Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/960
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield appellante op 1 april 2014 180 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Volgens de gecombineerde opgave 2015 hield appellante op 1 april 2015 195 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 198 melk- en kalfkoeien en 87 stuks jongvee.
2.2
Op 29 augustus 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuursbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 350 melk- en kalfkoeien. In datzelfde jaar heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Deze vergunning is op 20 januari 2015 aan appellante verleend. In maart 2015 is appellante gestart met de bouw van de ligboxenstal. In verband hiermee is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 1.600.000,-. In januari 2016 is de stal vervolgens in gebruik genomen.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.305 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel van fosfaatrechten kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit voor individuele melkveehouders voor 2 juli 2015 niet voorzienbaar was. Om van voorzienbaarheid te kunnen spreken is volgens appellante een concrete beleidsbeslissing nodig zoals de brief van 2 juli 2015, waarin het stelsel is aangekondigd. Appellante betoogt dat het College in zijn uitspraken van 9 januari 2019 aangaande de voorzienbaarheid voorbij gaat aan de eerder uitgedragen visie van de overheid omtrent de mogelijkheden voor groei zoals ook neergelegd in het op 1 januari 2015 in werking getreden stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm).
4.2
Appellante voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP, omdat er in haar geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Appellante heeft eerst – in 2013 – een Nbw-vergunning aangevraagd voor het uitbreiden van haar veestapel. Appellante voert aan dat zij hierbij forse vertraging heeft ondervonden in de vergunningverlening wat tot gevolg had dat appellante pas in augustus 2014 een omgevingsvergunning heeft kunnen aanvragen voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en pas in januari 2015 heeft kunnen starten met de bouw van de nieuwe, duurzame stal.. De financiële gevolgen van het feit dat zij onvoldoende fosfaatrechten heeft voor de door haar beoogde bedrijfsvoering zijn zeer aanzienlijk. Ter onderbouwing daarvan verwijst zij naar de financiële rapportage van december 2018 van Admin Agras. Bij een bedrijf dat is gefinancierd op basis van een melkproductie van 265 te melken koeien is het duidelijk dat de winstgevendheid van het bedrijf ernstig wordt beperkt bij 198 melk- en kalfkoeien. Het bestreden besluit bevat op dat punt bovendien een motiveringsgebrek. Tot slot voert appellante aan dat het doen van investeringen in 2015 bovendien noodzakelijk was in het kader van de ingezette lijn van bedrijfsopvolging.
4.3
Appellante verzoekt tot slot om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. De verwijzing naar het Wvgm-stelsel gaat volgens verweerder niet op, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen en – daaruit voortvloeiend – methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel stuurt op mestproductie en heeft niet – zoals het Wvgm-stelsel – tot doel groei mogelijk te maken. De inwerkingtreding van het Wvgm-stelsel maakt niet dat het fosfaatrechtenstelsel vóór 2 juli 2015 niet voorzienbaar was.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder acht de investeringen die appellante heeft gedaan maar waaraan geen recht wordt gedaan door de toegekende fosfaatrechten geen bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot een individuele en buitensporige last. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere bedrijven die in het zich van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Appellante had volgens verweerder een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot uitbreiding van haar veestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder wijst erop dat appellante weliswaar in 2013 de eerste stappen heeft gezet om de bedrijfsuitbreiding in gang te zetten, maar de benodigde Nbw-vergunning pas op 29 augustus 2014 is verleend en de belangrijkste investeringsbeslissingen heeft appellante pas in 2015 genomen. Verweerder benadrukt in dit verband dat op het moment dat appellante ervoor koos om uit te breiden (medio 2015) het einde van het melkquotum steeds dichterbij kwam en nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2.).Verweerder is van mening dat de investeringen gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar zijn.
Appellante heeft daarnaast niet aangetoond dat de uitbreiding van haar bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Aan de overgelegde financiële rapportage van Admin Agras adviseurs komt volgens vaste rechtspraak van het College slechts een beperkte waarde toe. Van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit is volgens verweerder dan ook geen sprake.
Beoordeling
Artikel 1 van het EP
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Met verweerder is het College verder van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met het Wvgm-stelsel niet opgaat, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Msw, stuurt op mestproductie en heeft niet – zoals het Wvgm-stelsel – tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320 en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). Dat het fosfaatrechtenstelsel niet eerder dan 2 juli 2015 voorzienbaar was, kan derhalve niet worden staande gehouden.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Admin Agras van 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 265 melk- en kalfkoeien en 250 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 10.305 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (180 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.7
Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante in 2013 het plan heeft opgevat om te gaan uitbreiden. Daartoe heeft zij in hetzelfde jaar de benodigde Nbw-vergunning aangevraagd en heeft zij in de loop van 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Vanaf begin 2015 is appellante aangevangen met het vormgeven van de uitbreiding door het sluiten van een financieringsovereenkomst en door te starten met de bouw van de nieuwe ligboxenstal. Gelet op het tijdstip waarop appellante is overgegaan tot uitbreiding van de veestapel, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de keuze voor de uitbreiding van de veestapel mede was ingegeven door een combinatie van diverse omstandigheden, zoals de beoogde bedrijfsopvolging en de intreding van [naam 3] in de onderneming maakt dat niet anders. Ook de omstandigheid dat de vergunningverlening wegens overheidshandelen vertraging heeft opgelopen en daardoor de start van de bouw van de nieuwe ligboxenstal vertraging heeft opgelopen kan niet tot een ander oordeel leiden. Eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning komt voor rekening en risico van de ondernemer (zie ook de uitspraak van het College van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:355, onder 5.5). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Van een motiveringsgebrek is het College niet gebleken.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond faalt.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
7.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.2
De redelijke termijn is op 15 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met (afgerond) elf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 9 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 818,18 (9/11 x € 1000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 181,82,- (2/11 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 181,82,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 818,18- aan appellante wegens de geleden immateriële schade.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen