Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 14/672, 15/897, 15/898, 15/899, 15/900, 15/901, 15/902, 15/903, 15/904, 15/929, 16/135, 16/136, 16/137, 16/204, 16/535, 16/536, 16/596, 16/1040
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. L.J. Steenbergen en mr. K. Horstman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T.D. van der Wal).
Procesverloop
Voor het procesverloop verwijst het College in de eerste plaats naar wat daaromtrent is vermeld in de uitspraak van het College van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:341) (verwijzingsuitspraak) waarbij, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) is verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in de verwijzingsuitspraak geformuleerde vragen.
Het Hof van Justitie heeft deze vragen beantwoord bij arrest van 19 december 2019 in de gevoegde prejudiciële zaken C-477/18 en C-478/18 (ECLI:EU:C:2019:1126).
Appellante en verweerder hebben op het arrest gereageerd.
Naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak heeft verweerder op 30 juni 2020 nieuwe besluiten genomen met betrekking tot de terugbetaling van eerder in rekening gebrachte opleidingskosten en kosten voor een zevende assistent.
Appellante heeft nadere gronden ingediend.
Op 17 juli 2020 heeft een nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Namens appellante zijn verschenen haar gemachtigden, [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 4] en [naam 5] .
Overwegingen
1. Voor een weergave van de aan de orde zijnde feiten en omstandigheden, de van toepassing zijnde regelgeving, de bestreden besluiten en de in beroep door partijen ingenomen standpunten verwijst het College naar de verwijzingsuitspraak.
2. In de verwijzingsuitspraak heeft het College aan het Hof van Justitie vragen gesteld over de uitleg van unierechtelijke bepalingen. Bij het hiervoor genoemde arrest van 19 december 2019 (het arrest) heeft het Hof van Justitie het volgende voor recht verklaard:
“1) Artikel 27, lid 1 en lid 4, onder a), van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, gelezen in samenhang met bijlage VI, punten 1 en 2, bij die verordening, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de (salaris)kosten van administratief en ondersteunend personeel kunnen beschouwen als kosten van officiële controles in de zin van die bepalingen en als kosten die niet hoger zijn dan de kosten die door de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 2, punt 4, van die verordening worden gedragen, naar evenredigheid van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles.
2) Artikel 27, lid 4, onder a), van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met bijlage VI bij die verordening, moet aldus worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat aan slachthuizen vergoedingen in rekening worden gebracht voor kwartieren van officiële controles die deze slachthuizen bij de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 2, punt 4, van verordening nr. 882/2004 hebben aangevraagd, maar waarin niet daadwerkelijk is gewerkt, wanneer het aan die controle onderworpen slachthuis die autoriteit niet lang genoeg van tevoren in kennis heeft gesteld van zijn wens om de duur van de controle in te korten ten opzichte van de oorspronkelijk geplande duur.
3) Punt 2 van het dictum van het onderhavige arrest kan toepassing vinden wanneer, ten eerste, de officiële controles zijn uitgevoerd door ingeleende officiële dierenartsen die niet worden betaald voor de door de slachthuizen aangevraagde maar niet-gewerkte kwartieren en, ten tweede, het deel van de vergoeding dat overeenkomt met die aangevraagde maar niet-gewerkte kwartieren ten goede komt aan algemene kosten van overhead van de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 2, punt 4, van verordening nr. 882/2004, indien wordt aangetoond dat het deel van de vergoeding dat betrekking heeft op die kwartieren niet de salariskosten van niet-betaalde ingeleende officiële dierenartsen omvat en daadwerkelijk overeenkomt met algemene kosten van overhead die in een of meer kostencategorieën als vermeld in bijlage VI bij die verordening vallen.
4) Artikel 27, lid 4, onder a) en b), van verordening nr. 882/2004 moet aldus worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat voor slachthuizen een gemiddeld tarief wordt gehanteerd, niet alleen wanneer de officiële controles worden uitgevoerd door dierenartsen in dienst van de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 2, punt 4, van die verordening, maar eveneens wanneer zij worden uitgevoerd door ingeleende dierenartsen, die lager gesalarieerd zijn, mits de ten behoeve van de officiële controles geïnde vergoedingen over het geheel genomen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI bij die verordening vermelde zaken.
5) Artikel 27, lid 4, onder a), van verordening nr. 882/2004 moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat bij de berekening van de vergoedingen voor officiële controles kosten in aanmerking worden genomen voor de opbouw van een weerstandsvermogen ten behoeve van een particuliere onderneming waarvan de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 2, punt 4, van die verordening officiële assistenten inleent, wanneer dat weerstandsvermogen bedoeld is om bij een gezondheidscrisis te worden aangewend voor de betaling van salaris- en opleidingskosten voor personeel dat de officiële controles feitelijk uitvoert alsmede voor personeel dat de uitvoering van officiële controles mogelijk maakt.”
3. In haar zienswijze op het arrest heeft appellante zich primair op het standpunt gesteld dat het College moet concluderen dat de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 mei 2009, nr. 2164, houdende retributies betreffende werkzaamheden van de VWA en AID, geldend in de periode van 3 april 2013 tot en met 28 februari 2014 (Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I) en de per 1 maart 2014 in werking getreden Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 20 februari 2014, nr. WJZ/14033284, houdende vaststelling van tarieven voor werkzaamheden van de NVWA (Regeling NVWA-tarieven) onverbindend zijn. Met het arrest is vast komen te staan dat een deel van de kosten in ieder geval niet doorberekend had mogen worden, omdat de gehanteerde tarieven in strijd zijn met Europese regelgeving. Als het College oordeelt dat die conclusie niet kan worden getrokken, dan verzoekt appellante subsidiair het College om een onpartijdige deskundige te benoemen die met een gericht onderzoek in kaart moet brengen welke elementen meegenomen kunnen worden in de opbouw van de tarieven. Dit onderzoek is volgens appellante ook noodzakelijk voor de doorbelasting van door officiële dierenartsen of officiële assistenten niet gewerkte, maar wel aangevraagde kwartieren. Mocht het College geen aanleiding zien een deskundige te benoemen en beslissen dat de bestreden besluiten moeten worden vernietigd en dat verweerder nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen, dan verzoekt appellante meer subsidiair dat het College bepaalt dat verweerder een onafhankelijke deskundige opdracht geeft binnen een half jaar een rapport op te stellen, waarin transparant wordt weergegeven welke tarieven overeenkomstig Verordening nr. 882/2004 zouden zijn geweest en dat de nieuwe besluiten op bezwaar op dit rapport worden gebaseerd. In dat geval verzoekt appellante het College tevens een voorlopige voorziening op te leggen, inhoudend dat 20% van de in totaal betaalde retributies over de periode 2013 tot en met 2017 worden terugbetaald, te vermeerderen met de wettelijke rente en een dwangsom van € 1.000,- per dag voor iedere dag dat verweerder later dan een jaar na de einduitspraak op de onderhavige beroepen nieuwe besluiten op bezwaar neemt.
4. Verweerder heeft in zijn zienswijze op het arrest gesteld dat daaruit blijkt dat voor de opbouw van het weerstandsvermogen geen vergoeding in rekening mag worden gebracht en ook niet had mogen worden gebracht. Op dat punt zullen de onderhavige beroepen gegrond moeten worden verklaard. Voor het overige is verweerder van mening dat de retributiesystematiek voldoet aan de in de Verordening nr. 882/2004 gestelde eisen zoals uitgelegd in het arrest, en verzoekt verweerder de beroepsgronden van appellante met betrekking tot de andere geschilpunten die aanleiding waren voor het stellen van de prejudiciële vragen, ongegrond te verklaren. Verweerder verzoekt het College hem een ruime termijn te geven voor het nemen van nieuwe besluiten op bezwaar wegens de in de verwijzingsuitspraak geconstateerde motiveringsgebreken, voor zover het College aanleiding ziet daartoe opdracht te geven.
5. Op grond van artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening nr. 882/2004 mogen vergoedingen die ten behoeve van officiële controles worden geïnd niet hoger zijn dan de door de bevoegde autoriteit gedragen kosten in verband met de in de bij deze verordening horende bijlage VI vermelde zaken. De in die bijlage genoemde zaken zijn: 1) de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles 2), de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten en 3) kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek.
6.1
In de verwijzingsuitspraak heeft het College onderscheid gemaakt tussen de beoordeling van de geschilpunten die kunnen worden beslecht zonder uitleg van Unierecht door het Hof van Justitie en die waarvoor een uitleg van Unierecht door het Hof van Justitie noodzakelijk wordt geacht. In het kader van eerstgenoemde beoordeling heeft het College – samengevat weergegeven – het volgende geoordeeld.
6.2
In 4.2 tot en met 4.4 van de verwijzingsuitspraak heeft het College geoordeeld dat hetgeen appellante met betrekking tot de starttarieven naar voren heeft gebracht geen doel treft.
6.3
Het College heeft in 4.5 tot en met 4.7 van de verwijzingsuitspraak geoordeeld dat hij niet in ziet waarom de extra toeslagen voor werkzaamheden buiten openingstijden, voor uitloop van de werkzaamheden en voor het te laat afmelden van werkzaamheden (factuurposten ‘toeslag buiten opening’, ‘uitlooptoeslag’ en ‘toeslag te late afmelding’) niet mogen worden doorberekend in de tarieven. Verweerder moet echter wel inzichtelijk maken in hoeverre deze extra toeslagen zijn terug te voeren op de kostenposten die zijn genoemd in bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en in hoeverre daadwerkelijk extra kosten voor de uitvoering van controles zijn gemaakt, die het heffen van extra toeslagen rechtvaardigen (zie 4.8 van de verwijzingsuitspraak). Nu verweerder dat heeft nagelaten missen de bestreden besluiten in zoverre een deugdelijke motivering en zijn zij in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6.4
Met betrekking tot de in 4.9 en 4.10 van de verwijzingsuitspraak besproken beroepsgrond ten aanzien van de inzet van een zevende officiële assistent heeft het College geconcludeerd dat deze assistent ten onrechte is ingezet en dat de bestreden besluiten in zoverre niet in stand kunnen blijven wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6.5
In 4.11 tot en met 4.19 van de verwijzingsuitspraak is het College ingegaan op hetgeen appellante samengevat onder het kopje “Opbouw tarieven en juridische grondslag voor doorberekening bepaalde kostenposten” heeft aangevoerd tegen de bestreden besluiten. In 4.18 en 4.19 heeft het College geoordeeld dat niet kan worden nagegaan of sprake is van kosten in de zin van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004, omdat verweerder onvoldoende inzicht heeft gegeven in de opbouw van de tarieven zoals die zijn gehanteerd in de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven.
6.6
In punt 4.20 van de verwijzingsuitspraak heeft het College samenvattend geconcludeerd dat de beroepen in verband met de hiervoor in 6.3, 6.4 en 6.5 genoemde gebreken in de einduitspraak gegrond zullen worden verklaard en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. Voorts is daarin overwogen dat verweerder dienaangaande opnieuw zal moeten beslissen op de bezwaren van appellante en tevens inzichtelijk zal moeten maken tot welk bedrag de bij appellante in rekening gebrachte facturen moeten worden herzien in verband met de ten onrechte in rekening gebrachte zevende assistent. Daarvoor zal in de einduitspraak een termijn worden bepaald.
7.1
In deze einduitspraak zal het College uitspraak doen op de onderhavige beroepen van appellante. Het College zal daartoe hierna ingaan op de in de verwijzingsuitspraak besproken geschilpunten en voor zover daarbij nodig is op de gevolgen van het arrest voor de beslechting van de geschilpunten.
7.2
Het College neemt hier allereerst de algemene overwegingen in 1 tot en met 4.1 van de verwijzingsuitspraak met betrekking tot de feiten, het van toepassing zijnde wettelijk kader, het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016, Kødbranchens Fællesråd (C-112/15, ECLI:EU:C:2016:185) en de door appellante nader ingediende stukken over.
7.3
Voorts neemt het College de hiervoor in 6.2 en 6.3 genoemde overwegingen en conclusies uit de verwijzingsuitspraak met betrekking tot de starttarieven en de factuurposten ‘toeslag buiten opening’, ‘uitlooptoeslag’ en ‘toeslag te late afmelding’ over.
7.4.1
Met betrekking tot de hiervoor in 6.4 genoemde beroepsgrond ten aanzien van de inzet van een zevende officiële assistent overweegt het College als volgt.
7.4.2
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
7.4.3
Naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak heeft verweerder op 30 juni 2020 nieuwe besluiten genomen ten aanzien van appellante met betrekking tot onder meer de terugbetaling van de eerder bij de in geding zijnde facturen in rekening gebrachte inzet van een zevende officiële assistent. Deze besluiten houden in zoverre een wijziging in van de bij de bestreden besluiten gehandhaafde facturen. Nu niet is gebleken dat appellante daarbij geen belang heeft, betekent dit dat de onderhavige beroepen in zoverre mede zijn gericht tegen de besluiten van 30 juni 2020. Appellante betwist dat de bij die besluiten toegepaste correcties volledig en juist zijn. Het College kan op basis van de motivering van de besluiten van 30 juni 2020 en de beschikbare gegevens ook niet vaststellen of de correcties volledig en juist zijn. Het College zal daarom wat betreft de kosten van de inzet van een zevende officiële assistent zowel de beroepen tegen de bestreden besluiten als tegen de besluiten van 30 juni 2020 gegrond verklaren. Met betrekking tot de bestreden besluiten neemt het College hier de overwegingen uit 4.9, 4.10 en 4.20 van de verwijzingsuitspraak over. Dit betekent dat de bestreden besluiten in zoverre in aanmerking komen voor vernietiging wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De besluiten van 30 juni 2020 zijn wat betreft genoemde kosten genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb. Het College acht hierbij van belang dat, zoals hiervoor in 6.5 is vermeld, in de verwijzingsuitspraak is geoordeeld dat het vereiste inzicht in de opbouw van de tarieven uit de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven ontbreekt. Zoals hierna in 7.6 wordt overwogen, handhaaft het College dit oordeel in deze einduitspraak. Voor het College is daarom niet duidelijk in welke elementen van de bij de bestreden besluiten gehandhaafde facturen precies de kosten van de inzet van een zevende officiële assistent zijn verdisconteerd en op welke wijze op dit punt correcties zijn doorgevoerd door verweerder in de besluiten van 30 juni 2020.
7.5
Het College stelt vast dat verweerder naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak van 7 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:340) in een aantal soortgelijke zaken bij genoemde besluiten van 30 juni 2020 ten aanzien van appellante eveneens nadere beslissingen heeft genomen met betrekking tot de terugbetaling van de eerder bij de in geding zijnde facturen in rekening gebrachte kosten voor de opleiding van officiële dierenartsen, officiële assistenten en practioners (opleidingskosten). Deze kosten zijn geen onderwerp van geschil in de onderhavige beroepsprocedures en waren dat evenmin in de bezwaarprocedures. Uit de brief van appellante aan het College van 10 juli 2020 blijkt dat appellante op 27 augustus
2019 aan verweerder heeft gevraagd om tot terugbetaling van de opleidingskosten over te gaan. Dit betekent dat de besluiten van 30 juni 2020 voor zover daarbij correcties zijn doorgevoerd met betrekking tot de opleidingskosten geen besluiten zijn in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, waarop de onderhavige beroepen mede betrekking hebben. Deze besluiten blijven hier derhalve verder buiten beschouwing. Appellante heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Verweerder zal daarop moeten beslissen. Het komt het College voor dat een beoordeling van deze bezwaren in samenhang met de nieuwe besluiten op bezwaar die verweerder moet nemen ter uitvoering van deze einduitspraak, wenselijk is.
7.6
Het College neemt hier verder de overwegingen en beslissingen in 4.8 en 4.11 tot en met 4.20 van de verwijzingsuitspraak met betrekking tot respectievelijk de factuurposten ‘toeslag buiten opening’, ‘uitlooptoeslag’ en ‘toeslag te late afmelding’ en de opbouw van de tarieven en de juridische grondslag voor de doorberekening van bepaalde kostenposten over (zie hiervoor 6.3, 6.5 en 6.6). In hetgeen partijen hebben betoogd naar aanleiding van het arrest ziet het College geen grond om anders te beslissen in verband met de in genoemde overwegingen vermelde gebreken van de bestreden besluiten. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
7.7
Zoals blijkt uit de verwijzingsuitspraak kan indien en zolang het vereiste inzicht in de opbouw van de tarieven ontbreekt niet worden nagegaan en door het College ook niet worden beoordeeld of sprake is van kosten in de zin van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 en evenmin in hoeverre verweerder de gemaakte kosten mocht betrekken bij de opbouw van de aan appellante in rekening gebrachte tarieven. Dit geldt ook voor het ontbrekende inzicht in hoeverre de extra toeslagen (factuurposten ‘toeslag buiten opening’, ‘uitlooptoeslag’ en ‘toeslag te late afmelding’) zijn terug te voeren op de kostenposten die zijn vermeld in genoemde bijlage VI. Uit de verwijzingsuitspraak volgt dat verweerder dit inzicht alsnog zal moeten bieden om de daarmee verband houdende motiveringsgebreken te kunnen herstellen. Uit de verwijzingsuitspraak volgt verder dat verweerder ook het ontbrekende inzicht moet bieden in hoeverre daadwerkelijk extra kosten voor de uitvoering van controles zijn gemaakt, die het heffen van vorengenoemde extra toeslagen rechtvaardigen. Het arrest van het Hof van Justitie maakt dit niet anders. Met zijn opvatting dat de retributiesystematiek voldoet aan de in Verordening nr. 882/2004 gestelde eisen, gaat verweerder eraan voorbij dat eerst nadat vorengenoemd inzicht is gegeven kan worden toegekomen aan de beoordeling of de berekening van de bij appellante in rekening gebrachte vergoedingen voor officiële controles in overeenstemming is met hetgeen daaromtrent is bepaald in Verordening nr. 882/2004, zoals uitgelegd in het arrest. Ook de opvatting van appellante dat de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven onverbindend zijn – bedoeld zal zijn “buiten toepassing moeten worden gelaten” - wegens strijd met Verordening nr. 882/2004, gaat hieraan voorbij. Zolang bedoeld inzicht ontbreekt, kan - met uitzondering van de aspecten die zien op de opbouw van het weerstandsvermogen en de opleidingskosten - niet worden vastgesteld dat genoemde regelingen op zichzelf in strijd zijn met die verordening. Het College ziet evenmin aanleiding om een deskundige te benoemen, dan wel om verweerder op te dragen een deskundige in te schakelen alvorens opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante. Ook een deskundige zal namelijk moeten constateren dat het vereiste inzicht in de opbouw van de tarieven ontbreekt. Het ligt op de weg van verweerder om dat inzicht eerst te verstrekken. Gelet op de opmerkingen van verweerder ter zitting acht het College niet uitgesloten dat verweerder de in de verwijzingsuitspraak geconstateerde gebreken kan herstellen, zoals hierna in 7.8 nader zal worden uiteengezet. Verweerder zal daarom de opdracht worden gegeven om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
7.8
Met betrekking tot genoemde opdracht om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen is het volgende van belang. Anders dan appellante kennelijk meent, ziet het College onvoldoende grond om aan te nemen dat verweerder niet in staat is om bedoeld inzicht alsnog te geven. Hierbij is in aanmerking genomen dat verweerder in zijn reactie op het arrest weliswaar heeft verwezen naar de Onderbouwing retributietarieven NVWA 2020, maar dat hij ter zitting op 17 juli 2020 heeft toegelicht dat hij daarmee niet de indruk heeft willen wekken dat bij te nemen nieuwe besluiten op bezwaar ter herstel van genoemde gebreken voor de motivering enkel zou worden verwezen naar die Onderbouwing. Het College acht dit niet ongeloofwaardig, nu verweerder desgevraagd ter zitting van 17 juli 2020 meermalen heeft verklaard dat er over de in geding zijnde periodes nog gegevens beschikbaar zijn waarmee bedoeld inzicht alsnog kan worden geboden. Voor zover het primaire standpunt van appellante tevens inhoudt dat het College zelf in de zaak kan voorzien, volgt het College appellante hierin niet, gelet op hetgeen hiervoor in 7.7 is overwogen. Het College voegt hieraan nog toe dat de vraag naar de juridische gevolgen voor de in geding zijnde facturen, indien zou blijken dat verweerder het vereiste inzicht (toch) niet, dan wel onvoldoende kan geven, nu niet aan de orde is. Voor het treffen van de door appellante gevraagde voorlopige voorziening ziet het College geen aanleiding.
7.9
Naar aanleiding van de beroepsgrond van appellante tegen het in de tarieven verwerkte element voor de opbouw van een weerstandsvermogen heeft het College in de verwijzingsuitspraak twee prejudiciële vragen gesteld, die het Hof van Justitie heeft beantwoord onder 5 van de verklaring voor recht van het arrest. Met dit antwoord is, zoals verweerder in zijn zienswijze op het arrest ook heeft aangegeven, duidelijk geworden dat het in rekening brengen van kosten voor het opbouwen van een weerstandsvermogen in strijd is met artikel 27, vierde lid, onder a, van Verordening nr..882/2004. In zoverre slaagt de beroepsgrond van appellante. De beroepen zijn dus ook om deze reden gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient ook wat dit aspect betreft opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante binnen de hierna te bepalen termijn. Verweerder moet hierbij inzichtelijk maken voor welke bedragen bij de in geding zijnde tarieven ten onrechte rekening is gehouden met de kosten van genoemde opbouw, de hiervoor bij appellante bij de in geding zijnde facturen in rekening gebrachte kosten dienovereenkomstig corrigeren en kenbaar maken op welke wijze de te veel in rekening gebrachte kosten worden terugbetaald aan appellante.
7.11
Het voorgaande betekent dat de beroepen gegrond zijn, de bestreden besluiten en de besluiten van 30 juni 2020 voor zover deze betrekking hebben op de kosten van de inzet van een zevende officiële assistent worden vernietigd en verweerder zal worden opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante met inachtneming van hetgeen het College in deze uitspraak heeft overwogen. Het College zal bepalen dat verweerder deze nieuwe besluiten moet nemen binnen 26 weken na dag van verzending van deze uitspraak. Het College gaat er, zoals door verweerder ter zitting is aangegeven, van uit dat deze tijd toereikend is om de voor het bedoelde inzicht benodigde gegevens te vergaren en vervolgens per door appellante bestreden factuurpost te beoordelen of de (berekening van de) op deze posten betrekking hebbende elementen van de gehanteerde tarieven uit de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven, alsmede de in geding zijnde facturen, in overeenstemming (is) zijn met hetgeen daaromtrent is bepaald in Verordening nr. 882/2004, zoals uitgelegd in het arrest. Hierna in 8.1 en verder zal het College nader ingaan op de wijze waarop verweerder deze nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen...
8.1
Met het oog op de te nemen nieuwe besluiten op bezwaar overweegt het College het volgende.
8.2
In deze nieuwe besluiten zal verweerder aan de hand van de door appellante bestreden factuurposten met name moeten nagaan of de daarbij toegepaste (elementen van de) tarieven uit de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 27, eerste en vierde lid, in verbinding met bijlage VI van Verordening nr. 882/2004, zoals uitgelegd in punt 1 van de verklaring voor recht van het arrest, en moeten motiveren waarom dat in zijn visie al dan niet het geval is. Met genoemde verklaring voor recht en hetgeen daartoe door het Hof van Justitie is overwogen, is duidelijk geworden dat ook (salaris)kosten van administratief en ondersteunend personeel kunnen worden beschouwd als kosten van officiële controles, als de kosten niet hoger zijn dan de kosten die door de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 2, punt 4, van Verordening nr. 882/2004 worden gedragen, naar evenredigheid van de tijd die dat personeel objectief gezien nodig heeft voor activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met de uitvoering van officiële controles. Zoals het Hof van Justitie heeft overwogen in punt 64 van het arrest heeft het financieringsstelsel tot doel de lidstaten in staat te stellen een integraal systeem van officiële controles in te voeren dat méér omvat dan louter de concrete uitvoering van de controletaak. Het gaat dus niet alleen om (salaris)kosten van het personeel dat de officiële controles concreet uitvoert, maar ook om (salaris)kosten van personeel dat zich bezig houdt met de organisatie van deze controles. Verweerder dient hiermee rekening te houden. In dit verband merkt het College nog op dat enige mate van schatting van de hoogte van de betreffende kosten onvermijdelijk kan zijn, maar dat dit niet wegneemt dat verweerder volledig inzicht moet geven in de wijze waarop en de omvang waarin de kosten zijn doorberekend in de tarieven en dat moet zijn voldaan aan de eisen van Verordening nr. 882/2004, zoals uitgelegd in het arrest. Het College overweegt in dit verband nog dat naar zijn oordeel duidelijk is dat de opsomming in punt 2 van bijlage VI bij Verordening nr. 882/2004 van de daarin nader genoemde kosten voor installaties, instrumenten enzovoorts, niet limitatief is, hoewel de term ‘daarmee verband houdende kosten’ volgens het Hof van Justitie in punt 68 van het arrest gebonden is aan een strikte uitleg. Ten slotte wijst het College er op dat verweerder er bij de beoordeling van de bezwaren van appellante op bedacht dient te zijn dat de bewoordingen waarin de verschillende factuurposten zijn aangeduid niet naadloos aansluiten op de omschrijving van de in de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en Regeling NVWA-tarieven genoemde kosten en dat verduidelijking op dat punt, bijvoorbeeld door te wijzen op de van toepassing zijnde voorschriften uit deze regelingen, nodig kan zijn.
8.3.1
Met betrekking tot de in 4.27 tot en met 4.29 van de verwijzingsuitspraak besproken beroepsgrond ten aanzien van de in rekening gebrachte tarieven voor door officiële dierenartsen of officiële assistenten niet gewerkte maar wel aangevraagde kwartieren voor officiële controles heeft het College in die uitspraak een prejudiciële vraag gesteld, die in het arrest is beantwoord in punt 2 van de verklaring voor recht. Het doorberekenen van wel aangevraagde maar niet daadwerkelijk gewerkte kwartieren voor officiële controles is volgens het Hof van Justitie toegestaan wanneer het aan die controle onderworpen slachthuis de NVWA niet lang genoeg van tevoren in kennis heeft gesteld van zijn wens om de duur van de controle in te korten ten opzichte van de oorspronkelijk geplande duur.
8.3.2
Verweerder heeft in zijn zienswijze op het arrest opgemerkt dat op dit punt aan het arrest wordt voldaan, omdat wel aangevraagde maar niet gewerkte kwartieren alleen in
rekening worden gebracht als ze niet tijdig zijn afgemeld. Dit blijkt volgens verweerder uit artikel 20, vijfde lid, van de Regeling NVWA-tarieven.
8.3.3
Naar het oordeel van het College moet verweerder met betrekking tot dit aspect in de nieuwe besluiten op bezwaar nader uiteenzetten waarom, gelet op artikel 20, vijfde lid, van de Regeling NVWA-tarieven, is voldaan aan hetgeen het Hof van Justitie in genoemd punt 2 van het arrest voor recht heeft verklaard. Het College beschikt over onvoldoende gegevens om te kunnen vaststellen dat wat betreft de bij de in geding zijnde facturen in rekening gebrachte post sprake is van een situatie die valt onder de reikwijdte van artikel 20, eerste lid, van de Regeling NVWA-tarieven, waarop het bepaalde van het vijfde lid van dat artikel van toepassing kan zijn. Bovendien kan het College aan de hand van de beschikbare informatie niet vaststellen a) wanneer in de visie van de NVWA sprake is van de situatie dat het slachthuis niet lang genoeg van tevoren heeft gemeld dat hij de duur van de controle wenst in te korten ten opzichte van de oorspronkelijk geplande duur en b) of in de aanhangige beroepen sprake is geweest van de situatie dat te laat was gemeld dat het slachthuis de duur van de controle wenste in te korten en om die reden niet gewerkte kwartieren in rekening zijn gebracht. Verweerder dient op deze punten een nadere motivering te geven. Voor zover relevant voor de in geding zijnde facturen, dient verweerder daarbij ook de van toepassing zijnde voorschriften uit de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I te betrekken.
8.4.
In het arrest heeft het Hof van Justitie onder de punten 3 en 4 van de verklaring voor recht de vragen beantwoord die het College heeft gesteld met betrekking tot de tarieven voor ingeleende dierenartsen. In zijn zienswijze op het arrest heeft verweerder zich in dit verband op het standpunt gesteld dat het systeem van doorberekening van kosten in overeenstemming is met de eisen die het Hof van Justitie stelt. Hierbij baseert verweerder zich echter in belangrijke mate op de Onderbouwing tarieven 2020. Naar het oordeel van het College volstaat die verwijzing niet, omdat genoemde Onderbouwing niet van toepassing is op de ten tijde hier in geding gehanteerde tarieven uit de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden I en de Regeling NVWA-tarieven. Verweerder zal in de nieuwe besluiten op bezwaar daarom moeten onderbouwen dat de wijze van doorberekening van kosten voor ingeleende dierenartsen ten tijde van belang in de hier aanhangige beroepen voldeden aan het bepaalde in Verordening nr. 882/2004, zoals op dit punt uitgelegd in het arrest. Daarbij dient verweerder aannemelijk te maken dat de situatie wat betreft de uitbetaling van ingeleende dierenartsen – in afwijking van hetgeen het College in 4.31 en 4.32 van de verwijzingsuitspraak tot uitgangspunt heeft genomen - niet anders is dan bij dierenartsen in ambtelijke dienst bij de NVWA.
9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Het College is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, van het Bpb. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 6.693,75 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 26 mei 2016, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 10 oktober 2017, 2 punten voor opmerkingen in de prejudiciële procedure, 2 punten voor het verschijnen ter zitting bij het Hof van Justitie, 0,5 punt voor de zienswijze op het arrest van het Hof van Justitie, 1 punt voor het verschijnen ter nadere zitting van 17 juli 2020, met een waarde per punt van € 525,-, een wegingsfactor 1 voor de zwaarte van de zaak en een wegingsfactor 1,5 omdat sprake is van 4 of meer samenhangende zaken).
10. Verweerder dient eveneens het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden ter hoogte van in totaal € 3.328,-.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten en de besluiten van 30 juni 2020 voor zover deze betrekking hebben op de kosten van de inzet van een zevende officiële assistent;
- bepaalt dat verweerder binnen 26 weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten neemt op de bezwaren van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 3.328,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 6.693,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd deze De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen uitspraak te ondertekenen