Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1531
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. S. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op
16.764 kilogram (kg).
Bij besluit van 4 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
1.2
Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verminderd met 8,3%. (generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn uitgezonderd van de generieke korting.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Feiten
2. Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder onder meer uitgegaan van – op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 284 melk- en kalfkoeien, 115 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 145 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Tevens is de generieke korting van 8,3% toegepast.
De beroepsgronden
3.1.1
Appellante bestrijdt het standpunt van verweerder dat de door haar naar voren gebrachte (bijzondere) omstandigheden geen inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP opleveren. Volgens appellante is noch op regelingsniveau, noch op individueel niveau, sprake van een fair balance.
3.1.2
Op regelingsniveau is geen sprake van een fair balance omdat het stelsel van fosfaatrechten niet voorzienbaar was. Daarnaast is het stelsel niet gerechtvaardigd omdat, wegens export en verwerking van de mest, de werkelijke hoeveelheid geproduceerde fosfaat die ten laste van de Nederlandse bodem is gekomen, veel lager is dan het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatiebeschikking.
3.1.3
Op individueel niveau is geen sprake van een fair balance omdat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last vormt. Omdat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 haar stal niet volledig bezet had wordt zij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige veehouder die op de peildatum zijn stal volledig bezet had. Door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan appellante een deel van haar gebouwde stal niet benutten. De hoge kosten verbonden aan de voor de bouw aangegane financiering dienen echter wel – met minder dieren – te worden voldaan. De combinatie van voormelde factoren maakt de last voor appellante disproportioneel. Anders dan verweerder stelt kan een financiële last ook een bijzondere last opleveren. Het gaat er dan om dat de schade die appellante lijdt door het fosfaatrechtenstelsel uitkomt boven het normaal maatschappelijk risico. Deze situatie doet zich voor bij appellante, te meer nu voor haar situatie een knelgevallenregeling ontbreekt.
3.2
Wat betreft de bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten toegepaste generieke korting van 8,3%, neemt appellante het standpunt in dat het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg staat dat aan de zogenaamde grondgebonden bedrijven geen korting wordt opgelegd. Appellante vindt het onbegrijpelijk dat niet-grondgebonden bedrijven aanzienlijk worden gekort, en grondgebonden bedrijven niet. Daarnaast zijn bij appellante doordat aan haar vrijstelling is verleend van de AMvB Grondgebonden groei melkveehouderij (Besluit van
26 september 2015, Stb. 2015, nr. 344), (hierna: AMvB grondgebondenheid) verwachtingen gewekt. Door die gerechtvaardigde verwachting niet mee te laten wegen bij de toekenning van het aantal fosfaatrechten heeft verweerder in strijd gehandeld met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dan wel in strijd met artikel 1 van Pro het EP, aldus appellante.
Standpunt verweerder
4.1
Verweerder ziet geen aanleiding te oordelen dat de (niet-)grondgebondenheid onjuist is vastgesteld. Aan de in het kader van de AMvB grondgebondenheid verkregen vrijstelling kon door appellante niet de verwachting ontleend worden dat deze zou doorwerken in het fosfaatrechtenstelsel; de AMvB heeft immers een ander doel dan het stelsel van fosfaatrechten. Wat betreft de door appellante gestelde strijd met het gelijkheidsbeginsel, verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6, waarin reeds is geoordeeld dat het bij de toekenning van het aantal fosfaatrechten gemaakte onderscheid tussen grondgebonden bedrijven en niet-grondgebonden bedrijven gerechtvaardigd is.
4.2
Evenmin acht verweerder aangetoond dat sprake is van een inbreuk op artikel 1 van Pro het EP. Onder verwijzing naar jurisprudentie stelt verweerder zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten, met de daarin opgenomen knelgevallenvoorziening, in overeenstemming is met de in artikel 1 van Pro het EP gestelde vereisten. In de door appellante aangevoerde omstandigheden zoals het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen om uit te kunnen breiden, ziet verweerder – mede in het licht van de voorzienbaarheid van het stelsel – onvoldoende reden tot het aannemen van individuele en buitensporige last.
Bespreking van de beroepsgronden
5.1.1
Wat betreft het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP wordt verwezen naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College al heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader gemotiveerd.
5.1.2
Ook de gronden gericht tegen toepassing van de generieke korting bij niet-grondgebonden bedrijven heeft het College in voornoemde heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018, waarnaar ook in de hiervoor genoemde uitspraken van 9 januari 2019 en
23 juli 2019 is verwezen, verworpen.
5.2.1
Ten aanzien van de beroepsgrond van appellante dat verweerder door het toepassen van de generieke korting voorbij is gegaan aan de als gevolg van de verleende vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid bij haar gewekte verwachtingen, is het College van oordeel dat dit beroep geen doel treft. Hierbij wordt het volgende overwogen.
5.2.2
De Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) is per 1 januari 2015 in werking getreden door wijziging van de Msw. De mogelijkheid die de Wvgm biedt aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken – oftewel, om grondloos te groeien – is beperkt door de op 1 januari 2016 in werking getreden AMvB grondgebondenheid; vanaf laatstgenoemde datum is het niet meer mogelijk om de extra fosfaatproductie alleen te (laten) verwerken. De AMvB grondgebondenheid bevat evenwel een uitzonderingsregeling voor melkveehouders die al in een vroeg stadium maatregelen hadden getroffen om te voldoen aan de Wvgm en daarvan naderhand financiële schade ondervinden. Indien een melkveehouder voor 1 februari 2016 kon aantonen dat hij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen was aangegaan om de toename in fosfaat in zijn geheel te laten verwerken, kon een verzoek om vrijstelling worden gedaan. Bij toewijzing van het verzoek mag die melkveehouder het gehele melkveefosfaatoverschot voor een bepaalde periode laten verwerken (artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit, per 1 januari 2018 omgezet in artikel 21, derde tot en met vijfde lid, van de Msw). Aan appellante is bij besluit van
13 mei 2016 een dergelijke vrijstelling tot en met 2020 verleend. De verlening op zichzelf is naar het oordeel van het College onvoldoende om daar de verwachting aan te kunnen ontlenen dat deze door zou werken in het toekomstige, en destijds al voorzienbare, fosfaatrechtenstelsel. Andere omstandigheden waaraan appellante de door haar gestelde gewekte verwachtingen zou hebben ontleend zijn niet aangevoerd. Verder verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 ( ECLI:NL:CBB:2019:1) en 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320), waarin is overwogen dat relevante verschillen bestaan tussen de doelstellingen van de Wvgm en die van het fosfaatrechtenstelsel. Dat het in beide uitspraken gaat om een in het kader van de Wvgm verleende ontheffing en niet om een vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid, maakt dit niet anders. Het voorgaande leidt dan ook tot het oordeel dat appellante aan de in het kader van de AMvB verleende vrijstelling niet een in rechte te honoreren verwachting kon ontlenen dat toekomstige maatregelen ter beperking van de mestproductie haar niet zouden treffen.
5.2.3
Voor zover appellante in dit kader nog heeft gesteld dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel, wordt overwogen dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van Pro de Awb wordt beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit, op grond waarvan verweerder in dit geval gehouden is een korting toe te passen op het fosfaatrecht. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.
5.3
De stelling van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten voor haar een individuele en buitensporige last vormt, vat het College op als een beroep op aantasting van het eigendomsrecht van appellante, zoals neergelegd in artikel 1 van Pro het EP. Voor een terecht beroep op dit artikel moet appellante echter zo concreet mogelijk aantonen hoe en in welke mate het bedrijf door het aantal toegekende fosfaatrechten wordt geraakt. Daarvoor is onder meer inzicht nodig in de bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten en eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden. Alleen al omdat een dergelijke nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het toekenningsbesluit voor het bedrijf van appellante ontbreekt, slaagt deze grond niet.
Slotsom
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.
w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. J.M. Baars