Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2986
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2020. Appellante, haar gemachtigde en verweerder zijn met bericht niet verschenen.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.3.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Appellante heeft in 2009 investeringen gedaan met het oog op de groei van de veestapel en de bouw van een nieuwe stal. Appellante heeft de stallen in 2010 uitgebreid tot een capaciteit van 251 melkkoeien en 170 stuks jongvee.
2.2.
Appellante heeft in december 2009 een lening afgesloten voor de bouw van een ligboxenstal voor 220 plaatsen en 130 stuks jongvee, de aankoop van melkquotum, de aankoop van drie melkrobots en een melktank, de bouw van een loods en de bouw van een woonhuis. De geldlening is uitsluitend verstrekt voor de financiering van deze investeringen.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 157 melkkoeien en 74 stuks jongvee.
2.4
Op 8 december 2015 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 20 december 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een stal voor melkkoeien en jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 7.083 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat de dieraantallen van appellante onjuist zijn vastgesteld en is daarom overgegaan tot een herberekening. Verweerder heeft het fosfaatrecht voor appellante ambtshalve in deze procedure opnieuw berekend op 7.101 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat in de periode 2011 tot en met 2014 sprake was van diergezondheidsproblemen en problemen met de melkrobots. Verweerder heeft alleen de diergezondheidsproblemen als bijzondere omstandigheid aangemerkt. Verweerder had rekening moeten houden met het aantal dieren dat appellante had kunnen houden indien de bijzondere omstandigheden zich niet hadden voorgedaan. Het bestreden besluit is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, omdat verweerder hierin geen rekening heeft gehouden met het aantal van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee.
4.2
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.3
Appellante betoogt voorts dat zij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt (artikel 1 van Pro het EP). Zij heeft fors geïnvesteerd. Appellante stelt dat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan vóór 2 juli 2015. Het feit dat er op de peildatum van 2 juli 2015 onvoldoende dieren op het bedrijf aanwezig waren, heeft geleid tot een groot financieel nadeel voor het bedrijf en bedreigt de continuïteit van het bedrijf. De last is buitensporig.
4.4
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw, dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% lager moet zijn vastgesteld dan wanneer er rekening was gehouden met de bijzondere omstandigheid. Op 2 juli 2015 is het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 7.083 kg. Op basis van de gegevens op 1 juli 2011 en de melkproductie van 2011 zou het aantal fosfaatrechten zonder generieke korting uitkomen op 6413,4 kg. Appellante voldoet dus niet aan de 5%-drempel. Hoewel verweerder wellicht had moeten uitgaan van de gemiddelde melkproductie van 2015 maakt dit geen significant verschil voor de uitkomst van de beoordeling. Ook met de excretiefactor van 2015 voldoet appellante niet aan de 5%-drempel. Verweerder hanteert op basis van uitspraken van het College als uitgangspunt dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen op en na de peildatum van 2 juli 2015. Verweerder heeft dus een juiste toepassing gegeven aan artikel 23, zesde lid, van de Msw.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat appellante gelet op het moment van uitbreiden, de mate van uitbreiden, het ontbreken van de juiste vergunningen op 2 juli 2015 en de voorzienbaarheid van het stelsel een groot risico genomen met de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat artikel 23, zesde lid, van de Msw, al voorziet in de situatie aangaande de diergezondheidsproblemen en de niet gerealiseerde uitbreiding niet individueel afwijkend is van andere uitbreiders. De keuze voor uitbreiding komt voor rekening van appellante. Het fosfaatrechtenstelsel was voorzienbaar, er is geen sprake van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden en de keuze om het bedrijf te laten groeien met eigen aanwas komt voor risico van appellante. Verweerder heeft de financiële rapportage niet nader onderzocht, aangezien de situatie van appellante individueel niet afwijkt van andere melkveehouders. Verweerder stelt zich bovendien op het standpunt dat er geen ruimte is om het beroep op artikel 1 van Pro het EP verder te beoordelen, omdat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning. De Nbw-vergunning is op 8 december 2015 aan appellante verleend. Uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) volgt dat in de situatie waarin op het verkrijgen van vergunningen is vooruitgelopen met het doen van onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat er sprake is van schending van artikel 1 van Pro het EP.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum, zodat appellante niet voldoet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum.
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.3.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.2).
6.3.2
Het College stelt vast dat appellante op de peildatum echter niet over alle benodigde vergunningen beschikte. Aan appellante is namelijk op 8 december 2015 een Nbw-vergunning en op 20 december 2016 een omgevingsvergunning verleend.
6.3.3
Het College heeft in de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) onder 6.11.3 overwogen dat de beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen in de regel niet navolgbaar is, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5).
6.3.4.
In het geval van appellante geldt dat zij de beoogde uitbreiding van de melkveestal al in 2010 heeft gerealiseerd maar pas na de peildatum, in 2015 en 2016, de benodigde vergunningen heeft verkregen. De uitbreiding heeft derhalve niet plaatsgevonden op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee. Het beroep op art. 1 van Pro het EP slaagt niet.
7. Het College stelt vast dat verweerder in deze procedure het fosfaatrecht voor appellante opnieuw heeft berekend op 7.101 kg. Vaststaat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet verder aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
8. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift). Voor zover appellante tevens heeft verzocht deskundigenkosten in de proceskostenveroordeling te betrekken wijst het College dit af, aangezien appellante geen bedrag heeft genoemd noch enige specificatie heeft overgelegd.
9. Over het verzoek van appellante om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn is op 12 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim negen maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van drie maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – drie maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – ruim drie maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 250,- (3/6 x € 500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 750,- (3/6 x € 500,- plus € 500,-) aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 7.101 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 750,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 250,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- draagt verweerder op het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen