Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/705 en 11/732 21 mei 2013
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Maatschap A en B, te C,
2. A, te C,
3. B, te C, en
4. de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2011, in het geding tussen
appellanten sub 1 tot en met 3 (hierna: A c.s.)
en
de staatssecretaris.
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven.
Gemachtigde van A c.s.: mr. dr. J.J.J. de Rooij.
1. Het procesverloop in hoger beroep
A c.s. hebben bij brief van 31 augustus 2011, bij het College binnengekomen op 1 september 2011, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Rotterdam, AWB 10/4334. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/705.
De staatssecretaris heeft bij brief van 13 september 2011, bij het College binnengekomen op 15 september 2011, hoger beroep ingesteld tegen bovengenoemde uitspraak. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/732.
Bij brief van 17 november 2011 heeft de staatssecretaris de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brieven van 30 november 2011, respectievelijk 14 december 2011 hebben de staatssecretaris en A c.s. verweerschriften in elkaars hoger beroep ingediend.
Bij brief van 10 januari 2013 heeft de staatssecretaris, in aanvulling op reeds ingediende stukken, nadere stukken ingediend.
Op 22 januari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en A zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 In geschil is of de staatssecretaris aan A c.s. terecht bestuurlijke boetes heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen, zoals die zijn neergelegd in de Meststoffenwet. In dat kader houdt partijen primair verdeeld of A c.s. enkele in 2007 van eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3 gehuurde percelen landbouwgrond konden aanmerken als tot hun bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De staatssecretaris meent van niet en heeft de betreffende percelen niet betrokken in zijn “Berekening gebruik meststoffen 2007”. Na deze correctie op de oppervlakte landbouwgrond heeft de staatssecretaris geconstateerd dat de gebruiksnormen in 2007 zijn overschreden en aan A c.s. meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm voor een bedrag van in totaal € 145.646,50.
Indien moet worden geoordeeld dat sprake is van het overschrijden van de gebruiksnormen in 2007, houdt partijen voorts verdeeld of dit tot gevolg dient te hebben dat A c.s. voor dat jaar niet voor derogatie in aanmerking komen, zodat voor de beoordeling van het gebruik door A c.s. van dierlijke meststoffen in 2007 – en daarmee voor de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete – dient te worden uitgegaan van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
Ten slotte houdt partijen verdeeld of voor de situatie van A c.s. op grond van
artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet, zoals luidend ten tijde hier van belang, een boetemaximum geldt van € 45.000,-- per overtreding alsmede of aanleiding bestaat om de boetebedragen te matigen.
2.3 Bij besluit van 21 september 2010, waartegen het beroep van A c.s. bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, het volgende overwogen en beslist.
Doorslaggevend bij de beoordeling of sprake is van één bedrijf en of landbouwgrond bij dat bedrijf feitelijk in gebruik is, is of er ‘een samenhangend geheel van productie-eenheden’ en ‘feitelijke beschikkingsmacht over de grond in het kader van de normale bedrijfsvoering’ is. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat teeltplan en bemestingsplan op elkaar afgestemd en in samenhang in de praktijk gerealiseerd worden overeenkomstig de in de Meststoffenwet opgenomen milieurandvoorwaarden. In de brochure ‘Mestbeleid 2006: het stelsel van gebruiksnormen’ van Dienst Regelingen is reeds vermeld dat sprake moet zijn van ‘landbouwgrondgrond die u daadwerkelijk gebruikt voor uw bedrijf’. Het woord daadwerkelijk impliceert dat niet alleen op papier moet blijken van grondgebruik, maar dat daarvan ook feitelijk sprake moet zijn.
De staatssecretaris concludeert dat de in geding zijnde percelen niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij A c.s. in gebruik waren, nu uit de verklaringen in het AID-rapport blijkt dat A c.s. niet de feitelijke beschikkingsmacht hadden over deze percelen. Ten aanzien van de in Lekkerkerk gelegen gronden is van feitelijk gebruik door A c.s. niet gebleken. Eigenaar 1 heeft verklaard dat hij al jaren de regie over de betreffende percelen heeft gehad. De enige wijziging die er in 2007 heeft plaatsgevonden is dat er een pachtcontract tussen A c.s. en eigenaar 1 is opgesteld. Daarmee is uitsluitend een wijziging op papier ontstaan terwijl er feitelijk in 2007 ten opzichte van de voorgaande jaren niets veranderd is. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat het vee van A c.s. op basis van uitscharing op de betreffende gronden werd gehouden.
Ten aanzien van de in Zuid-Beijerland gelegen gronden was eigenaar 2 beheerder en contactpersoon van de grond en het vee. De betreffende percelen dienen als natuurterrein te worden aangemerkt. Het zijn geen landbouwpercelen in de zin van artikel 1 onder h van de Meststoffenwet. Voorts is niet gebleken dat A c.s. de beschikkingsmacht over deze percelen hebben gehad. De feitelijke beschikkingsmacht werd door eigenaar 2 uitgeoefend. Eigenaar 2 hield de grond bij qua onkruid, bloten, maaien en hooien en hij verkocht het hooi. A c.s. betaalden de kunstmest. Behalve de pachtvergoeding werd er financieel niets verrekend tussen A c.s. en eigenaar 2. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat het vee van A c.s. op basis van uitscharing op de betreffende gronden werd gehouden.
Ten aanzien van de van het Waterschap Hollandse Delta gehuurde gronden die door eigenaar 3 aan A c.s. werden doorverhuurd, is niet gebleken dat A c.s. op deze percelen werkzaamheden hebben verricht. Zij hebben daar geen vee geweid en hebben deze percelen niet bemest. Eigenaar 3 heeft verklaard dat A c.s. niets met de grond deden.
Het bedrijf van A c.s. komt niet in aanmerking voor derogatie zodat voor alle gronden gerekend moet worden met de gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare. Nu de gebruiksnormen zijn overschreden zijn de bestuurlijke boetes van totaal € 145.646,50 terecht opgelegd.
Voor matiging bestaat geen aanleiding. In de artikelen 57 en 58 van de Meststoffenwet zijn de tarieven van de boete vastgelegd. In beginsel is het niet mogelijk om van deze wettelijk vastgelegde boetebedragen af te wijken. De wetgever heeft bij het vaststellen van de gefixeerde boetebedragen al een evenredigheidstoets uitgevoerd. Het kan echter voorkomen dat in een specifieke situatie onverkorte toepassing van de artikelen 57 of 58 wegens bijzondere omstandigheden onbillijk uitwerkt. Uitsluitend in dergelijke gevallen biedt artikel 59 van de Meststoffenwet de mogelijkheid om van de wettelijke tarieven af te wijken en de hoogte van de boete te matigen. In dat kader is beoordeeld of de wettelijk voorgeschreven boete in dit concrete geval evenredig is aan de aard en de ernst van de geconstateerde overtredingen, de mate waarin deze kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de tarieven van de boetes in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op langere afstand. Aangezien juist het niet maken van die kosten voor A c.s. voordeel heeft opgeleverd bestaat geen aanleiding om in deze zaak aan de wettelijk vastgestelde boetebedragen te tornen.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van A c.s. gegrond verklaard, het besluit van de staatssecretaris van 21 september 2010 vernietigd, het primaire besluit van 16 oktober 2009 herroepen en de boetes vastgesteld op € 77.008,50. De desbetreffende overwegingen van de rechtbank zijn neergelegd in rechtsoverwegingen 2.3 tot en met 2.7 van de uitspraak, waarnaar wordt verwezen.
4. De standpunten van partijen in het hoger beroep van A c.s.
4.1 Standpunt A c.s.
A c.s. hebben de uitspraak van de rechtbank bestreden. De gronden van het hoger beroep worden samengevat weergegeven.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de betreffende percelen niet onder de tot het bedrijf van A c.s. behorende landbouwgrond vallen, omdat A c.s. niet het feitelijk gebruik van de percelen zouden hebben gehad. Op grond van de Meststoffenwet is niet vereist dat A c.s. de grond daadwerkelijk bewerken. Voorts is niet vereist dat A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht over de grond uitoefenen. Daargelaten dat het om een criminal charge gaat en A c.s. niet kunnen worden afgerekend op een passage uit de memorie van toelichting bij de Meststoffenwet, volgt uit die passage dat men over bepaalde grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat men in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren. Niet vereist is dat dit ook daadwerkelijk gebeurt: het volstaat als men daartoe feitelijk en juridisch in staat is en A c.s. waren dat.
A c.s. hebben de gronden bovendien feitelijk in gebruik gehad. A c.s. lieten immers hun vee weiden op de van eigenaar 2 gehuurde percelen en zij betaalden tevens de kunstmest die over die percelen werd uitgestrooid. Eigenaar 2 hield toezicht omdat hij nabij het perceel woonde.
De van eigenaar 3 gehuurde percelen konden niet worden beweid met schapen omdat er –voor schapen dodelijk– Sint Jacobskruid aanwezig was. Niet valt in te zien dat enkel om die reden de percelen niet tot het bedrijf van A c.s. gerekend zouden kunnen worden. Van belang is dat ook anderen geen gebruik hebben gemaakt van deze gronden.
Ten aanzien van de van eigenaar 1 gehuurde percelen is duidelijk dat A c.s. daarover de zeggenschap hadden. Er werden in 2007 ongeveer 40 pinken/vaarzen van A c.s. geweid. Eigenaar 1 heeft verklaard dat het beheer van de percelen in nauw overleg met A c.s. geschiedde. Aan een en ander doet niet af dat eigenaar 1 buiten medeweten van A c.s. mest op de percelen heeft aangewend.
Verschillende personen kunnen een perceel in gebruik hebben. Voor zover de bewuste percelen deels in gebruik zijn geweest bij de eigenaren/verhuurders, staat dat er niet aan in de weg dat deze eveneens bij A c.s. in gebruik waren.
De berekening door de rechtbank van de overschrijding van de gebruiksnormen is onjuist, nu daarin de van eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3 gehuurde percelen niet zijn meegenomen.
De rechtbank is ten onrechte niet tot matiging van de boetes overgegaan. A c.s. beschikken over onvoldoende financiële reserves om de boetes te kunnen betalen.
Dit blijkt uit de overgelegde financiële bescheiden. Voorts hebben A c.s. aangetoond dat hun van de overtreding geen enkel verwijt te maken valt. De rechtbank heeft voorts ten onrechte het (ontbreken van) economisch voordeel niet meegewogen. A c.s. hebben nauwelijks economisch voordeel genoten. Zij hebben gedurende een aantal aaneengesloten jaren verliezen geleden. De door de rechtbank bij de aangevallen uitspraak bepaalde boete van ongeveer € 77.000,-- treft hen onevenredig zwaar.
4.2 Standpunt staatssecretaris
In reactie op de grieven van A c.s. in hoger beroep heeft de staatssecretaris het volgende, kort weergegeven, naar voren gebracht.
Het hoger beroep van A c.s. is ongegrond. De rechtbank heeft met de staatssecretaris geoordeeld dat in 2007 geen sprake was van feitelijk gebruik van landbouwgrond van de betreffende percelen. A c.s. hebben aangevoerd dat op grond van de Meststoffenwet niet is vereist dat de grond daadwerkelijk wordt bewerkt. Niet valt in te zien waarom een dergelijke bewerking niet mag worden verlangd nu in artikel 1 onder h van de Meststoffenwet is aangegeven dat onder landbouwgrond die grond wordt verstaan waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.
Er was geen sprake van beschikkingsmacht noch van percelen die in het kader van de normale bedrijfsvoering tot het bedrijf behoren. In hoger beroep hebben A c.s. geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan de staatssecretaris aan dit oordeel zou moeten twijfelen. Er was geen sprake van daadwerkelijk gebruik van de percelen door A c.s.
Er is sprake van verwijtbaar handelen. A c.s. wisten immers dat zij door de inwerkingtreding van het stelsel van gebruiksnormen meer dierlijke meststoffen moesten afvoeren van hun bedrijf. Door een constructie met eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3 aan te gaan – waarbij A c.s. konden weten dat deze niet zou leiden tot een grotere gebruiksruimte – hebben zij het risico genomen dat zij zouden worden beboet.
Er is geen reden voor matiging van de boetes. De wetgever heeft in verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikwekkende sancties, gekozen voor wettelijk gefixeerde boetes. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het werkelijk genoten economisch voordeel geen reden is voor matiging. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boetebedragen dienen te worden gematigd.
5. De standpunten van partijen in het hoger beroep van de staatssecretaris
5.1 Standpunt staatssecretaris
De staatssecretaris heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden met de volgende beroepsgronden.
De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat A c.s. aan de derogatievoorwaarden hebben voldaan. De rechtbank heeft voorts de bestuurlijke boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen ten onrechte vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram per jaar. De staatssecretaris is van mening dat uit de regelgeving blijkt dat het voldoen aan alle gebruiksnormen een voorwaarde is om aanspraak te kunnen maken op de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Nu de maatschap niet aan deze voorwaarde heeft voldaan, geldt voor het gebruik van dierlijke meststoffen de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
De staatssecretaris heeft in dit verband gewezen op:
? de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) en de toelichting hierbij. Volgens de staatssecretaris vloeit uit de artikelen 24, eerste lid, en 25, tweede lid van de Uitvoeringsregeling voort dat een voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de verhoogde gebruiksnorm is dat de landbouwer zich aan alle gebruiksnormen houdt. In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is immers neergelegd dat de verhoogde gebruiksnorm geldt “indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27” terwijl in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de landbouwer bij de aanmelding van het bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet.
? de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van de door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebeschikking). In deze beschikking is in artikel 5, eerste lid, als voorwaarde voor derogatie onder meer vermeld dat aan de verhoogde gebruiksnorm moet worden voldaan.
? de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) (Tweede Kamer, 2004-2005, 29930, § 3.2.2).
De staatssecretaris heeft voorts aangevoerd dat bedrijven die zijn aangemeld voor derogatie er steeds duidelijk op zijn gewezen is dat zij moeten voldoen aan de gestelde voorwaarden, daarbij inbegrepen alle gebruiksnormen. De staatssecretaris is op basis van het voorgaande van mening dat voor de landbouwers voldoende kenbaar, voorzienbaar en duidelijk was aan welke voorwaarden zij dienden te voldoen voor toepassing van derogatie. Bij overtreding van één van de voorwaarden mag de landbouwer de derogatienorm niet toepassen en valt hij van rechtswege terug op de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per jaar. Hoewel artikel 25 van de Uitvoeringsregeling aan duidelijkheid kon winnen – om die reden is dit artikel onlangs gewijzigd – betekent dit niet dat het voorschrift voorheen niet duidelijk genoeg was.
Het gaat in dezen bovendien om een professionele landbouwer, van wie mag worden verlangd dat hij zich goed laat informeren over de voorwaarden voor derogatie en de consequenties van het niet voldoen aan die voorwaarden.
De bestuurlijke boete voor de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient te worden vastgesteld, uitgaande van de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
De rechtbank heeft ten onrechte met toepassing van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen beperkt tot € 45.000,--. De niet-naleving van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient qua sanctionering te worden ondergebracht in het zware regime van artikel 62, eerste lid, van de Meststoffenwet. Immers het niet voldoen aan de verhoogde gebruiksnorm is niet alleen een voorwaarde die verplicht is gesteld in de derogatiebeschikking, maar houdt tevens een overtreding in van artikel 7 van de Meststoffenwet. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete voor een overtreding begaan door een maatschap ten hoogste € 450.000,--. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien waarom de rechtbank meent dat het lichtere regime van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffen dient te worden toegepast, te meer nu uit de memorie van toelichting blijkt dat dit lichtere regime ziet op volledig nationaal bepaalde aanvullende regels, zoals regels van meer administratieve aard. Daarnaast valt niet in te zien waarom het maximale boetebedrag bij overschrijding van de generieke gebruiksnorm van 170 kilogram per hectare hoger zou moeten zijn dan het maximale boetebedrag bij overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
5.2 Standpunt A c.s.
A c.s. hebben in reactie op de vorenstaande grieven van de staatssecretaris in hoger beroep het volgende, kort weergegeven, naar voren gebracht.
Uit artikel 25, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat de landbouwer bij de aanmelding voor derogatie een verklaring moet voegen waarin hij zich verplicht tot het naleven van de gebruiksnormen. A c.s. hebben daaraan voldaan nu zij bij de aanmelding de betreffende verklaring hebben bijgevoegd. Anders dan de staatssecretaris meent, volgt uit artikel 24 noch uit artikel 25 van de Uitvoeringsregeling dat de gebruiksnormen ook daadwerkelijk moeten zijn nageleefd, zulks op straffe van het verlies van de aanspraak op de hogere gebruiksnorm. Vereist is immers slechts dat bij de aanmelding voor derogatie een verklaring moet worden gevoegd waarbij men zich tot het naleven van de gebruiksnormen verplicht. Als het de bedoeling was geweest dat de gebruiksnormen daadwerkelijk worden nageleefd op straffe van verlies van aanspraak op de verhoogde gebruiksnorm, had dit in artikel 24 dan wel 25 van de Uitvoeringsregeling moeten worden opgenomen. Een dergelijke norm en strafbaarstelling moet immers, nu het gaat om een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), uit de tekst van de wet- en regelgeving zelf blijken. Nu dit niet het geval is, dient het hoger beroep op dit onderdeel te worden verworpen.
De rechtbank heeft voorts terecht artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet toegepast. Dit artikel maakt geen onderscheid naar administratieve verplichtingen of verplichtingen van andere aard. Aangezien de derogatie is uitgewerkt in artikel 9, tweede lid, van de Meststoffenwet dient artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet te worden toegepast. Gelet op het lex certa-beginsel en het feit dat sprake is van een criminal charge valt niet in te zien dat artikel 62, eerste lid, van de Meststoffenwet van toepassing zou zijn.
6. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
6.1 Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
6.2 Algemeen
Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de betrokken landbouwer aannemelijk maakt dat hij geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden.
De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). De hoogte van de derogatie is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling) en heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling).
6.3 Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond
A c.s. hebben terecht aangevoerd dat de Meststoffenwet geen grondslag biedt voor de eis dat gronden, om te kunnen worden gerekend tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik dienen te zijn geweest.
Naar het oordeel van het College is echter niet komen vast te staan dat A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de gehuurde percelen, waartoe het College het volgende overweegt.
Artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
(…)
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
(…)”
Noch in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch in de memorie van toelichting wordt als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting.
Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, bepalend of A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden hadden, in die zin dat zij in de praktijk in staat waren teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
Naar het oordeel van het College is niet komen vast te staan dat A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de aan eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3 toebehorende percelen. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking.
Uit het AID-rapport van 29 april 2009, nr. 54800, en het aanvullend rapport van 4 juni 2009, nr. 55068, blijkt dat A c.s. tot 2007 jaarlijks in de periode van mei tot november hun vee lieten inscharen op enkele percelen te Zuid-Beijerland. Eigenaar 2, erfpachter van de grond, beheerde zowel de grond als het vee; hij bewerkte de grond en hield alles in de gaten. Vervolgens hebben A c.s. op 16 maart 2007 met eigenaar 2 voor het jaar 2007 een huurovereenkomst gesloten voor de betreffende percelen. Uit het AID-rapport blijkt echter niet dat het sluiten van deze huurovereenkomst feitelijk enige wijziging in de situatie heeft gebracht. Het College is daarom van oordeel dat het ervoor moet worden gehouden dat ook in het jaar 2007 slechts sprake was van inscharing van A's vee op de aan eigenaar 2 toebehorende percelen. Het College verwijst hiertoe tevens naar de prijsopbouw van de gestelde huur, die gebaseerd was op het aantal stuks vee dat A c.s. brachten, en op de opmerking van de echtgenote van eigenaar 2 op 3 april 2009 tegenover de controleur van de AID: “Bij ons is er toch geen sprake van grondverhuur, wij scharen vee in”. Dit leidt het College tot de conclusie dat de feitelijke beschikkingsmacht van de betreffende percelen ook in 2007 bij eigenaar 2 lag.
Ten aanzien van de aan eigenaar 1 toebehorende percelen in Lekkerkerk is evenmin gebleken dat A c.s. daarover de feitelijke beschikkingsmacht hebben gehad. In dit verband overweegt het College dat A c.s. met eigenaar 1 slechts een grondgebruikersverklaring hebben gesloten, waarin eigenaar 1 heeft verklaard “dat grondgebruiker onderstaande grond mee kan tellen conform artikel 1(c) van de “Regeling landbouwgrond en natuurterrein Meststoffenwet” voor de aangegeven periode”. Niet gebleken is dat A c.s. daarbij hebben bedongen dat zij zouden beslissen over het beheer van de grond. Eigenaar 1 heeft verklaard dat hij eigenlijk wilde inscharen, maar dat A c.s. wilden pachten. Eigenaar 1 heeft voorts verklaard dat hij de dieren omweidde en controleerde, het gras maaide en het slootwerk betaalde. Ook regelde eigenaar 1 het bemesten, zonder vergoeding of opdracht van A c.s.. Eigenaar 1 heeft tevens zonder overleg met A c.s. besloten om één van de betreffende percelen niet met mais in te zaaien en heeft in dit verband voorts verklaard dat hij altijd zelf de regie over de betreffende percelen heeft gehad. A heeft verklaard dat hem pas in de zomer werd meegedeeld dat de inzaai van maïs niet was doorgegaan en dat hij er niet van op de hoogte was dat er mest op de percelen was uitgereden. Een en ander leidt het College tot de conclusie dat A c.s. niet de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen hebben gehad.
Ten slotte is het College van oordeel dat A c.s. evenmin de feitelijke beschikkingsmacht hebben gehad over de aan eigenaar 3 toebehorende percelen. A c.s. hebben met eigenaar 3 een soortgelijke grondgebruikersverklaring gesloten als met eigenaar 1, eveneens zonder dat gebleken is dat A c.s. daarbij hebben bedongen dat zij zouden beslissen over het beheer van de grond. Uit verschillende getuigenverklaringen blijkt dat de percelen in 2007 door eigenaar 3 zijn gebruikt voor het weiden van schapen. Ook uit de verklaring van eigenaar 3 volgt dat de percelen in 2007 door hem zijn gebruikt, al was dit volgens eigenaar 3 slechts gedurende een korte periode. Daarentegen is niet gebleken dat de A c.s. de percelen hebben gebruikt. Weliswaar heeft A op 7 mei 2009 verklaard dat hij zijn schapen op de van eigenaar 3 gepachte percelen heeft laten lopen, maar A c.s. hebben in beroep en in hoger beroep aangevoerd dat de betreffende percelen niet met schapen konden worden beweid omdat er –voor schapen giftig– Sint Jacobskruid groeide.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht de aan eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3 toebehorende gronden buiten beschouwing heeft gelaten. De hiertegen gerichte grieven van A c.s. falen.
6.4 verhoogde gebruiksnorm of reguliere gebruiksnorm
De staatssecretaris heeft betoogd dat de aan A c.s. wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op te leggen boete dient te worden berekend aan de hand van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
Het College overweegt hieromtrent het volgende.
Niet gebleken is dat A c.s. in 2007 niet zouden hebben voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Het College overweegt in dit verband het volgende.
De staatssecretaris heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de vaststelling van de rechtbank dat A c.s. met betrekking tot de bemonstering en analyse in relatie tot het bemestingsplan aan de derogatievoorwaarden hebben voldaan.
Het voldoen aan de gebruiksnormen (i.c. de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm) is in de genoemde artikelen niet als een voorwaarde voor derogatie terug te vinden. Weliswaar bepaalt artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals dat artikel destijds luidde, dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden. Het standpunt van de staatssecretaris dat met de verwijzing in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling naar de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet is bedoeld dat alle gebruiksnormen als derogatienormen gelden en dat het gevolg van het niet naleven van de gebruiksnormen, te weten de terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, tevens blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), gaat eraan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. De staatssecretaris baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve sanctie op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het College is van oordeel dat in dit verband evenmin betekenis kan toekomen aan de derogatiebeschikking. De derogatiebeschikking is gericht tot de lidstaat Nederland en heeft geen rechtstreekse werking. Gelet op de toelichting bij de Wijziging Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 254) is met deze regeling beoogd uitvoering te geven aan de derogatiebeschikking. Inachtneming van de verplichting om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare per jaar als bestanddeel van dierlijke mest op of in de bodem te brengen is echter noch in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving aangewezen als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Het vervallen van de verhoogde norm van 250 kilogram bij overschrijding daarvan dient uitdrukkelijk bij of krachtens wet te worden bepaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geoordeeld dat de rechtbank de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen terecht heeft berekend aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm. De hierop gerichte grief van de staatssecretaris faalt.
6.5 maximum boetebedrag
De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, met toepassing van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet zoals dat ten tijde hier van belang luidde, beperkt tot een bedrag van € 45.000,--. In de hiertegen gerichte beroepsgrond heeft de staatssecretaris betoogd dat het lichte regime van
artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet niet van toepassing is, nu A c.s. door het niet voldoen aan de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen tevens het in artikel 7 van de Meststoffenwet neergelegde verbod hebben overtreden. Deze grief slaagt. Naar de staatssecretaris in hoger beroep terecht heeft aangevoerd voorziet de Meststoffenwet in een zogenoemd licht regime voor overtreding van onder meer artikel 9, tweede lid, van de Meststoffenwet. Dit lichte regime is blijkens blz. 26 van de memorie van toelichting bedoeld voor de in een ministeriële regeling op te nemen voorwaarden en beperkingen in verband met de toepassing van de hogere gebruiksnorm, voor zover sprake is van “volledig nationaal bepaalde, aanvullende regels, bijvoorbeeld regels van meer administratieve aard”. Voor de artikelen van dit lichte regime is geen vast tarief in de wet opgenomen. Blijkens de memorie van toelichting (blz. 128) gaat het hier “niet zozeer om de kernbepalingen van het systeem van gebruiksnormen, maar om de ondersteunende en flankerende bepalingen”.
Ten aanzien van overtreding van de gebruiksnormen (artikel 7 juncto 8 van de Meststoffenwet) en het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht (artikel 14 van de Meststoffenwet) voorziet de Meststoffenwet daarentegen in een zwaarder regime.
Deze bepalingen (destijds genummerd: artikel 5a, 5b en 5h) hebben blijkens blz. 62 van de memorie van toelichting te gelden als de kernbepalingen van het systeem van gebruiksnormen. De tarieven van de boetes voor deze overtredingen zijn neergelegd in de artikelen 57 respectievelijk 58 van de Meststoffenwet.
Het College is gelet op het hiervoor geschetste wettelijke systeem en de memorie van toelichting, van oordeel dat bij overtreding van de in artikel 9, tweede lid, van de Meststoffenwet bedoelde hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, waarmee tevens artikel 7 van de Meststoffenwet is overtreden, niet de in artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet neergelegde maximumbedragen van toepassing zijn, maar de in artikel 62, eerste lid vermelde maximumbedragen.
Het hoger beroep van de staatsecretaris is in zoverre gegrond.
6.6 matiging
Ten slotte dient te worden beoordeeld of aanleiding bestaat om de boetes met toepassing van artikel 59 Meststoffenwet (oud) te matigen. A c.s. hebben hiertoe aangevoerd dat hun niet kan worden verweten dat zij de gebruiksnormen hebben overschreden, dat de boetes niet in verhouding staan tot het door hen behaalde economische voordeel en dat zij niet over voldoende financiële reserves beschikken om te boetes te kunnen betalen.
Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Artikel 6 EVRM brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De staatssecretaris heeft de aan A c.s. opgelegde boetes wegens overschrijding van de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm vastgesteld overeenkomstig de boetenormen opgenomen in artikel 57 Meststoffenwet. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen – alvorens deze met toepassing van artikel 62, tweede lid, Meststoffenwet te matigen tot € 45.000,-- – eveneens overeenkomstig artikel 57 Meststoffenwet berekend.
In artikel 59 Meststoffenwet (oud) is voorzien in een matigingsbevoegdheid, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2012, LJN: BV8605) sluit de tekst van deze bepaling niet uit dat binnen het kader van dit artikel een evenredigheidstoets wordt voltrokken en vormt deze bepaling dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 Meststoffenwet voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
De memorie van toelichting bij de Meststoffenwet ten aanzien van artikel 79 Meststoffenwet (thans artikel 57 Meststoffenwet), (p. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ (…) Het uitgangspunt (…) is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…)”
Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep bedrijven behoren ook A c.s. Met de omstandigheid dat het economische voordeel dat A c.s. als gevolg van de overtreding hebben genoten (veel) lager kan zijn dan de op grond van artikel 57 Meststoffenwet op te leggen boete heeft de wetgever derhalve bij de vaststelling van het boetebedrag reeds rekening gehouden.
Het College verwerpt het betoog van A c.s. dat hun van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. Het College is van oordeel dat A c.s. zelf verantwoordelijk zijn door de door hen genomen beslissing om percelen te huren van eigenaar 1, eigenaar 2 en eigenaar 3, zonder over die percelen feitelijke beschikkingsmacht uit te kunnen oefenen.
A c.s. hebben voorts aangevoerd dat de boetes onevenredig zijn, gelet op hun financiële omstandigheden. Ter onderbouwing daarvan hebben A c.s. in eerste aanleg bij brief van 18 april 2011 financiële stukken overgelegd waarin onder meer bedrijfsresultaten over de boekjaren 2005/2006 tot en met 2008/2009 zijn vermeld. De rechtbank heeft overwogen dat uit deze stukken niet blijkt dat de onderneming als gevolg van het betalen van de boetes financieel in gevaar komt. In hoger beroep hebben A c.s. volstaan met de stelling dat uit de door hen overgelegde stukken blijkt dat de afgelopen jaren slecht zijn geweest en dat het bedrijf niet over voldoende financiële reserves beschikt om de boetes te betalen. Nu A c.s. hebben nagelaten deze stelling te onderbouwen en evenmin recente financiële stukken – over de boekjaren 2009/2010 e.v. – hebben overgelegd, moet het ervoor worden gehouden dat A c.s. in staat zijn om de boetes te voldoen, althans dat de boetes in dit opzicht niet onevenredig zijn.
6.7 slotsom
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de beroepsgrond van de staatssecretaris met betrekking tot de toepassing van artikel 62 van de Meststoffenwet slaagt. Het hoger beroep van de staatssecretaris is in zoverre gegrond en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover daarbij de boetes op een totaalbedrag van € 77.008,50 zijn vastgesteld. Het College zal de boetes vaststellen op een totaalbedrag van € 86.958,50.
Het College overweegt daartoe dat A c.s. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.850 kilogram hebben overschreden (toegestaan was 104,79 x 250 kilogram, derhalve (afgerond) 26.198 kilogram, terwijl (onbestreden) 34.048 kilogram als feitelijk gebruik is berekend). De boete voor overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient derhalve te worden vastgesteld op 7.850 x € 7,-- = € 54.950,--. De boetes voor overtreding van de stikstofgebruiksnorm
(€ 24.402,--) en de fosfaatgebruiksnorm (€ 7.606,50) zijn in hoger beroep niet bestreden. Dit leidt tezamen tot een totaalbedrag aan boetes van € 89.958,50.
Het hoger beroep van A c.s. is ongegrond.
6.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
7. De beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de bestuurlijke boetes op een totaal bedrag van € 77.008,50 zijn
vastgesteld;
- stelt de bestuurlijke boetes vast op een totaal bedrag van € 86.958,50 (zegge:
zesentachtigduizendnegenhonderdachtenvijftig euro en vijftig cent).
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2013.
w.g. M.A. van der Ham w.g. J.M.M. Bancken