het door haar in bezwaar ingediende verzoek om een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. Appellante stelt dat als de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtmatig zou zijn, het onrechtmatig zou zijn om haar schade niet te vergoeden. Dat zou in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (evenredigheidsbeginsel) en artikel 1 EP. De schadevergoeding zou voldoende moeten zijn om fosfaatrechten te kopen voor de beoogde en vergunde groei.
Standpunt van verweerder
6. Verweerder stelt, kort gezegd, dat appellante pas in 2014, toen productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren, is begonnen met uitbreiden en dat zij op de peildatum 2 juli 2015 nog niet over de daarvoor vereiste Nbw-vergunning beschikte. Al om deze twee redenen is er geen ruimte om te concluderen dat sprake is van schending van artikel 1 EP en is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
Beoordeling
7.1.
Het College is van oordeel dat de door appellante aangevoerde beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling in strijd is met artikel 1 EP niet slaagt.
Het College verwijst naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, en naar zijn uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1-7, waarin hij heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is overwogen dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (rechtsoverwegingen 6.7.5.1 tot 6.7.5.5). De toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken heeft de Tweede Kamer in een brief van 2 juli 2015 bericht dat is besloten tot invoering van het fosfaatrechtenstelsel zoals dat nu geldt. Voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en het behoorde tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen (rechtsoverwegingen 6.7.5.3 en 6.7.5.5).
7.2.
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Daarbij geldt dat beslissingen van melkveehouders om te investeren in ammoniakrechten en/of productiemiddelen en/of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemers-beslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die beslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
7.2.2.
De door appellante gestelde last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel is 1504 kg fosfaatrechten. Dat is het verschil tussen de 1975 kg fosfaatrecht die zij volgens het door haar overgelegde deskundigenrapport nodig heeft en het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht van 471 kg. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen. De nadelige gevolgen van haar beslissingen kan zij in beginsel niet afwentelen op het collectief. Voor alle melkveehouders gelden dezelfde regels. Verweerder heeft beoordeeld of in de situatie van appellante zou moeten worden afgeweken van die regels. Dat is niet het geval. Van oneigenlijke vergelijkingen met andere melkveehouders is geen sprake.
7.2.3.
Van belang is dat appellante (pas) vanaf 2014 is gaan uitbreiden, op 1 juni 2015 ammoniakrechten heeft aangekocht op 28 juni 2015 een Nbw-vergunning heeft aangevraagd die haar op 17 december 2015 is verleend. Al vanwege het ontbreken van een Nbw-vergunning op de peildatum 2 juli 2015, waardoor het op die datum nog niet legaal was om uit te breiden, is het geval van appellante, anders dan zij stelt, niet vergelijkbaar aan dat in de uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:5. Gelet op het late tijdstip van de investeringen, het op de peildatum ontbreken van een Nbw-vergunning en het ontbreken van een dringende of bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding, acht het College de uitbreidings- en investeringsbeslissingen niet navolgbaar. Door te wachten met het uitbreiden van de veestapel tot (kort voor) de afschaffing van het melkquotum heeft appellante, in een periode waarin nieuwe productiebeperkende maatrelen waren te verwachten als onder 7.1 vermeld, meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s genomen. Het College volgt appellante gelet daarop en op wat hiervoor onder 7.2 is overwogen, niet in haar standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt.
7.2.4.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.3.
Het College oordeelt geen aanleiding bestaat voor nadeelcompensatie in de vorm van schadevergoeding op grond van artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. Verweerder heeft naar het oordeel van het College in het bestreden besluit voldoende aandacht besteed aan het afwijzen van het verzoek van appellante om ontheffing als hiervoor bedoeld. Het niet compenseren van de schade maakt niet dat het besluit daardoor onrechtmatig is. Er is geen sprake van een schending van het eigendomsrecht van appellante, omdat de gedane investeringen en de risico’s voor haar rekening komen. Daarbij is een belangenafweging gemaakt en beoordeeld of de last in het geval van appellante zodanig is dat daardoor schending is van haar eigendomsrecht. Dit is niet het geval en voor een compensatie van de schade die appellante door het fosfaatrechtenstelsel lijdt is geen plaats. Het besluit is evenredig. De nadelige gevolgen komen voor het risico van appellante gelet op de doelen (behoud van derogatie) die hiermee gediend zijn.
7.4.
De onder 5.1 tot en met 5.4 vermelde beroepsgronden slagen niet.
8.1.
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
8.1.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.1.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 21 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 9 maart 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) dertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
8.1.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 9 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van 4 maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
8.2.
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.038,50 (9/13 x
€ 1500,-) en de Staat veroordelen tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 461,50 (4/13 x € 1500,-) aan appellante.
Slotsom
9.1.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
9.2.
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
10.1.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.
10.2.
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt met een waarde van € 534,- voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 461,50;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.038,50;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.