Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/274 21 mei 2013
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, te B, appellant (hierna: A),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 23 februari 2011, in het geding tussen
A
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (hierna: de staatssecretaris).
Gemachtigde van A: mr. W.P.N. Remie.
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven.
1. Het procesverloop in hoger beroep
A heeft bij brief van 29 maart 2011, bij het College binnengekomen op 31 maart 2011, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Breda, 10/2285 WET, LJN: BR0681.
Bij brief van 18 april 2011 heeft A de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 16 mei 2011 heeft de staatssecretaris een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 januari 2013 heeft A het hoger beroep verder toegelicht en nadere stukken overgelegd.
Op 5 februari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en A zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 In geschil is of de staatssecretaris aan A terecht bestuurlijke boetes heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen, zoals die zijn neergelegd in de Meststoffenwet. In dat kader houdt partijen primair verdeeld of A enkele in Veere gelegen percelen landbouwgrond kon aanmerken als tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De staatssecretaris meent van niet en heeft de betreffende percelen niet betrokken in zijn “Berekening gebruik meststoffen 2007”. Na deze correctie op de oppervlakte landbouwgrond heeft de staatssecretaris geconstateerd dat de gebruiksnormen in 2007 zijn overschreden en aan A meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm voor een bedrag van in totaal € 32.211,50.
Indien moet worden geoordeeld dat sprake is van het overschrijden van de gebruiksnormen in 2007, houdt partijen voorts verdeeld of dit tot gevolg dient te hebben dat A voor dat jaar niet voor derogatie in aanmerking komt, zodat voor de beoordeling van het gebruik door A van dierlijke meststoffen in 2007 – en daarmee voor de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete – dient te worden uitgegaan van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
Ten slotte houdt partijen verdeeld of voor de situatie van A op grond van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet, zoals luidend ten tijde hier van belang, een boetemaximum geldt van € 11.250,-- per overtreding, alsmede of aanleiding bestaat om de boetebedragen te matigen.
2.3 Bij besluit van 29 april 2010, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, het volgende overwogen en beslist.
Doorslaggevend bij de beoordeling of sprake is van één bedrijf en of landbouwgrond bij dat bedrijf feitelijk in gebruik is, is of er ‘een samenhangend geheel van productie-eenheden’ en ‘feitelijke beschikkingsmacht over de grond in het kader van de normale bedrijfsvoering’ is. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat teeltplan en bemestingsplan op elkaar afgestemd en in samenhang in de praktijk gerealiseerd worden overeenkomstig de in de Meststoffenwet opgenomen milieurandvoorwaarden. In de brochure ‘Mestbeleid 2006: het stelsel van gebruiksnormen’ van Dienst Regelingen is reeds vermeld dat sprake moet zijn van ‘landbouwgrondgrond die u daadwerkelijk gebruikt voor uw bedrijf’. Het woord daadwerkelijk impliceert dat niet alleen op papier moet blijken van grondgebruik, maar dat daarvan ook feitelijk sprake moet zijn.
De staatssecretaris concludeert dat de in geding zijnde in Zeeland gelegen percelen niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij A in gebruik waren. A liet er geen dieren weiden, er vond geen bemesting plaats en het gewas werd niet gebruikt binnen het bedrijf van A. Niet gebleken is dat A de (daadwerkelijke) beschikkingsmacht over de percelen had, noch dat hij een pachtsom heeft betaald.
Toepassing van derogatie geschiedt op bedrijfsniveau. Nu het bedrijf van A niet voor derogatie in aanmerking komt moet voor alle gronden gerekend worden met de reguliere gebruiksnorm. De bestuurlijke boetes van totaal € 32.211,50 zijn terecht opgelegd.
Voor matiging bestaat geen aanleiding. In de artikelen 57 en 58 van de Meststoffenwet zijn de tarieven van de boete vastgelegd. In beginsel is het niet mogelijk om van deze wettelijk vastgelegde boetebedragen af te wijken. De wetgever heeft bij het vaststellen van de gefixeerde boetebedragen reeds een evenredigheidstoets uitgevoerd. Het kan echter voorkomen dat in een specifieke situatie onverkorte toepassing van de artikelen 57 of 58 wegens bijzondere omstandigheden onbillijk uitwerkt. Uitsluitend in dergelijke gevallen biedt artikel 59 van de Meststoffenwet de mogelijkheid om van de wettelijke tarieven af te wijken en de hoogte van de boete te matigen. In dat kader is beoordeeld of de wettelijk voorgeschreven boete in dit concrete geval evenredig is aan de aard en de ernst van de geconstateerde overtredingen, de mate waarin deze kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de tarieven van de boetes in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op langere afstand. Aangezien juist het niet maken van die kosten voor A voordeel heeft opgeleverd bestaat geen aanleiding om in deze zaak aan de wettelijk vastgestelde boetebedragen te tornen.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van A ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de staatssecretaris de Zeeuwse percelen terecht niet heeft meegerekend bij het bedrijf van A, alsmede dat A niet in aanmerking kwam voor derogatie zodat voor hem voor 2007 de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar van toepassing was en dat voorts niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris van boeteoplegging had behoren af te zien of een lagere boete had moeten opleggen.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Standpunt A.
A heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden. De gronden van het hoger beroep worden samengevat weergegeven.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de betreffende percelen niet onder de tot het bedrijf van A behorende landbouwgrond vallen, omdat A niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen zou hebben gehad. Uit de memorie van toelichting bij de Meststoffenwet blijkt dat theoretische beschikkingsmacht voldoende is. De landbouwer moet in staat zijn om de grond op een bepaalde wijze te kunnen bewerken. Op basis van voortschrijdend inzicht heeft A de bedrijfsmatige keuze gemaakt om de percelen in 2007 niet te gebruiken. Dat maakt echter niet dat hij niet de feitelijke beschikkingsmacht had. Dat geldt evenzeer voor het betalen van de pachtsom.
De pachtsom is tussen hem en de verpachter verrekend. De tussen de verpachter en A opgemaakte grondgebruikersverklaring bood voor A een afdwingbare grondslag om ieder die tegen zijn wil gebruik wilde maken van de percelen daarvan te weren. Daarmee had A de juridische beschikkingsmacht en tevens de daaruit in zoverre automatisch voortvloeiende feitelijke beschikkingsmacht. Dat hij die om hem moverende redenen niet heeft gebruikt maakt zulks niet anders. A was niet bekend met het gebruik van de Zeeuwse percelen door een derde. Als A de Zeeuwse percelen zou hebben gecontroleerd had hij die derde van de percelen kunnen weren. Zover is het echter niet gekomen omdat A geen belang had om de gronden te bezoeken.
De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat A terugvalt op de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram per hectare per jaar. Daarvoor bieden de Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet onvoldoende grondslag. Uit de wettelijke regeling kan niet worden afgeleid dat als gevolg van een overschrijding van de gebruiksnormen de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram per hectare per jaar komt te vervallen.
Voorts is sprake van een overschrijding van het wettelijk op te leggen maximum aan boetebedragen. De wettelijke basis voor de derogatie is artikel 9, tweede lid, van de Meststoffenwet. Op grond van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet, zoals luidend ten tijde hier van belang, bedraagt het maximaal op te leggen boetebedrag voor een natuurlijke persoon
€ 11.250,-- per overtreding.
Ten slotte is de rechtbank ten onrechte niet tot matiging van de boetes overgegaan. A heeft niet verwijtbaar gehandeld. Hij kon niet weten dat de eigenaar van de gronden deze ook aan een ander ter beschikking had gesteld. A mocht ervan uitgaan dat hij het exclusieve gebruiksrecht had. A heeft voorts nauwelijks economisch voordeel gehad bij de beschikking over de bewuste gronden. De gronden hebben geld gekost, maar geen opbrengsten gegenereerd. Voor zover er sprake is van economisch voordeel zou dit kunnen worden berekend op 6 hectare maal 52 ton rundveemest à raison van € 11,-- per ton mest die afgevoerd had moeten worden. Dat zou een economisch voordeel opleveren van € 3.420,--. De opgelegde boete staat in geen enkele verhouding tot de overtreding. Het vasthouden aan een boete van meer dan € 30.000,-- treft A onevenredig zwaar.
4.2 Standpunt staatssecretaris
In reactie op de vorenstaande grieven van A heeft de staatssecretaris samengevat het volgende naar voren gebracht.
De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat geen sprake was van feitelijke beschikkingsmacht over de betreffende percelen. Weliswaar beschikte A over een geldige juridische titel maar het gaat niet om het theoretisch kunnen gebruiken van de grond maar om het daadwerkelijk gebruik. A heeft erkend dat hij in 2007 geen enkel gebruik heeft gemaakt van de betreffende percelen.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van toepassing is. De staatssecretaris heeft in dit verband gewezen op:
? de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) en de toelichting hierbij. Volgens de staatssecretaris vloeit uit de artikelen 24, eerste lid, en 25, tweede lid van de Uitvoeringsregeling voort dat een voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de verhoogde gebruiksnorm is dat de landbouwer zich aan alle gebruiksnormen houdt. In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is immers neergelegd dat de verhoogde gebruiksnorm geldt “indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27” terwijl in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de landbouwer bij de aanmelding van het bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet.
? de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van de door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebeschikking). In deze beschikking is in artikel 5, eerste lid, als voorwaarde voor derogatie onder meer vermeld dat aan de verhoogde gebruiksnorm moet worden voldaan.
? de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) (Tweede Kamer, 2004-2005, 29930, § 3.2.2).
De staatssecretaris heeft voorts aangevoerd dat bedrijven die zijn aangemeld voor derogatie er steeds duidelijk op zijn gewezen is dat zij moeten voldoen aan de gestelde voorwaarden, daarbij inbegrepen alle gebruiksnormen. De staatssecretaris is op basis van het voorgaande van mening dat voor de landbouwers voldoende kenbaar, voorzienbaar en duidelijk was aan welke voorwaarden zij dienden te voldoen voor toepassing van derogatie. Bij overtreding van één van de voorwaarden mag de landbouwer de derogatienorm niet toepassen en valt hij van rechtswege terug op de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per jaar. Hoewel artikel 25 van de Uitvoeringsregeling aan duidelijkheid kon winnen – om die reden is dit artikel onlangs gewijzigd – betekent dit niet dat het voorschrift voorheen niet duidelijk genoeg was. Het gaat in dezen bovendien om een professionele landbouwer, van wie mag worden verlangd dat hij zich goed laat informeren over de voorwaarden voor derogatie en de consequenties van het niet voldoen aan die voorwaarden.
De bestuurlijke boete voor de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is terecht vastgesteld, uitgaande van de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
Er is sprake van verwijtbaar handelen. De wetgever heeft gekozen voor wettelijk gefixeerde boetes. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het werkelijk genoten economisch voordeel geen reden is voor matiging. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden op basis waarvan de boetebedragen dienen te worden gematigd.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
5.2 Algemeen
Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de betrokken landbouwer aannemelijk maakt dat hij geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden.
De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). De hoogte van de derogatie is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling) en heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling).
5.3 Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond
Ten aanzien van de vraag welke gronden dienen te worden gerekend tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, overweegt het College het volgende.
Artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
(…)
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
(…)”
Noch in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch in de memorie van toelichting wordt als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting.
Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, bepalend of A de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
Naar het oordeel van het College is niet komen vast te staan dat A de feitelijke beschikkingsmacht had over de in Zeeland gelegen percelen. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking. Uit het AID-rapport van 20 maart 2009, nr. 54015, blijkt dat A ten aanzien van (onder meer) twee in Veere gelegen percelen met B een grondgebruikersverklaring is aangegaan, waarin B heeft verklaard “dat grondgebruiker de onderstaande grond mee kan tellen conform artikel 1(c) van de “Regeling landbouwgrond en natuurterrein Meststoffenwet” voor de aangegeven periode”. Niet gebleken is dat A daarbij heeft bedongen dat hij zou beslissen over het beheer van de grond. Over het gebruik van deze gronden heeft A op 18 februari 2009 verklaard dat daarop 15 pinken waren geweid, die zouden worden verzorgd door een door B geregelde verzorger. A wist echter de naam niet van de verzorger en wist evenmin of de verzorger voor zijn werkzaamheden een vergoeding had ontvangen. Voorts is uit het AID-onderzoek aan de hand van verklaringen van C en D komen vast te staan dat C in opdracht en voor rekening van D in 2007 op de betreffende percelen snijmaïs heeft gezaaid en geoogst. A heeft dit niet betwist. Toen A op 5 maart 2009 met deze bevindingen werd geconfronteerd heeft hij het volgende verklaard: “U vertelt mij dat in 2006 en 2007 die grond bij anderen in gebruik was. Dat wist ik niet. Ik ben in 2006 daar nog wezen kijken. Volgens mij was toen alles beteeld met gras. (…) U vertelt mij dat in 2007 en 2008 op die grond door een ander maïs is geteeld. U vertelt mij dat die ander verklaarde dat dit met medeweten van B was. Dat wist ik niet. Ik wist niet beter dan dat op die grond in 2007 gras stond. Daarom heb ik hem ook opgegeven. U vraagt mij of ik er bij blijf dat ik, zoals ik de vorige keer vertelde, in 2007 15 pinken had geweid op die grond. Daar laat ik me nu niet over uit. U vraagt mij wat ik met die grond in 2007 feitelijk heb gedaan. Daar wil ik niets op zeggen. Ik had die grond in 2007 niet nodig om voor de derogatie aan de 70% gras te komen.”
Voorts blijkt uit voormeld AID-rapport dat A geen pacht voor deze percelen heeft betaald. A heeft op 18 februari 2009 weliswaar verklaard dat de pacht voor deze percelen was verrekend met de pacht die B hem diende te betalen voor een ander perceel ter grootte van ongeveer 10 hectare, maar uit bankafschriften is gebleken dat B, zoals A in het verhoor op 5 maart 2009 heeft erkend, de gehele pachtsom voor het perceel van 10 hectare heeft betaald zonder dat daarmee de door A te betalen pacht is verrekend.
De rechtbank heeft derhalve terecht de Zeeuwse percelen buiten beschouwing gelaten.
De hiertegen gerichte grief van A faalt. Dit betekent dat de staatssecretaris voor het bedrijf van A terecht is uitgegaan van 31,93 hectare grond.
5.4 verhoogde gebruiksnorm of reguliere gebruiksnorm
A heeft voorts betoogd dat op zijn bedrijf de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram per hectare per jaar van toepassing is.
Deze grief slaagt. Het College overweegt hiertoe het volgende.
Niet gebleken is dat A in 2007 niet zou hebben voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Het College wijst er daarbij op dat het voldoen aan de gebruiksnormen (i.c. de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm) in de genoemde artikelen niet als een voorwaarde voor derogatie is terug te vinden. Weliswaar bepaalt artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals dat artikel destijds luidde, dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden. Het standpunt van de staatssecretaris dat met de verwijzing in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling naar de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet is bedoeld dat alle gebruiksnormen als derogatievoorwaarden gelden en dat het gevolg van het niet naleven van de gebruiksnormen, te weten de terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, tevens blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), gaat eraan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. De staatssecretaris baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve sanctie op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het College is van oordeel dat in dit verband evenmin betekenis kan toekomen aan de derogatiebeschikking. De derogatiebeschikking is gericht tot de lidstaat Nederland en heeft geen rechtstreekse werking. Gelet op de toelichting bij de Wijziging Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 254) is met deze regeling beoogd uitvoering te geven aan de derogatiebeschikking. Inachtneming van de verplichting om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare per jaar als bestanddeel van dierlijke mest op of in de bodem te brengen is echter noch in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving aangewezen als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Het vervallen van de verhoogde norm van 250 kilogram bij overschrijding daarvan dient uitdrukkelijk bij of krachtens wet te worden bepaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor derogatie geen aanleiding is. Nu A voldoet aan de derogatievoorwaarden dient de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen te worden berekend aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm.
De bestreden uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.
Met toepassing van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dienen de boetes te worden vastgesteld op een totaalbedrag van € 17.690,--.
Het College overweegt daartoe dat A de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.401 kilogram heeft overschreden (toegestaan was 31,93 x 250 kilogram, derhalve (afgerond) 7.983 kilogram, terwijl (onbestreden) 9.384 kilogram als feitelijk gebruik is berekend). De boete voor overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient derhalve te worden vastgesteld op 1.401 x € 7,-- = € 9.807,--.
De boete voor overtreding van de stikstofgebruiksnorm dient op grond van artikel 57, tweede lid, van de Meststoffenwet te worden herberekend. Het College stelt deze boete, wegens overschrijding van de norm met 1.642 kilogram, vast op
€ 6.590,50 (te weten 1.401 x € 3,50 = € 4.903,50 vermeerderd met 241 x € 7,-- = € 1.687,--).
De boete voor overtreding van de fosfaatgebruiksnorm met 235 kilogram blijft € 1.292,50 (te weten 235 x € 5,50 =
€ 1.292,50).
Dit leidt tezamen tot een totaalbedrag aan boetes van € 17.690,--. Hierna zal nog worden ingegaan op het betoog van A dat de boetes dienen te worden vastgesteld op een lager bedrag.
5.5 matiging
A heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet tot matiging van de boetes is overgegaan. A heeft hiertoe aangevoerd dat hem niet kan worden verweten dat hij de gebruiksnormen heeft overschreden, dat de boetes niet in verhouding staan tot het door hem behaalde economische voordeel en dat het vasthouden aan een boete van meer dan
€ 30.000,-- hem onevenredig zwaar treft. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De staatssecretaris heeft de aan A opgelegde boetes wegens overschrijding van de gebruiksnormen vastgesteld overeenkomstig de boetenormen opgenomen in artikel 57 Meststoffenwet.
In artikel 59 Meststoffenwet (oud) is voorzien in een matigingsbevoegdheid, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2012, LJN: BV8605) sluit de tekst van deze bepaling niet uit dat binnen het kader van dit artikel een evenredigheidstoets wordt voltrokken en vormt deze bepaling dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 Meststoffenwet voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. De memorie van toelichting bij de Meststoffenwet ten aanzien van artikel 79 Meststoffenwet (thans artikel 57 Meststoffenwet), (p. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ (…) Het uitgangspunt (…) is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…).”
Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep bedrijven behoort ook A. Met de omstandigheid dat het economische voordeel dat A als gevolg van de overtreding heeft genoten (veel) lager is dan de op grond van artikel 57 Meststoffenwet op te leggen boete heeft de wetgever derhalve bij de vaststelling van het boetebedrag reeds rekening gehouden.
Het College verwerpt het betoog van A dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. Het College is van oordeel dat A zelf verantwoordelijk is door de door hem genomen beslissing om percelen te huren van B, zonder over die percelen feitelijke beschikkingsmacht uit te kunnen oefenen.
A heeft voorts aangevoerd dat de boetes onevenredig zijn, gelet op zijn financiële omstandigheden. A heeft gesteld dat het om een enorme aderlating gaat die zijn bedrijf in deze economisch magere tijden in grote problemen zal brengen. Nu A deze stelling verder niet heeft onderbouwd moet het ervoor worden gehouden dat hij in staat is om de boetes te voldoen, althans dat de boetes in dit opzicht niet onevenredig zijn.
5.6 artikel 62, tweede lid, Meststoffenwet van toepassing?
A heeft ten slotte betoogd dat het op te leggen boetebedrag op grond van artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet, zoals luidend ten tijde van belang, maximaal € 11.250,-- per overtreding bedraagt en dat de boete die de staatssecretaris aan hem heeft opgelegd daarboven uitgaat. Het College komt niet aan een beoordeling van deze grief toe, nu geen van de door het College vast te stellen boetes per overtreding boven dit bedrag uitkomt. De boetes zullen immers, zoals hiervoor is overwogen, worden vastgesteld op € 9.807,--, € 6.590,50 en € 1.292,50. Aan een beoordeling van de vraag of de maximale boete per overtreding in het onderhavige geval € 45.000,-- (artikel 62, eerste lid, van de Meststoffenwet) dan wel € 11.250,-- (artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet) bedraagt komt het College dan ook niet toe.
5.7 slotsom
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de beroepsgrond met betrekking tot de van toepassing zijnde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen slaagt. Het hoger beroep is in zoverre gegrond en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen wordt het beroep van A gegrond verklaard en het bestreden besluit van 29 april 2010 vernietigd. Het College zal de boetes op grond van hetgeen hiervoor in 5.4 is overwogen vaststellen op een totaalbedrag van € 17.690,--.
5.8 Het College ziet aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten van A in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar, beroep en het hoger beroep ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 2.832,--, namelijk 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van
€ 472,--.
6. De beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 29 april 2010 gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 april 2010;
- legt aan A een boete op van € 17.690,-- (zegge: zeventienduizendzeshonderdnegentig euro);
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door A in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep
en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.832,-- (zegge:
tweeduizendachthonderdtweeëndertig euro);
- gelast dat de staatssecretaris het door A voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht
ad € 377,-- (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro; bestaande uit € 150,-- in beroep en € 227,-- in hoger beroep) aan
hem vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2013.
w.g. M.A. van der Ham w.g. J.M.M. Bancken