Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/663
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 22 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 12 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 7 december 2004 heeft appellante een milieumelding gedaan voor het houden van 64 melk- en kalfkoeien, 58 stuks jongvee en 44 stuks vleesvee. Op 17 juli 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) gekregen voor het – voor zover hier van belang – houden van 110 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee.
2.2
Sinds april 2014 is bij een maat van appellante een tweetal chronische ziekten geconstateerd. Vanaf 28 april 2015 is de maat voor 50% arbeidsongeschikt verklaard en vanaf 7 december 2015 is de maat voor 95% arbeidsongeschikt verklaard.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 59 melk- en kalfkoeien, 14 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en 28 stuks jongvee jonger dan 1 jaar op het bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.801 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Hij heeft de fosfaatruimte van appellante opnieuw berekend. De aanpassing van de fosfaatruimte heeft geen invloed op het aantal aan appellante toekomende fosfaatrechten.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte het beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Appellante is van mening dat verweerder de wettekst van artikel 23, zesde lid, van de Msw onjuist heeft geïnterpreteerd. Volgens appellante volgt uit de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, overweging 5.2) dat een vergelijking moet worden gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan als gevolg van de buitengewone omstandigheden geen sprake was. Met oog hierop is van belang dat appellante vanwege de ziekte van haar maat niet in staat was om de 11 op het bedrijf aanwezige stuks jongvee ouder dan 1 jaar tijdig te laten insemineren. Deze dieren vielen daardoor op 2 juli 2015 nog in categorie 102 (jongvee ouder dan 1 jaar), terwijl deze dieren anders in de categorie 100 (melk- en kalfkoeien) zouden vallen. Appellante voert aan dat het verschil tussen het aantal fosfaatrechten op de peildatum 2 juli 2015 en het aantal fosfaatrechten uitgaande van 11 stuks jongvee ouder dan 1 jaar, 189,2 kg bedraagt. Dat verschil is meer dan 5% van het door verweerder vastgestelde fosfaatrecht op 2 juli 2015 (zonder korting). Zodoende voldoet appellante aan alle voorwaarden van de knelgevallenregeling.
4.2
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zonder de ziekte van de maat zou haar bedrijf in de jaren voor 2015 verder zijn ontwikkeld en had zij haar bedrijf kunnen uitbreiden tot de vergunde situatie. Appellante heeft voor de uitbreiding van haar bedrijf reeds in het voorjaar van 2015 de Nbw-vergunning aangevraagd. Appellante wijst in het kader van haar beroep op artikel 1 van het EP erop dat moet worden meegenomen dat de 11 stuks jongvee zonder de ziekte voor de peildatum zouden zijn afgekalfd. Appellante dient nu, om een renderende bedrijfsgrootte te bereiken, een financieel kostbare inhaalslag te maken. Dit kan niet worden bewerkstelligd met inkomsten uit externe activiteiten.
4.3
Appellante verzoekt tot slot om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op de knelgevallenregeling terecht is afgewezen. Appellante heeft weliswaar te maken gekregen met een bijzondere omstandigheid, maar zij voldoet niet aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% lager moet zijn vastgesteld dan wanneer er rekening was gehouden met de bijzondere omstandigheid. In het geval van appellante was er sprake van groei op de peildatum ten opzichte van de alternatieve peildatum. Volgens verweerder biedt de knelgevallenregeling geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest als de ziekte zich niet zou hebben voorgedaan.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder weerspreekt niet dat de ziekte van de maat in de jaren voorgaand aan 2015 gevolgen kan hebben gehad voor de beoogde groei van het bedrijf, maar deze ziekte maakt nog niet dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Ook de omstandigheid dat het bedrijf van appellant niet valt onder de knelgevallenregeling of dat een melkveehouder nadelige financiële consequenties ondervindt van het fosfaatrechtenstelsel maakt niet dat er daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft niet aangegeven dat zij in verband met de uitbreiding van haar bedrijf onomkeerbare financiële investeringen heeft moeten doen. Weliswaar is er in 2015 een vergunning aangevraagd voor de beoogde uitbreiding naar 110 melkkoeien en 59 stuks jongvee, maar deze uitbreiding van het veebestand kon in de bestaande bedrijfsgebouwen gerealiseerd worden. Verweerder wijst er op dat de Nbw-vergunning op 2 juli 2015 bovendien nog niet was verleend. Uit eerdere uitspraken van het College volgt dat als een melkveehouder op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet beschikte over de vergunningen die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat er sprake is van een schending van 1 EP op individueel vlak. Verweerder merkt op dat appellante heeft gesteld noch onderbouwd dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Appellante heeft ook geen stukken ingediend ter onderbouwing van de gestelde last, zodat de financiële positie van appellante volgens verweerder geen bespreking behoeft.
Beoordeling
Knelgeval
6.1
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. Hoewel sprake was van een knelgeval (ziekte van een van de maten), voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg daarvan. Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door uit te gaan van de vóór 2 juli 2015 gelegen alternatieve peildatum van 1 april 2014 die door appellante in de hoorzitting van 27 november 2018 naar voren is gebracht. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de constatering van de ziekte, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Met een stagnatie van de groei van het aantal dieren in diercategorie 100 kan, gelet daarop, geen rekening worden gehouden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Individuele en buitensporige last
6.2
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt haar betoog niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking, die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 110 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 2.801 kg fosfaatrecht op 2 juli 2015 (59 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.5
In dat verband stelt het College vast dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 nog niet beschikte over een Nbw-vergunning. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen ruimte is voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Hoewel de vergunning kort na de peildatum is verleend, ziet het College geen aanleiding om van dit beginsel af te wijken. Appellante stelt in het voorjaar van 2015 de beslissing te hebben genomen om uit te breiden. Het College acht de beslissing om uit te breiden vanwege het moment waarop daartoe is besloten en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor niet navolgbaar, gezien de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Appellante had zich er bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Dat de ziekte van de maat de groei van de veestapel heeft vertraagd, kan niet afdoen aan het oordeel dat de beslissing tot uitbreiding over te gaan niet navolgbaar is.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beroep op schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
7.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 12 maart 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ongeveer 9 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 1 jaar en 1 maand – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 7 maanden en 3 weken – heeft geduurd.
7.2
In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 7 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 7 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – 2 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 777,78 (7/9 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 222,22 (2/9 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Het College ziet aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 222,22;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 777,78;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen te ondertekenen