Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1325 28 februari 2012
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. P.K. Wolters, rechtskundig adviseur voor agrarische zaken te Nietap,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen (hierna: rechtbank) van 22 oktober 2010,
kenmerk AWB 10/396, in het geding tussen appellant
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, (hierna: verweerder),
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft bij brief van 8 december 2010, bij het College ingekomen op 9 december 2010, hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 29 oktober 2010 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 10 februari 2011 heeft verweerder een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Bij brieven van 6 en 8 september 2011 heeft appellant nadere stukken ingediend.
Op 20 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen en appellant.
2. De grondslag van het geschil
Het geschil heeft betrekking op twee bestuurlijke boetes van in totaal € 34.439,50,-- die door verweerder bij besluit van 9 december 2009 aan appellant zijn opgelegd. De boetes zijn opgelegd wegens het in strijd met het bepaalde in de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet (hierna: Msw) overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm betreffende het jaar 2008. Bij brief van 23 december 2009 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 4 februari 2010 is een hoorzitting gehouden. Bij besluit van 17 maart 2010 heeft verweerder het bezwaarschrift van appellant ongegrond verklaard en de bestuurlijke boetes gehandhaafd.
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het tegen het besluit van 17 maart 2010 gerichte beroep van appellant bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“ 3.3. Overwegingen
(…)
Voorts heeft eiser een beroep gedaan op de matigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, Awb.
De rechtbank merkt op dat de boeteoplegging ziet op gedragingen voorafgaand aan de per 1 juli 2009 ingevoerde wijzigingen van de Meststoffenwet en de Vierde Tranche van de Awb.
Ingevolge de toepasselijke overgangswetgeving moet het beroep worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen zoals die golden ten tijde in geding.
Met betrekking tot de vraag of de door verweerder opgelegde bestuurlijke boete stand kan houden, wijst de rechtbank op de vaste jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (in zaken met betrekking tot het opleggen van een boete op grond van de normbedragen in beleidsregels). De rechtbank wijst in dat verband op de volgende overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 17 maart 2010 nr. 200905507/1/V6:
“ De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen.
Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van de boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormgedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op het opleggen van een boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich mee dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.”
Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat de boete te hoog is in relatie tot zijn AOW-inkomen. Voorts is de boete te hoog omdat eiser de gebruiksnormen niet eerder heeft overschreden, dat hij niet op de hoogte was van de nieuwe wetgeving en dat hij inmiddels maatregelen heeft genomen om herhaling te voorkomen en dat hij achteraf gezien, in 2008 aan de voorwaarden voor derogatie voldeed.
In navolging van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010) overweegt de rechtbank dat er geen reden bestaat om tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien (in casu) de eigenaar van de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Hetgeen eiser omtrent zijn financiële positie heeft aangevoerd noopte naar het oordeel van de rechtbank niet tot matiging van de boete.
Uit de financiële stukken die eiser de rechtbank op 1 september 2010 nog heeft doen toekomen, blijkt dat er in 2008 een fiscale afrekening van een herinvesteringsreserve heeft plaatsgevonden die is ontstaan na de verkoop van de vorige boerderij van eiser in Boerakker. Blijkens de gegevens heeft eiser over 2008 fiscaal een winst behaald van € 166.575,00. Ook verder blijkt dat er sprake is vermogensbestanddelen. Gelet daarop acht de rechtbank eiser door de opgelegde boete niet onevenredig getroffen.
Dat eiser geen wetenschap zou hebben gehad van de voor hem relevante wetgeving is geen bijzondere omstandigheid voor matiging. Eiser diende zich als belanghebbende op de hoogte te stellen van de verplichtingen waaraan moet worden voldaan. Dat de overtreding inmiddels is beëindigd, omdat eiser maatregelen heeft genomen, is geen reden voor matiging. Eiser heeft de overtredingen begaan, zodat de boete kan worden opgelegd. De overige gronden kunnen evenmin tot matiging van de boete leiden.”
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Volgens appellant heeft de rechtbank, gelet op de volgende omstandigheden, ten onrechte zijn beroep op toepassing van de matigingsbevoegdheid afgewezen. Appellant heeft de gebruiksnormen niet bewust overtreden, omdat hij ervan uitging dat paardenmest niet onder de mestwetgeving viel. Het was ook de eerste keer dat hij de gebruiksnormen overtrad en hij heeft onmiddellijk maatregelen getroffen toen het hem duidelijk was dat hij in overtreding was. Hij heeft voorts met de overtreding van de gebruiksnormen geen financieel oogmerk gehad, nu hij niet de te veel op zijn eigen bedrijf geproduceerde mest op zijn land heeft gebracht maar mest van elders heeft aangevoerd om zijn land in goede conditie te houden. Hij is met de aanvoer van mest weinig opgeschoten, want het financieel behaalde voordeel is gering. Hij heeft voor de aanvoer in 2008 € 8.081,-- aan vergoedingen ontvangen, waarvan de kosten voor het uitrijden nog moeten worden afgetrokken. Van belang is ook dat nu hij in 2008 materieel aan de voorwaarden van de derogatieregeling voldeed, de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen indien de derogatieregeling daadwerkelijk zou zijn toegepast beperkter zou zijn geweest dan de door verweerder vastgestelde overschrijding. Ook heeft de rechtbank zonder onderbouwing aangenomen dat de overtredingen tot milieuschade hebben geleid, hetgeen echter geenszins vaststaat. Appellant voert ten slotte aan dat de rechtbank ook in zijn beperkte financiële draagkracht ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen. Zijn inkomen bestaat sinds 2008 uit een AOW-uitkering van € 1.420,-- per maand en hij beschikt overigens niet over liquide middelen. De fiscale winst van € 116.575,-- betrof een fiscale afrekening van een herinvesteringsreserve. Appellant kan de boete slechts betalen indien hij zijn boerderij en/of gronden te gelde maakt.
4.2 Verweerder heeft het volgende naar voren gebracht.
De omstandigheid dat appellant de gebruiksnormen niet bewust heeft overschreden is geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 59 Msw (oud). Appellant had zich als belanghebbende op de hoogte moeten stellen van de verplichtingen waaraan hij dient te voldoen. Voorts was de regelgeving waarmee paarden onder het regime van de Msw zijn komen te vallen in 2008 reeds twee jaren van kracht. Daarnaast is ook in de media aandacht besteed aan de wijzigingen in de regelgeving. Appellant had ervan op de hoogte kunnen zijn dat mest van paarden sinds 1 januari 2006 onder de mestwetgeving valt. Bovendien is ook sprake van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en
de fosfaatnormgebruiksnorm, wanneer het gebruik van de eigen paardenmest buiten beschouwing zou worden gelaten. Voorts voldoet appellant niet aan de voorwaarden - ook niet in materiële zin - voor toepassing van derogatie. Ook heeft appellant de fosfaatgebruiksnorm en de stikstofnorm overschreden en daarom is milieuschade een feit. Daarnaast heeft appellant economisch voordeel verkregen. Appellant heeft door dierlijke mest aan te schaffen, zich de aanschaf van kunstmest kunnen besparen. Een ander voordeel is dat door de meststoffen de grond is verbeterd. Overigens merkt verweerder op dat het al dan niet genoten economisch voordeel volgens de wetgever geen rol kan spelen bij het bepalen van de hoogte van de boete. Verweerder stelt zich mede onder verwijzing naar een uitspraak van het College (zie uitspraak van 7 juni 2007, AB 2007, 279, LJN: BA7443) op het standpunt dat wanneer een overtreding schade heeft veroorzaakt en/of tot voordeel bij de overtreder heeft geleid, een beroep op matiging van de boete wegens verminderde draagkracht niet moet worden gehonoreerd. Nu appellant economisch voordeel heeft genoten en milieuschade heeft veroorzaakt, dient zijn beroep op matiging van de boetes op grond van verminderde draagkracht te worden afgewezen. Verweerder voert ook aan dat voor de bepaling van de draagkracht niet alleen de AOW-uitkering van appellant en de inkomsten uit zijn bedrijf, maar ook het vermogen van appellant en bestaande mogelijkheden om inkomsten uit te breiden van belang zijn. Uit hetgeen appellant heeft gesteld en overgelegd blijkt niet dat sprake is van verminderde draagkracht. Gelet op het voorgaande is verweerder van mening dat genoemde omstandigheden niet tot matiging van de boetes kunnen leiden.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 In navolging van de rechtbank merkt het College op dat de boeteoplegging ziet op gedragingen voorafgaand aan de per 1 juli 2009 ingevoerde wijzigingen van de Msw en de Vierde Tranche van de Awb. Ingevolge de toepasselijke overgangswetgeving moet het beroep worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen zoals die golden ten tijde in geding.
5.2 In hoger beroep is in geschil het oordeel van de rechtbank dat appellant door de opgelegde boete niet onevenredig is getroffen en dat derhalve geen aanleiding bestaat om de boete met toepassing van artikel 59 (oud) Msw te matigen. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.3 De onderhavige bestuurlijke boetes zijn aan te merken als punitieve sanctie.
Artikel 6 EVRM brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Verweerder heeft de aan appellant opgelegde boete vastgesteld overeenkomstig de boetenormen opgenomen in artikel 57 Msw (oud). In artikel 59 Msw (oud) is voorzien in een matigingsbevoegdheid voor verweerder, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is. De tekst van deze bepaling sluit niet uit – zoals het College eerder ten aanzien van vergelijkbare bepalingen als artikel 22, vierde lid, van de Wet toezicht trustkantoren (uitspraak van 1 september 2011, AWB 09/1173, LJN: BS7874), artikel 48d, vierde lid, Wet toezicht effectenverkeer 1995 (uitspraak van 7 juni 2007, AWB 06/476, LJN: BA7443), artikel 20, vierde lid, van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000 (uitspraak van 30 januari 2009, AWB 08/235, LJN: BH3316) en artikel 11b, derde lid, van de Tabakswet (uitspraak van 22 december 2008, AWB 08/20, LJN: BG8819) – dat binnen het kader van dit artikel een evenredigheidstoets wordt voltrokken. Naar het oordeel van het College vormt artikel 59 Msw (oud) dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 Msw (oud) voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
5.4 De Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) op artikel 79 Meststoffenwet, ten tijde hier in geding artikel 57 Msw (oud), (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125, 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ (…) Het uitgangspunt (…) is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…).”
5.5 Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover het het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand. Appellant heeft voldoende aangetoond dat die situatie zich hier niet voordoet. Voorts overweegt het College als volgt. Appellant heeft de mest van elders aangevoerd om zijn land in goede conditie te houden. Door middel van een rekeningkaart (productie 4 bij zijn brief van 6 september 2011) heeft appellant gemotiveerd uiteengezet dat hij in 2008 € 8.801,-- aan vergoedingen heeft ontvangen. Verweerder heeft daartegen aangevoerd dat niet vaststaat dat dit alle vergoedingen zijn die appellant heeft ontvangen. Verweerder heeft in dat verband erop gewezen dat de gegevens op de rekeningkaart niet te koppelen zijn aan de vervoersbewijzen dierlijke mest. Voorts is volgens verweerder op de rekeningkaart niet de lading mest opgenomen die appellant na 15 december 2008 heeft ontvangen. Uitgaande van de berekeningen van verweerder, de door appellant niet betwiste lading van na 15 december 2008 en de gemiddelde aan appellant betaalde afzetmestprijs die valt af te leiden uit de gegevens op de eerdergenoemde rekeningkaart, overweegt het College dat het door appellant behaalde economische voordeel in dit bijzondere geval beduidend lager moet worden geraamd dan het voordeel dat de wetgever als uitgangspunt heeft genomen voor de bepaling van de hoogte van de boetebedragen. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat hij nagenoeg eenzelfde bedrag aan kosten heeft moeten maken om de mest uit te rijden heeft appellant zijn stelling niet met feiten onderbouwd zodat daaraan moet worden voorbij gegaan. Het voorgaande betekent evenwel dat het bestraffende element in de boetes in dit bijzondere geval op een veelvoud van het door appellant behaalde economisch voordeel moet worden geraamd. De vraag is, gelet op de matigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 59 Msw (oud), of de omstandigheden van dit geval van dien aard zijn, dat zij een onverkort vasthouden aan de boetehoogte, ook bij een economisch voordeel dat beduidend geringer is dan het voordeel waarvan de wettelijke boetebedragen uitgaan, rechtvaardigen. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.6 Het College acht allereerst, naast de overige door appellant aangevoerde omstandigheden, van belang dat appellant de mestbonnen voor de aanvoer heeft getekend en door middel van het formulier Gecombineerde opgave 2008, waarbij onder meer de opgave Gebruik gewaspercelen op grond van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet kan worden gedaan, op correcte wijze opgave heeft gedaan, waardoor verweerder de overtredingen eenvoudig heeft kunnen vaststellen. Daarnaast heeft het College in zijn overwegingen betrokken dat het een eenmalige overtreding betreft en appellant direct nadat hem is gebleken dat hij in overtreding was maatregelen heeft getroffen. Dit duidt er naar het oordeel van het College niet op dat appellant stelselmatig en heimelijk zich aan de bepalingen van de Msw heeft gepoogd te onttrekken. Voorts acht het College van belang dat appellant, gegeven zijn beperkte reguliere inkomen, bestaande uit een AOW-uitkering voor appellant en diens echtgenote ten bedrage van € 1.420,-- per maand, in financieel opzicht zwaar door de boetes wordt getroffen. Ten slotte heeft het College in zijn overwegingen betrokken dat blijkens het verhandelde ter zitting appellant zijn bedrijfsuitoefening nagenoeg beëindigd heeft. Het College ziet in voornoemde omstandigheden in hun onderlinge samenhang beschouwd aanleiding de boetes te matigen tot een bedrag dat uit een oogpunt van speciale en generale preventie passend te achten is.
5.7 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt, voor zover het de hoogte van de aan appellant opgelegde boetes betreft, voor vernietiging in aanmerking. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, doende wat de rechtbank had moeten doen, de bestuurlijke boete matigen en vaststellen op een bedrag van
€ 15.000,--.
5.8 Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant, zijnde de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1748,--, te weten 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, ad € 437,-- per punt, met een wegingsfactor 1.
6. De beslissing
- verklaart het hoger beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 22 oktober 2010;
- verklaart het beroep van appellant tegen het besluit van 17 maart 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het primaire besluit van 9 december 2009 voor zover daarin aan appellant boetes worden opgelegd tot in totaal
€ 34.439,50,-- (zegge: vierendertigduizend vierhonderdnegenendertig euro en vijftig cent) en bepaalt de boete op een
bedrag van € 15.000,-- (zegge: vijftienduizend euro);
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 maart 2010;
- veroordeelt verweerder in de door appellant in beroep en hoger beroep gemaakte kosten tot een bedrag van € 1748,--
(zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder de door appellant betaalde griffierechten van € 150,-- in beroep en € 224,-- in hoger beroep,
derhalve in totaal € 374,-- (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E. Dijt en mr. J.A.M. van den Berk in tegenwoordigheid van mr. L.B.J. Leunissen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2012.
w.g. B. Verwayen w.g. L.B.J. Leunissen