Uitspraak
202306817/1/A3.
Datum uitspraak: 22 oktober 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 september 2023 in zaak nr. 22/5775 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2021 heeft het college het verzoek van [appellante] om wijziging van haar persoonsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) afgewezen.
Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Bij brief van 24 oktober 2024 heeft de Afdeling partijen geïnformeerd over haar voornemen om met toepassing van artikel 8:12b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) anderen dan partijen in de gelegenheid te stellen schriftelijke opmerkingen te maken (hierna: amicus-curiaeprocedure). Daarvoor zijn concept-vragen en een concept-lijst met aan te schrijven organisaties opgesteld, waarop partijen hebben kunnen reageren tijdens een zitting op 4 februari 2025.
De Afdeling heeft vervolgens een ieder die geen partij is in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op de vragen. Daarnaast heeft de Afdeling dertien organisaties per brief gevraagd om schriftelijk te reageren op die vragen.
De Afdeling heeft 45 schriftelijke reacties ontvangen van zowel organisaties als natuurlijke personen (hierna: de meedenkers).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.H. Diels, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.J.S. Lathouwers en J.L.M. van den Broek, zijn verschenen.
Van de meedenkers zijn namens de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) A.A.W. Trommelen, dr. J.F. Welfing en J. Kooij gehoord. Namens de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna: NVVB) zijn N. Schoof, M. de Pagter en C. van Dam gehoord. Namens de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens is E. Petray gehoord. Verder zijn verschenen R.W. van den Bos, mr. A. Kasiemkhan, mr. A. Aydogdu, M.C. Houtzager en mr. M.A.C. Reichwein.
Overwegingen
Wat staat er in deze uitspraak?
1. De opbouw van deze uitspraak is als volgt. In overweging 2 tot en met 2.4 zal de Afdeling uitleg geven over de toepassing van de amicus-curiaeprocedure in deze zaak. Daarna volgt vanaf overweging 3 het vernieuwd beoordelingskader dat de Afdeling voor rectificatieverzoeken op grond van de Wet brp zal hanteren. Vanaf overweging 11 geeft de Afdeling een samenvatting van de belangrijkste wijzigingen in het beoordelingskader. Vervolgens zal de Afdeling vanaf overweging 12 de relevante feiten van de zaak van [appellante] bespreken. Dan wordt in overweging 13 het oordeel van de rechtbank uiteengezet. Vervolgens zal de Afdeling met toepassing van het vernieuwd beoordelingskader vanaf overweging 14 haar oordeel geven over het hoger beroep van [appellante]. Dat oordeel richt zich op de verschillende documenten die [appellante] bij haar rectificatieverzoek heeft verstrekt.
De amicus-curiaeprocedure
2. De Afdeling behandelt regelmatig zaken waarin rectificatieverzoeken op grond van artikel 2.58 van de Wet brp zijn geweigerd. In deze zaken hebben personen verzocht om wijziging van bijvoorbeeld hun naam of geboortedatum in de brp. De Afdeling krijgt op basis van de dossiers van deze zaken onvoldoende zicht op de mogelijke gevolgen die toewijzing of afwijzing van een rectificatieverzoek hebben. Daarnaast ziet de Afdeling enkele terugkerende problemen bij het beoordelen van de buitenlandse (bron)documenten die ter onderbouwing van rectificatieverzoeken worden aangeleverd. De amicus-curiaeprocedure is toegepast om anderen dan partijen de gelegenheid te bieden om zaakoverstijgende inlichtingen te geven over zowel de mogelijke gevolgen van rectificatieverzoeken als de bewijstechnische problemen die buitenlandse (bron)documenten teweeg brengen.
2.1. De brp heeft een belangrijke functie binnen ons rechtssysteem. Veel organisaties gebruiken de gegevens die daarin zijn opgenomen. Een betrouwbare brp waarborgt de rechtszekerheid en draagt bij aan efficiënt rechtsverkeer tussen personen en instanties. Het is dus belangrijk dat de gegevens in de brp juist zijn en invoer en wijzigingen van die gegevens alleen weloverwogen plaatsvindt. De gevolgen van het afwijzen van een rectificatieverzoek kunnen voor burgers ingrijpend zijn. Zij gaan misschien met een verkeerde identiteit door het leven en kunnen in voorkomende gevallen niet reizen naar het buitenland, bijvoorbeeld om hun familie te bezoeken. Ook kan een verkeerde registratie in de brp effect hebben op de rechtspositie van derden, bijvoorbeeld de kinderen van personen die met verkeerde gegevens in de brp zijn geregistreerd. Daarnaast ‘spoelen’ de gegevens in de brp door naar de vele afnemers van de brp. Dit kan na doorvoer van een rectificatie gevolgen hebben, bijvoorbeeld voor eerder gesloten overeenkomsten, aanspraken op uitkeringen, de registratie van justitiële gegevens, het Nederlanderschap of de verblijfsstatus. Bij rectificatieverzoeken spelen dus grote en verschillende belangen. Met de amicus-curiaeprocedure is aan anderen dan partijen gevraagd eraan mee te werken om al deze belangen en mogelijke gevolgen van wijzigingen goed in kaart te brengen.
2.2. Bij de meeste zaken over rectificatieverzoeken die bij de Afdeling worden behandeld heeft de persoon die om wijziging van zijn gegevens verzoekt ter onderbouwing van zijn verzoek buitenlandse (bron)documenten aangeleverd. De kern van de onenigheid tussen partijen in zaken over rectificatieverzoeken is meestal de betrouwbaarheid van die documenten. In haar beoordeling van deze zaken moet de Afdeling geregeld oordelen over de wijze waarop buitenlandse (bron)documenten worden opgesteld, bijvoorbeeld door buitenlandse ambassades of notarissen. Met de amicus-curiaeprocedure is aan anderen dan partijen de gelegenheid geboden vanuit hun deskundigheid de Afdeling in te lichten over de wijze waarop (bron)documenten uit het buitenland worden opgemaakt en het onderzoek dat daaraan voorafgaat.
2.3. De Afdeling spreekt hier haar waardering uit voor de vele reacties van zoveel verschillende organisaties en natuurlijke personen, die de Afdeling heeft ontvangen. Het algemene beeld is dat alle meedenkers de vele belangen die eerder zijn geschetst herkennen en hiermee ook worstelen. Iedere meedenker onderkent het belang van zowel een betrouwbare brp als een werkbaar juridisch kader dat oog heeft voor de moeilijke situatie waarin burgers zich bevinden wanneer zij een rectificatieverzoek doen. De Afdeling zal hierna niet ingaan op elk onderdeel van elke reactie en zal slechts in een enkel geval specifieke reacties noemen wanneer deze aanleiding waren de huidige rechtspraak aan te passen. De Afdeling benadrukt dat zij stil heeft gestaan bij alle reacties die zij heeft ontvangen en deze heeft betrokken in haar oordeel. Alle reacties van de meedenkers hebben bijgedragen aan het doel van de amicus-curiaeprocedure om een totaalbeeld te krijgen van de belangen en problemen die spelen bij rectificatieverzoeken op grond van artikel 2.58 van de Wet brp.
2.4. De vragen en reacties zijn te raadplegen via de website van de Raad van State. Deze zijn te vinden door te zoeken op het zaaknummer van deze zaak (nr. 202306817/1/A3). Daarnaast zijn de vragen en aangeschreven organisaties als bijlage I bij deze uitspraak gevoegd. In bijlage II is het wettelijk kader opgenomen.
Het vernieuwd beoordelingskader
3. De Afdeling ziet aanleiding mede door de inbreng van de meedenkers in de amicus-curiaeprocedure het beoordelingskader voor rectificatieverzoeken op grond van artikel 2.58 van de Wet brp te vernieuwen. Dit komt erop neer dat de Afdeling het beoordelingskader zoals uiteengezet in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198 (hierna: de 4-mei-uitspraak), met deze overzichtsuitspraak op enkele punten wijzigt of verduidelijkt. Deze wijzigingen zal de Afdeling nadrukkelijk benoemen in de weergave van het vernieuwd beoordelingskader hieronder. Vanaf overweging 11 zal de Afdeling voor de overzichtelijkheid een samenvatting geven van deze wijzigingen.
Buiten redelijke twijfel
4. Bij rectificatieverzoeken moet beoordeeld worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daarmee verband houdende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van gelijke of hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, wordt het gegeven, of worden de gegevens waar het in dat geval om gaat, in de brp gewijzigd.
4.1. Anders dan in overweging 8 van de 4-mei-uitspraak staat vermeld, is niet vereist dat het bij het rectificatieverzoek verstrekte brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden. Een brondocument van gelijke orde kan ook voldoende zijn. Specifieke aandacht behoeft hierbij een brondocument als bedoeld onder artikel 2.8, tweede lid, onder e, van de Wet brp (hierna: een e-document). Dat gaat om de situatie dat de brp-registratie is gebaseerd op een eigen verklaring (een e-document), waarna een rectificatieverzoek met een nieuwe verklaring, met andere identiteitsgegevens, wordt gedaan. Wanneer een aanvrager bij zijn rectificatieverzoek terugkomt van een eerdere verklaring door de inbreng van een nieuwe, andersluidende verklaring, doet dit in het algemeen afbreuk aan de persoonlijke geloofwaardigheid van de aanvrager en wordt van de aanvrager een grotere inspanning verwacht om de daarmee gerezen twijfel over de gestelde identiteit weg te nemen. Daarbij blijft onverkort gelden dat de burger verplicht is om zo mogelijk documenten met een zo sterk mogelijke bewijskracht in te brengen.
Verder heeft de Afdeling in de 4-mei-uitspraak overwogen dat de overgelegde brondocumenten in samenhang konden worden gezien met de ‘daaraan ten grondslag liggende’ nadere bewijsmiddelen. Dat criterium ‘daaraan ten grondslag liggend’ blijkt te strikt geformuleerd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:121, onder 6.1. De bewijswaarde van brondocumenten kan worden versterkt of worden aangevuld door nadere bewijsmiddelen, zoals verwantschapsonderzoeken of gezichtsvergelijkende onderzoeken. Het is niet nodig dat deze nadere bewijsmiddelen ook ten grondslag hebben gelegen aan de brondocumenten.
Wat zijn brondocumenten en welke bewijswaarde hebben deze brondocumenten?
5. Het begrip brondocument wordt in de Wet brp niet gedefinieerd of genoemd. In de memorie van toelichting (hierna: mvt) (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 38, 126 en 127) staat het volgende:
"De betrouwbaarheid van de opgenomen gegevens wordt in hoge mate bepaald door de toepassing van de regels omtrent de bronnen waaraan gegevens mogen worden ontleend en de procedures voor opneming van gegevens uit die bronnen in de basisregistratie (de zogenaamde bronregels). Met het oog op het gebruik van de gegevens door tal van overheidsorganen, welk gebruik voor een groot deel in beginsel zelfs dwingend is voorgeschreven, is in het wetsvoorstel nauwkeurig bepaald op grond van welke brondocumenten de gegevens kunnen worden opgenomen."
De bedoelde bronregels zijn opgenomen in de artikelen 2.8 tot en met 2.25 van de Wet brp. Welke van deze regels van toepassing is, hangt ervan af welke van de in artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet brp bedoelde gegevens aan de orde zijn. In artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp staan bronregels die gelden voor het opnemen van gegevens over de burgerlijke staat, voor zover het gaat om feiten die zich buiten Nederland hebben voorgedaan. Dat deel van de wet staat centraal in deze uitspraak. Hierover staat in de mvt het volgende:
"In het tweede lid wordt geregeld aan de hand van welke brondocumenten gegevens over de burgerlijke staat in de basisregistratie worden opgenomen over feiten die zich hebben voorgedaan in het buitenland. Hierbij worden vijf categorieën van brondocumenten onderscheiden. Deze documenten zijn in voorkeursvolgorde opgesomd, met dien verstande dat de onderdelen b en c (zie hierna) een gelijke rangorde kennen. Een gegeven mag slechts aan een bepaald brondocument worden ontleend wanneer een volgens deze opsomming sterker document op het moment van ontlening niet aanwezig is."
Hieruit moet worden afgeleid dat de wetgever bedoeld heeft dat de in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten, brondocumenten zijn op grond waarvan de in dat lid bedoelde gegevens over de burgerlijke staat mogen worden opgenomen in de brp. Hiervoor moet het document wel voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in dat tweede lid. De meeste geschillen over het wijzigen van in de brp geregistreerde gegevens, gaan over de documenten die zijn omschreven in het tweede lid, onder c en d. Ook in deze zaak gaat het geschil hierover.
Brondocumenten in de zin van artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp (hierna: c-documenten)
Algemeen over c-documenten: de buitenlandse akte en notariële verklaring
6. Een buiten Nederland opgemaakte akte is een c-document als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Achtereenvolgens bespreekt de Afdeling deze twee vereisten. Eerst het element ‘overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakt’ en dan het element ‘ten doel hebben tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat’.
In beginsel moet de aanvrager aannemelijk maken dat zo’n document aan de vereisten voldoet. De bewijslast ligt op dit punt bij de aanvrager. Het college kan vervolgens motiveren dat een door de aanvrager overgelegd document niet overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt of motiveren dat het niet kan vaststellen of een overgelegd document aan deze vereisten voldoet. Het college moet die motivering zo mogelijk van tegenbewijs voorzien. De aanvrager kan de daarmee gezaaide twijfel of het document aan de vereisten voldoet, wegnemen door bijvoorbeeld legalisatie van het document, als bedoeld in artikel 2 van het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, of door het verkrijgen van een apostille, als bedoeld in artikel 4 van dat verdrag. De aanvrager kan dit ook doen met een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van de akte of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt.
Soms brengt een redelijke bewijslastverdeling met zich dat het college moet onderzoeken of de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Dat doet zich in het bijzonder voor als de aanvrager aannemelijk maakt dat in het herkomstland geen legalisatiemogelijkheden bestaan en ook alternatieve vormen van nadere bewijsverkrijging, zoals het overleggen van een deskundigenverklaring, voor hem niet beschikbaar of onevenredig bezwarend zijn. Als het college dit moet onderzoeken, kan, indien uitvoerbaar, worden gedacht aan het initiëren van een deskundigenonderzoek naar de echtheidskenmerken van de akte of het via de tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken initiëren van een onderzoek door de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse om te weten te komen of de akte inderdaad overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door de daarin genoemde bevoegde instantie is afgegeven.
Of een akte ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat, wordt bepaald aan de hand van het recht van de staat die de akte heeft afgegeven of volgt in voorkomende gevallen uit informatie in de akte zelf. Gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb is het in beginsel aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat de akte volgens het recht van de afgevende staat ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Als de aanvrager aannemelijk maakt dat het hem ondanks voldoende inspanningen niet lukt om hierover informatie te verkrijgen, dan kan een redelijke bewijslastverdeling met zich brengen dat het college zelf tracht zulke informatie in te winnen, bijvoorbeeld via de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse.
6.1. Een veel voorkomende vorm van bewijs die aanvragers van wijzigingen in de brp als c-document overleggen ter onderbouwing van hun verzoek, is de notariële verklaring, al dan niet samen met het document waar deze verklaring over gaat. In het rechtsverkeer van bepaalde landen wordt veel gebruik gemaakt van zulke notariële verklaringen. Vaak zijn deze opgesteld door zogenaamde notary publics. Zulke notariële verklaringen en de eventueel daarbij gevoegde documenten kunnen c-documenten zijn. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641.
De Afdeling behandelt soms zaken waarin een notariële verklaring is aangeleverd zonder dat duidelijk is op welk onderzoek of document de verklaring is gebaseerd. Vaak vermelden zulke notariële verklaringen wel de gegevens waarover het rectificatieverzoek gaat, maar blijkt uit de notariële verklaring niet op welk document of onderzoek de notaris zijn verklaring heeft gebaseerd. Wanneer zulke op zichzelf staande notariële verklaringen door Bureau Documenten als ‘echt’ worden beoordeeld, volgt daaruit niet dat de notariële verklaring overeenkomstig plaatselijke voorschriften is opgemaakt. Daarom zal een echt bevonden notariële verklaring waarin niet duidelijk is op welk onderzoek die is gebaseerd, bijvoorbeeld omdat geen onderliggend document is meegeleverd, vaak niet worden aangemerkt als c-document. Ook in de zaak waar deze uitspraak over gaat, is een notariële verklaring verstrekt zonder dat duidelijk is op welk document of onderzoek die is gebaseerd. Dat is de notariële verklaring met nummer [A]. Zie daarover overweging 15.3.
Een op zichzelf staande notariële verklaring moet worden onderscheiden van een notariële verklaring die is verstrekt samen met een kopie van het document waarover de notariële verklaring gaat. Een notariële verklaring met een kopie van het document waarover die verklaring gaat, kunnen samen als brondocument gelden. Daarvoor is wel vereist dat de aanvrager aannemelijk maakt dat het niet mogelijk is het originele document te verstrekken. Dit bespreekt de Afdeling uitgebreider in overweging 8.1.
6.2. Dat een akte een c-document is betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2891. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit paragraaf 3 van afdeling 1 van hoofdstuk 2 van de Wet brp. Van belang is in dit verband dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 128).
Van strijd met de openbare orde is sprake als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285.
Als het college stelt dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, moet het dit aannemelijk maken. De bewijslast ligt op dit punt bij het college. Het in algemene zin uiten van twijfels over de afgiftepraktijk van het brondocument in de afgevende staat, bijvoorbeeld door te wijzen op frauduleuze praktijken die zich hebben voorgedaan, is hiervoor onvoldoende. Aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met kennis over de algemene afgiftepraktijk, wel voldoende zijn om aannemelijk te maken dat geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Hierbij kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de verklaringen van de aanvrager over de wijze waarop en de documenten waarmee hij het brondocument heeft verkregen, niet consistent zijn of niet stroken met de inhoud van het document, of niet overeenkomen met wat in algemene bronnen, zoals ambtsberichten, staat over de afgifte van een dergelijk document. Verder kan het zo zijn dat de documenten waarmee de aanvrager het brondocument heeft verkregen, niet betrouwbaar zijn. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3255. Om het college in staat te stellen hierover een standpunt in te nemen, mag het van de aanvrager verlangen dat hij die onderliggende documenten overlegt, tenzij de aanvrager aannemelijk maakt dat hij dit niet kan en dat hem dit niet kan worden verweten. Ook kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de gegevens die in het brondocument worden vermeld, niet overeenkomen met gegevens die worden vermeld in andere documenten die de aanvrager ten grondslag heeft gelegd aan zijn aanvraag.
Als uit de door het college aangevoerde feiten of omstandigheden blijkt dat voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, dan is het aan de aanvrager om met tegenbewijs te komen. De aanvrager kan hiervoor bewijs leveren vanuit andere bronnen dan brondocumenten. Bij de beoordeling of dat tegenbewijs voldoende is, wordt mede betrokken in hoeverre de eerder, dan wel later verstrekte gegevens zijn ontleend aan bewijsbronnen die als objectief te beschouwen zijn. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 24 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6079, en 11 mei 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6091.
Specifiek over c-documenten uit China
6.3. In zaken waar notariële verklaringen uit China aan bod komen, stellen aanvragers vaak dat de Chinese notaris documenten inneemt en archiveert wanneer hij deze certificeert. Op de zitting van de Afdeling is uit informatie van de NVVB naar voren gekomen dat dit standpunt door de Nederlandse consulaire vertegenwoordiging in China is bevestigd. De Afdeling ziet regelmatig verklaringen van het Public Security Bureau (hierna: PSB) in kopie, samen met een notariële verklaring waarin staat dat de kopie van de PSB-verklaring overeenkomt met de originele PSB-verklaring. Hoewel uit informatie van de NVVB volgt dat de notaris de originele PSB-verklaring zal innemen als hij deze certificeert, is dit geen reden om te oordelen dat van de aanvrager geen originele PSB-verklaring gevraagd mag worden. De aanvrager kan meerdere PSB-verklaringen opvragen bij het PSB. De aanvrager kan dus twee identieke PSB-verklaringen opvragen, waarvan één door de notaris wordt gecertificeerd en ingenomen. De aanvrager kan vervolgens de tweede originele PSB-verklaring en de notarieel gecertificeerde PSB-verklaring in kopie samen aanleveren bij het college ter onderbouwing van het rectificatieverzoek. Het college zal deze documenten dan in samenhang moeten bezien. Tezamen vormt dat dan voldoende bewijs, tenzij het college aanwijzingen heeft dat de originele PSB-verklaring en PSB-verklaring in kopie inhoudelijk niet identiek zijn. Als het college zich op het standpunt stelt dat het de bevoegdheid van de notaris niet kan controleren zal het dat standpunt zo veel mogelijk van bewijs moeten voorzien, zo volgt uit het onder 6 besproken kader. Overigens moet de situatie dat de notaris een PSB-verklaring inneemt worden onderscheiden van de situatie waar de aanvrager zich op het standpunt stelt dat geen origineel document van het PSB kan worden aangeleverd, omdat het PSB de registerhouder is. In die gevallen stelt de aanvrager zich op het standpunt dat slechts uittreksels verkregen kunnen worden, omdat de originele documenten onder het PSB moeten blijven. Zie hierover onder 8.1 en vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4833, onder 5.4.
6.4. Voor het beoordelen van Chinese c-documenten gelden daarnaast nog enkele andere uitgangspunten. Het college kan van de aanvrager eisen dat hij de PSB-verklaringen beëdigd laat vertalen. Daarnaast is uit de verklaringen van de IND op de zitting van de Afdeling naar voren gekomen dat tussenkomst van de notaris in China vereist is, omdat alleen de notaris kan beoordelen of een PSB-verklaring overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door het bevoegde PSB-kantoor is opgemaakt en afgegeven. Bureau Documenten kan geen uitspraak doen over de authenticiteit van originele PSB-verklaringen. Hieruit volgt dat een op zichzelf staande originele PSB-verklaring - dus zonder certificering door de notaris - niet als brondocument kan gelden en aanvragers de werkwijze zoals hierboven omschreven zullen moeten volgen als zij hun rectificatieverzoek met een PSB-verklaring willen onderbouwen.
Brondocumenten in de zin van artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp (hierna: d-documenten)
Algemeen over d-documenten: buitenlandse documenten
7. Een document waarin het feit is vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat, is een d-document als dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. In beginsel moet de aanvrager aannemelijk maken dat zo’n document aan de vereisten voldoet. De bewijslast ligt op dit punt bij de aanvrager (zie voor een uitzondering hierop hieronder in overweging 7.2). Het college kan vervolgens motiveren dat een door de aanvrager overgelegd document niet overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt of motiveren dat het niet kan vaststellen of een overgelegd document aan deze vereisten voldoet. Het college moet die motivering zo mogelijk van tegenbewijs voorzien. De aanvrager kan de daarmee gezaaide twijfel of het document aan de vereisten voldoet wegnemen door bijvoorbeeld legalisatie van het document, als bedoeld in artikel 2 van het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, of door het verkrijgen van een apostille, als bedoeld in artikel 4 van dat verdrag. De aanvrager kan dit ook doen met een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van het document of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat het document overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt.
Soms brengt een redelijke bewijslastverdeling met zich dat het college moet onderzoeken of het document overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Dat doet zich in het bijzonder voor als de aanvrager aannemelijk maakt dat in het herkomstland geen legalisatiemogelijkheden bestaan en ook alternatieve vormen van nadere bewijsverkrijging, zoals het overleggen van een deskundigenverklaring, voor hem niet beschikbaar of onevenredig bezwarend zijn. Als het college dit moet onderzoeken, kan, indien uitvoerbaar, worden gedacht aan het initiëren van een deskundigenonderzoek naar de echtheidskenmerken van het document of het via de tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken initiëren van een onderzoek door de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse om te weten te komen of het document inderdaad overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door de daarin genoemde bevoegde instantie is afgegeven.
7.1. Dat een document een d-document is, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:702. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit paragraaf 3 van afdeling 1 van hoofdstuk 2 van de Wet brp. Van belang is in dit verband dat artikel 2.10, derde lid, van de Wet brp bepaalt dat aan een document als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, geen gegevens worden ontleend als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn. Verder is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 128). Van strijd met de openbare orde is sprake als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285. Wat hiervoor onder 6.2 is overwogen geldt verder ook voor d-documenten.
Specifiek over d-documenten: paspoorten
7.2. Een paspoort waarin het feit wordt vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat, kan een d-document zijn (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 127). De Afdeling heeft in de 4-mei-uitspraak de lijn verlaten dat een paspoort geen brondocument kan zijn omdat het is verleend op grond van andere documenten. Aan paspoorten wordt in het internationale rechtsverkeer een belangrijke bewijsfunctie toegekend. Daarom is de bewijslastverdeling bij paspoorten anders dan bij andere d-documenten. Als het door de aanvrager overgelegde document een paspoort is en het college betwist dat dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, draagt het daarvoor de bewijslast. In de regel zal het dan een deskundigenadvies moeten overleggen. Dit kan een advies zijn over de echtheidskenmerken van het paspoort. Het college moet zich er op grond van artikel 3:2 van de Awb van vergewissen dat het deskundigenadvies naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. De aanvrager kan een contra-expertise overleggen.
7.3. Wat de Afdeling onder 7.1 heeft overwogen, geldt ook als het door de aanvrager overgelegde document een paspoort is. Wel geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1626, overweging 4.2. Dat betekent dat niet elke daadwerkelijke of veronderstelde administratieve tekortkoming in het afgifteproces van de afgevende vreemde staat volstaat om in het geval van een echt bevonden paspoort strijd met de openbare orde aan te nemen. Een voorbeeld waarbij die strijd met de openbare orde wel kan worden aangenomen, is wanneer aannemelijk is dat een paspoort gekocht is.
7.4. Uit het hierboven genoemde kader volgt dat het college als het de gegevens uit een echt bevonden paspoort niet wil volgen, aannemelijk zal moeten maken dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden of de gegevens onjuist zijn. De bewijslast ligt op dit punt bij het college. Het in algemene zin uiten van twijfels over de afgiftepraktijk van het brondocument in de afgevende staat, bijvoorbeeld door te wijzen op frauduleuze praktijken die zich hebben voorgedaan, is hiervoor onvoldoende. Aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met kennis over de algemene afgiftepraktijk, wel voldoende zijn om aannemelijk te maken dat geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden.
7.5. Uitgangspunt bij echt bevonden paspoorten is dus dat behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden en de gegevens juist zijn. Als het college zich op het standpunt stelt dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, moet het dit aannemelijk maken. Het draagt daarvoor dus de bewijslast. De Afdeling heeft in haar rechtspraak eerder geoordeeld dat voor Chinese paspoorten die zijn afgegeven voor 2012 niet ook als uitgangspunt geldt dat het aan de afgifte voorafgaande onderzoek behoorlijk is geweest. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar de 4-mei-uitspraak onder 11.2. In zaken waar de aanvrager een paspoort verstrekt dat is afgegeven ter vervanging van een paspoort van voor 2012, heeft dit in sommige gevallen geleid tot het oordeel dat ook het onderzoek naar het nieuwe, vervangende paspoort onbehoorlijk is geweest. De Afdeling verlaat deze lijn. In de meedenk-reactie van Bureau Documenten van de IND staat dat Bureau Documenten er in de regel van uitgaat dat behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden bij Chinese paspoorten die zijn afgegeven na 2012. De Afdeling is daarom van oordeel dat het enkele feit dat een paspoort van na 2012 is afgegeven ter vervanging van een paspoort van voor 2012, niet aannemelijk maakt dat ook het nieuwe paspoort op onbehoorlijk onderzoek is gebaseerd. Vanaf overweging 18 van deze uitspraak zal de Afdeling dit gewijzigd beoordelingskader voor Chinese paspoorten toepassen op de zaak waarover deze uitspraak gaat.
Specifiek over d-documenten uit China: de hukou
7.6. Een veelvoorkomend document in zaken waar Chinese documenten aan de orde zijn, zijn zogeheten hukou’s. Hukou’s zijn boekjes die mutaties in de huishoudregistratie bijhouden. Het boekje behoort aan één huishouden toe en geeft de Chinese autoriteiten inzicht in de volkstelling en (interne) migratie van China. In een hukou staat in ieder geval de gezinssamenstelling, de woonplaats en de burgerlijke staat van de leden van het huishouden vermeld. Hukou’s kunnen d-documenten zijn. In zaken over rectificatieverzoeken die bij de Afdeling aan bod komen, zijn de hukou’s veelal in kopie verstrekt en voorzien van een bijbehorende notariële verklaring dat de kopie overeenkomt met de originele hukou. Uit de meedenk-reactie van Bureau Documenten van de IND volgt dat het niet is toegestaan hukou’s uit China mee te nemen. Om deze reden vereist Bureau Documenten bij het onderzoek naar de hukou’s niet dat het document in origineel wordt aangeleverd. Hoewel Bureau Documenten en het college beide stellen dat ook originele hukou’s voor onderzoek worden aangeboden, is de Afdeling van oordeel dat desalniettemin niet van burgers kan worden verlangd dat zij tegen de Chinese wetgeving in een hukou uit China meenemen. Naar de huidige stand van zaken beoordeeld, is te onduidelijk of het in de toekomst naar Chinese wetgeving zal worden toegestaan hukou’s uit China mee te nemen. Daarom is de Afdeling van oordeel dat colleges zich niet op het standpunt mogen stellen dat een hukou geen brondocument is alleen omdat deze in kopie is aangeleverd.
De bewijswaarde van kopieën, afschriften of uittreksels
8. De Afdeling zal nu de bewijswaarde bespreken van kopieën, afschriften of uittreksels. Dit beoordelingskader geldt voor alle brondocumenten.
8.1. Regelmatig verstrekken aanvragers bij hun rectificatieverzoek een kopie, afschrift of uittreksel van (bron)documenten. Als regel zal van de aanvrager mogen worden verlangd dat hij brondocumenten en andere documenten in origineel overlegt. Soms zal het echter niet mogelijk zijn om originele documenten over te leggen, omdat bijvoorbeeld het originele (bron)document onder de registerhouder of burgerlijke stand van een land moet blijven en alleen een uittreksel of afschrift daarvan verkregen kan worden. Bij notariële aktes komt het voor dat deze gaan over een onderliggend document dat niet als origineel overgelegd kan worden. In deze gevallen kan om die reden een kopie, afschrift of uittreksel niet buiten beschouwing worden gelaten, met alleen als reden dat het niet het originele brondocument in enge zin is. Welke bewijswaarde vervolgens aan een kopie, afschrift of uittreksel moet worden toegekend zal onder meer afhankelijk zijn van de vraag in hoeverre die kopie voldoet aan de eisen die eventueel worden gesteld aan waarmerking en legalisatie en van de uitkomst van eventueel verricht nader verificatie-, authenticiteits- of andersoortig onderzoek. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641, vullen een notariële akte en een certified copy (gewaarmerkte kopie) elkaar aan en kunnen zij samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken en de betrouwbaarheid van het onderzoek daarbij. De Afdeling concludeert, het voorgaande in ogenschouw nemende, dat kopieën dus niet per definitie uitgesloten zijn als bewijsmiddel. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2880. Het blijft wel de plicht van de burger om zo mogelijk documenten met een zo sterk mogelijke bewijskracht in te brengen.
8.2. Op de zitting van de Afdeling heeft Bureau Documenten te kennen gegeven dat legalisatie van documenten door de Nederlandse consulaire vertegenwoordiging in het buitenland niet relevant is voor het onderzoek dat Bureau Documenten verricht naar de documenten. De legalisatie door de Nederlandse autoriteiten garandeert niet dat de persoon die het document heeft opgemaakt daartoe ook bevoegd was. Bureau Documenten heeft op de zitting aangegeven dat legalisatie door de Nederlandse consulaire vertegenwoordiging in de toekomst niet meer zal plaatsvinden. Anders dan de Afdeling in 8.7 van de 4-mei-uitspraak heeft overwogen, geldt daarom niet als uitgangspunt dat van de juistheid van een document kan worden uitgegaan wanneer deze zowel door de buitenlandse als de Nederlandse autoriteiten - en dus dubbel - is gelegaliseerd. Dus kan het college gelet op de inbreng van Bureau Documenten van de aanvrager ook niet verlangen dat documenten dubbel gelegaliseerd worden verstrekt. Wel blijft gelden dat legalisatie door buitenlandse autoriteiten van betekenis kan zijn voor het vaststellen en beoordelen van de bevoegdheid van de persoon die het document heeft opgesteld. Als het college ondanks legalisatie van een document door de buitenlandse autoriteiten zich op het standpunt stelt dat het document niet door de bevoegde instantie is opgemaakt, zal het dit zo veel mogelijk van bewijs moeten voorzien.
Het verband tussen brondocumenten en de aanvrager
9. De aanvrager heeft de bewijslast dat het brondocument dat hij ten grondslag legt aan zijn wijzigingsverzoek betrekking heeft op hem. Als het college zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat dat niet zo is, bijvoorbeeld door te wijzen op verschillen tussen uiterlijke kenmerken van de aanvrager en foto’s die voorkomen op die documenten, moet het dat standpunt zo veel mogelijk van bewijs voorzien. De aanvrager moet dan aannemelijk maken dat, kortgezegd, hij wel degene is over wie het document gaat. Dit is mogelijk met alle daartoe dienstige bewijsmiddelen. Dit kan bijvoorbeeld door het inbrengen van de uitkomst van een DNA-onderzoek waaruit volgt dat een verband kan worden gelegd tussen het brondocument en de aanvrager of een fotovergelijking waaruit dit volgt. Voor het eerste type verwijst de Afdeling ter vergelijking naar haar uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:233. Voor het tweede type naar haar uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2910.
Indien het brondocument geen paspoort is en de aanvrager een echt bevonden paspoort heeft overgelegd, waarvan de daarin opgenomen gegevens overeenkomen met die in het brondocument, dan geldt als regel het omgekeerde, namelijk dat moet worden aangenomen dat dit brondocument op de aanvrager betrekking heeft. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:611. Het college moet dan aannemelijk maken dat het brondocument niet op de aanvrager betrekking heeft. Het college heeft dan dus de bewijslast. Zoals eerder is overwogen onder 7.3 wordt er namelijk in beginsel van uitgegaan dat er voorafgaand aan de afgifte van het paspoort een behoorlijk onderzoek door de bevoegde autoriteit heeft plaatsgevonden, ook naar de aanvrager van het paspoort.
9.1. Concluderend wordt overwogen dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp dus eerst de vraag beantwoord moet worden of de aanvrager brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord is, wordt toegekomen aan de vraag of behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het afgeven van het brondocument. Daarna komt de vraag aan bod of het verband tussen de aanvrager en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf omschreven onder 4 is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het gegeven in de brp gewijzigd.
De evenredigheid bij rectificatieverzoeken
10. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, uiteen heeft gezet staat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. In die uitspraak heeft zij ook uiteengezet dat er, ondanks dit toetsingsverbod, soms toch ruimte is om tot een andere uitkomst te komen dan waar toepassing van een wettelijke bepaling toe leidt. Dit is het geval als zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij kan het ook gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. In overweging 9.14 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat niet altijd eerst hoeft te worden nagegaan of sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle in de afweging van de wetgever zijn verdisconteerd. Denkbaar is dat direct al duidelijk is dat de door de belanghebbende gestelde bijzondere omstandigheden niet meebrengen dat toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege dient te blijven.
10.1. De gevolgen van de afwijzing van een rectificatieverzoek kunnen voor burgers ingrijpend zijn. De Afdeling heeft hier onder 2.1 bij stilgestaan. De bepalingen in de Wet brp die van toepassing zijn voor rectificatieverzoeken op basis van buitenlandse (bron)documenten zijn dwingendrechtelijk geformuleerd. Dit betekent dat de Wet brp het college niet toestaat bij de beoordeling van een rectificatieverzoek een belangenafweging te maken. De Afdeling ziet regelmatig het betoog van burgers dat zij onevenredige gevolgen ondervinden van de afwijzing van hun rectificatieverzoek. Hoewel de gevolgen die burgers ondervinden bij afwijzing van hun rectificatieverzoek ingrijpend kunnen zijn, is de Afdeling van oordeel dat deze in de regel niet als onvoorzien of bijzonder kunnen worden aangemerkt. Zoals onder 5 is besproken, blijkt uit de mvt dat de wetgever nauwkeurig heeft bepaald op grond van welke brondocumenten en bronregels de gegevens in de brp kunnen worden opgenomen of gewijzigd. De kern van de regelingen in de Wet brp over rectificatieverzoeken is dat er strakke spelregels bestaan voor het wijzigen van gegevens in de brp, omdat die gegevens door tal van overheidsorganen worden gebruikt. Dat er daardoor rectificatieverzoeken van burgers niet kunnen worden gehonoreerd en dat zij hiervan verschillende negatieve gevolgen zullen ondervinden, zoals de onmogelijkheid een reisdocument op naam van de gestelde identiteit te krijgen of de onmogelijkheid aanspraak te maken op voorzieningen die horen bij de gestelde leeftijd, zijn zaken die rechtstreeks uit dit systeem volgen. Het is ondenkbaar dat de wetgever zulke gevolgen niet heeft voorzien. Dergelijke omstandigheden zullen daarom in de regel niet kunnen leiden tot een succesvol beroep op schending van het evenredigheidsbeginsel.
Samenvattend: hoe is het beoordelingskader gewijzigd?
11. De Afdeling heeft hierboven het vernieuwd beoordelingskader weergegeven. Het vernieuwd beoordelingskader bevat enkele wijzigingen ten opzichte van het beoordelingskader dat in de 4-mei-uitspraak uiteen is gezet. Samengevat zijn dit de volgende punten.
11.1. De Afdeling heeft het kader voor de rangorde van brondocumenten gewijzigd en duidelijkheid gegeven over het begrip ‘nadere bewijsmiddelen’.
Het is niet vereist dat voor toewijzing van een rectificatieverzoek brondocumenten van hogere orde worden verstrekt dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden. Brondocumenten van dezelfde orde kunnen ook voldoende zijn. Wanneer een aanvrager bij zijn rectificatieverzoek terugkomt van een eerder e-document door de inbreng van een nieuw e-document, doet dit in het algemeen afbreuk aan de persoonlijke geloofwaardigheid van de aanvrager en wordt van de aanvrager een grotere inspanning verwacht om de daarmee gerezen twijfel over de gestelde identiteit weg te nemen. Het blijft bovendien de plicht van de burger om zo mogelijk documenten met een zo sterk mogelijke bewijskracht in te brengen. Wanneer bij een rectificatieverzoek ook nadere bewijsmiddelen zijn aangeleverd, is niet vereist dat deze ook ten grondslag hebben gelegen aan de brondocumenten die bij het rectificatieverzoek zijn verstrekt. Nadere bewijsmiddelen zoals verwantschapsonderzoeken en gezichtsvergelijkende onderzoeken kunnen de gegevens uit brondocumenten aanvullen, bijvoorbeeld omdat zij deze gegevens bevestigen of een verband leggen tussen een persoon en documenten.
11.2. De Afdeling heeft uitleg gegeven over notariële verklaringen en, specifiek voor Chinese documenten, over PSB-verklaringen.
Wanneer notariële verklaringen waaruit niet op te maken is op welk onderzoek of document zij zijn gebaseerd door Bureau Documenten als ‘echt’ worden beoordeeld, betekent dat niet dat de notariële verklaring overeenkomstig plaatselijke voorschriften is opgemaakt. Een echt bevonden notariële verklaring is daarom niet zonder meer een c-document.
De Afdeling heeft uiteengezet welke stappen burgers moeten ondernemen om PSB-verklaringen aan te leveren ter onderbouwing van hun rectificatieverzoek. De burger kan twee identieke PSB-verklaringen opvragen, waarvan één door de notaris wordt gecertificeerd en ingenomen. De aanvrager kan vervolgens de originele PSB-verklaring en de notarieel gecertificeerde PSB-verklaring in kopie samen aanleveren bij het college. Een op zichzelf staande originele PSB-verklaring - dus zonder certificering door de notaris - kan niet als brondocument gelden.
De Afdeling heeft mede naar aanleiding van de inbreng van de meedenkers in de amicus-curiaeprocedure duidelijkheid gegeven over de bewijswaarde van niet originele hukou’s.
Het kan niet van burgers worden verlangd dat zij tegen de Chinese wetgeving in een hukou uit China meenemen. Colleges kunnen zich daarom niet op het standpunt stellen dat een hukou geen brondocument is alleen omdat deze in kopie is aangeleverd.
Al deze punten gaan over de vraag of een document moet worden aangemerkt als brondocument en dus ligt de bewijslast in beginsel bij de aanvrager.
11.3. De Afdeling heeft het beoordelingskader voor paspoorten verduidelijkt en heeft het beoordelingskader gewijzigd voor Chinese paspoorten die een paspoort van voor 2012 vervangen.
Als het college de gegevens uit een echt bevonden paspoort niet wil volgen, zal het aannemelijk moeten maken dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met twijfels over de algemene afgiftepraktijk, hiervoor voldoende zijn. Het enkele feit dat een paspoort een Chinees paspoort van voor 2012 vervangt is onvoldoende om van kennelijk onbehoorlijk onderzoek bij afgifte van het vervangende paspoort te spreken. Zoals in de 4-mei-uitspraak is overwogen, geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. Dit uitgangspunt geldt ook voor Chinese paspoorten afgegeven na 2012 die een paspoort van voor 2012 vervangen.
11.4. De Afdeling heeft naar aanleiding van de inbreng van de meedenkers in de amicus-curiaeprocedure aanleiding gezien de bewijswaarde van dubbele legalisatie van documenten te herzien.
Het is niet langer zo dat dubbele legalisatie een aanwijzing is dat van de juistheid van de inhoud van de documenten kan worden uitgegaan. Wel blijft gelden dat legalisatie door buitenlandse autoriteiten van betekenis kan zijn voor de bevoegdheid van de persoon die het document heeft opgemaakt.
11.5. Tot slot heeft de Afdeling uiteengezet hoe rectificatieverzoeken op grond van de Wet brp zich verhouden tot de recente rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling stelt vast dat de wetgever bewust strakke spelregels heeft opgesteld voor het wijzigen van gegevens in de brp. Omstandigheden zoals de onmogelijkheid een reisdocument op naam van de gestelde identiteit te krijgen of de onmogelijkheid aanspraak te maken op voorzieningen die horen bij de gestelde leeftijd zullen daarom in de regel niet kunnen leiden tot een succesvol beroep op schending van het evenredigheidsbeginsel.
11.6. De Afdeling zal hieronder met toepassing van het vernieuwd beoordelingskader verder gaan met de beoordeling van de zaak die zij nu moet beoordelen.
Inleiding op de zaak van [appellante]
12. [appellante] staat in de brp ingeschreven als [naam] [appellante], geboren op [geboortedatum] 1982 in Mudanjiang, China. Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar op 7 oktober 2002 afgelegde verklaring onder ede. [appellante] heeft het college op 23 april 2021 verzocht om op grond van artikel 2.58 van de Wet brp haar persoonsgegevens te wijzigen naar [naam 2], geboren op 18 februari 1977 in Wencheng, China. Ook vraagt zij om aanvulling van de gegevens van haar ouders. [appellante] heeft bij haar verzoek de volgende stukken overgelegd:
- een Chinees paspoort met nummer [B] van de persoon [naam 2], afgegeven op 23 december 2019;
- een verlopen Chinees paspoort met nummer [C] van de persoon [naam 2], afgegeven op 4 januari 2007;
- een geldig Chinese identiteitskaart met beëdigde vertaling, afgegeven op 21 mei 2012;
- een dubbel gelegaliseerde notariële verklaring over de geboorte van [naam 2] met nummer [A], opgemaakt op 17 oktober 2019;
- een kopie van een dubbel gelegaliseerd huishoudregistratieboekje (hierna: hukou);
- een notariële verklaring van 17 oktober 2019 met nummer [D], waarin staat dat de kopie van de hukou overeenkomt met het origineel en het origineel authentiek is;
- een kopie van een dubbel gelegaliseerde PSB-verklaring van 21 april 2020;
- een notariële verklaring van 30 april 2020 met nummer [E], waarin staat dat de kopie van de PSB-verklaring van 21 april 2020 overeenkomt met het origineel en het origineel authentiek is;
- een kopie van een dubbel gelegaliseerde en door de rechtbank in China bekrachtigde vaststellingsovereenkomst van een echtscheiding;
- een notariële verklaring van 30 april 2020 met nummer [F], waarin staat dat de kopie van de vaststellingsovereenkomst overeenkomt met het origineel en authentiek is;
- een verwantschapsonderzoek, uitgevoerd door Verilabs.
In beroep heeft [appellante] de volgende stukken overgelegd:
- een kopie van een dubbel gelegaliseerde PSB-verklaring over de wijze waarop de identiteitskaart is verstrekt, afgegeven op 2 december 2022, met beëdigde vertaling;
- een notariële verklaring van 19 december 2022 met nummer [G], waarin staat dat de kopie van de PSB-verklaring van 2 december 2022 overeenkomt met het origineel en authentiek is;
- een originele PSB-verklaring, afgegeven op 2 december 2022, zonder vertaling.
12.1. Het college heeft het verzoek afgewezen omdat uit de overgelegde documenten niet buiten redelijke twijfel volgt dat de door [appellante] gestelde identiteit juist is. Dit standpunt van het college is mede onderbouwd met het onderzoek door Bureau Documenten van de notariële verklaringen en bijbehorende documenten met nummers [A], [F], [E] en [H].
De uitspraak van de rechtbank
13. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat twijfels bestaan over het onderzoek dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van het paspoort uit 2019, omdat dat paspoort is gebaseerd op een paspoort uit 2007. Voor Chinese paspoorten die zijn afgegeven vóór 2012 geldt dat niet als uitgangspunt mag worden genomen dat het aan de afgifte voorafgaand onderzoek behoorlijk is geweest. Over de identiteitskaart heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] deze in beginsel in persoon moet aanvragen en ophalen, maar dat hier niet heeft gedaan. Ook heeft [appellante] bij de aanvraag voor de identiteitskaart een Chinees adres ingevuld, terwijl zij destijds al in Nederland woonde. De PSB-verklaring brengt hier geen verandering in, omdat deze niet in origineel is verstrekt. [appellante] heeft onvoldoende onderbouwd waarom zij geen origineel kan bemachtigen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de hukou of PSB-verklaring van 30 april 2020 niet in origineel kon verstrekken. Deze documenten en de notariële verklaring over de geboorte zijn bovendien gebaseerd op de identiteitskaart waarvan de juistheid niet vaststaat. De in beroep verstrekte originele PSB-verklaring moet buiten beschouwing worden gelaten omdat deze te laat is ingebracht, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
14. Over deze zaak in zijn geheel merkt de Afdeling op dat [appellante] uiteindelijk terecht meent dat haar gegevens in de brp moeten worden gewijzigd. Weliswaar zijn er veel documenten aangeleverd waarover de Afdeling hieronder zal oordelen dat zij niet voldoende zijn, maar dat is niet bepalend. Aanvragers weten dat een wijziging in de brp moeilijk is en dienen daarom zo veel mogelijk documenten in. Als dan een of enkele van die documenten blijken te voldoen aan de eisen, mag de aanvrager niet de dupe worden van de andere documenten die niet voldoen.
De notariële verklaringen en PSB-verklaringen
15. [appellante] betoogt dat het haar niet kan worden tegengeworpen dat zij de PSB-verklaringen niet in het origineel heeft verstrekt. De notaris in China neemt originele PSB-verklaringen in wanneer hij deze certificeert. De rechtbank heeft ook ten onrechte geoordeeld dat de notariële verklaring met nummer [A] niet betrouwbaar is, omdat deze is gebaseerd op de identiteitskaart, aldus [appellante].
15.1. [appellante] heeft verschillende PSB-verklaringen in kopie verstrekt, met bijbehorende notariële verklaringen waarin staat dat de kopieën overeenkomen met het origineel en authentiek zijn. Bureau Documenten heeft vermeld dat het niet mogelijk is over de echtheid van de aangeleverde kopieën te oordelen. De originele documenten zijn niet overgelegd voor onderzoek. Omdat de originele PSB-verklaringen ontbreken kon Bureau Documenten de echtheid, opmaak en afgifte van die documenten niet beoordelen.
15.2. Van de aanvrager kan worden verlangd dat hij documenten in originele vorm overlegt. In afwijking van deze hoofdregel kan worden volstaan met een notariële verklaring en gewaarmerkte kopie indien [appellante] aannemelijk maakt dat het niet mogelijk is de originele documenten te bemachtigen. [appellante] heeft dit niet aannemelijk gemaakt. [appellante] heeft zich op het standpunt gesteld dat de notaris in China originele documenten inneemt en archiveert wanneer de notaris de documenten certificeert. Op de zitting van de Afdeling is uit informatie van de NVVB naar voren gekomen dat dit standpunt door de Nederlandse consulaire vertegenwoordiging in China is bevestigd. Dit laat echter onverlet dat het mogelijk is om meerdere PSB-verklaringen op te vragen. Het is dus mogelijk naast een gewaarmerkte kopie ook een originele PSB-verklaring te verstrekken. Het college zal dan de documenten in samenhang moeten bezien. [appellante] heeft in beroep een PSB-verklaring in origineel verstrekt. Het lag op de weg van [appellante] om deze PSB-verklaring aan het college te verstrekken, zodat het college deze vervolgens had kunnen laten onderzoeken. Nu zij dat niet heeft gedaan staat niet vast dat de overgelegde PSB-verklaringen en bijgevoegde notariële verklaringen overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie zijn opgemaakt. Om dezelfde reden ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat een redelijke bewijslastverdeling in dit geval betekent dat het college dit moet onderzoeken. Die documenten zijn daarom geen brondocumenten als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp.
15.3. [appellante] heeft verder een originele notariële verklaring met nummer [A] over de geboorte van [naam 2] aangeleverd. De notariële verklaring staat op zichzelf en is dus niet bedoeld om een ander document te certificeren, zoals wel het geval bij de hierboven genoemde PSB-verklaringen. In de notariële verklaring staan de door [appellante] gewenste persoonsgegevens vermeld. Uit de notariële verklaring blijkt niet op welk document of onderzoek de notaris zijn verklaring heeft gebaseerd. In de notariële verklaring staat alleen ‘issue under notarization: birth’. Hoewel Bureau Documenten de notariële verklaring als ‘echt’ heeft aangemerkt, betekent dat niet dat de notariële verklaring overeenkomstig plaatselijke voorschriften is opgemaakt. Zie hierover wat de Afdeling onder 6.1 heeft overwogen. De notariële verklaring met nummer [A] is geen brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp.
15.4. De conclusie is dat de gegevens uit de PSB-verklaringen en de notariële verklaring met nummer [A] niet in de brp kunnen worden verwerkt. Het betoog slaagt niet.
De ID-kaart
16. [appellante] betoogt dat de Chinese identiteitskaart met beëdigde vertaling, afgegeven op 21 mei 2012, gebaseerd is op behoorlijk onderzoek.
16.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de identiteitskaart een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. De Afdeling is van oordeel dat het college zich evenwel terecht op het standpunt heeft gesteld dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden en daarmee aan zijn bewijslast heeft voldaan.
Uit het Algemeen Ambtsbericht China 2012 volgt dat Chinese identiteitskaarten sinds 1 januari 2012 vingerafdrukken bevatten (vergelijk de 4-mei-uitspraak onder 7.1). De identiteitskaart die [appellante] heeft verstrekt is uit 2012 en bevat geen vingerafdrukken. [appellante] heeft hier geen overtuigende verklaring voor gegeven. [appellante] verwijst naar de PSB-verklaring waar volgens haar uitleg wordt gegeven over de wijze waarop de identiteitskaart is verstrekt. Zoals hiervoor onder 15.1 tot en met 15.4 is overwogen, kunnen de aangeleverde PSB-verklaringen niet als brondocumenten worden aangemerkt en kan niet van de juistheid van de informatie in die verklaringen worden uitgegaan. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat niet vast staat dat behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van de identiteitskaart. Het betoog slaagt niet.
De hukou
17. [appellante] betoogt dat een hukou naar Chinese wetgeving in China moet blijven en het dus niet mogelijk is het origineel te verstrekken aan het college.
17.1. [appellante] heeft een kopie van de hukou aangeleverd met een bijbehorende notariële verklaring waarin staat dat de kopie van de hukou overeenkomt met het origineel. Zoals onder 8.1 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de kopie van de hukou met de bijbehorende notariële verklaring hier samen aangemerkt moeten worden als brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. Het kan niet van [appellante] worden verlangd dat zij de hukou in origineel aanlevert. Uit de meedenk-reactie van Bureau Documenten van de IND volgt dat het niet is toegestaan hukou’s uit China mee te nemen. Om deze reden vereist Bureau Documenten bij haar controle van hukou’s niet dat het document in origineel wordt aangeleverd. Hoewel Bureau Documenten en het college beide stellen dat ook originele hukou’s voor onderzoek worden aangeboden, is de Afdeling van oordeel dat desalniettemin niet van [appellante] kan worden verlangd dat zij tegen de Chinese wetgeving in een hukou uit China meeneemt.
17.2. Daar staat tegenover dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van de hukou. Daarmee heeft het college voldaan aan zijn bewijslast. Op de hukou en de bijbehorende notariële verklaring wordt verwezen naar de Chinese identiteitskaart uit 2012 die [appellante] ook bij haar rectificatieverzoek heeft verstrekt. Zoals hiervoor onder 16.1 is overwogen, staat niet vast dat in dit geval voorafgaand aan de afgifte van de identiteitskaart behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Het is daarom ook niet zeker dat de notaris zich bij het certificeren van de hukou op betrouwbare gegevens heeft gebaseerd. Het is onduidelijk waarom de notaris zich op een identiteitskaart uit 2012 heeft gebaseerd, terwijl deze geen vingerafdrukken bevat. De stelling van [appellante] dat in de hukou slechts wordt verwezen naar een persoonsnummer en niet naar een specifiek document volgt de Afdeling niet, omdat op de hukou en bijbehorende notariële verklaring nadrukkelijk een ‘card’ wordt genoemd. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:228, onder 6.1. De Afdeling oordeelt daarom dat artikel 2.10, derde lid, van de Wet brp zich in dit geval verzet tegen het ontlenen van gegevens aan de hukou. Om bovenstaande redenen kunnen de in de hukou vermelde gegevens niet in de brp worden verwerkt. Het betoog slaagt niet.
Het paspoort
18. [appellante] betoogt dat uit niets blijkt dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van het paspoort uit 2019.
18.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het paspoort van 23 december 2019 een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. Dat een document zo’n brondocument is betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. De Afdeling verwijst naar wat zij onder 7.1 hierover heeft overwogen.
18.2. De Afdeling is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort kennelijk onbehoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Het paspoort is afgegeven ter vervanging van een oud paspoort dat is afgegeven op 4 januari 2007 in Milaan, zo staat op pagina 5 van het paspoort uit 2019 vermeld. Zoals onder 7.5 is overwogen, moet er in de regel van uit worden gegaan dat behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden bij Chinese paspoorten die zijn afgegeven na 2012. Dit geldt ook indien het paspoort is afgegeven ter vervanging van een paspoort van voor 2012. Dat het college met twee e-mails navraag heeft gedaan bij de Chinese ambassade naar de wijze van afgifte van het geldige paspoort en de ambassade daarop niet heeft gereageerd, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Hiermee heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van dit paspoort. Er zijn ook geen andere aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden die steun bieden voor het standpunt van het college dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden.
18.3. De conclusie is dat het paspoort uit 2019 een brondocument is en voorafgaand aan de afgifte daarvan behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat buiten redelijke twijfel vast staat dat de gegevens in het paspoort juist zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt als uitgangspunt dat er van uit wordt gegaan dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort ook behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden naar de aanvrager van het paspoort (zie de 4-mei-uitspraak onder 8.8). Het was daarom aan het college aannemelijk te maken waarom het paspoort geen betrekking heeft op [appellante], bijvoorbeeld door te wijzen op verschillen tussen de uiterlijke kenmerken van [appellante] en foto’s die voorkomen op de overgelegde documenten. Het college heeft zich niet op het standpunt gesteld dat er verschillen in uiterlijke kenmerken te zien zijn op de documenten, wat betekent dat er van uit moet worden gegaan dat het paspoort betrekking heeft op [appellante]. Uit het paspoort volgt daarom buiten redelijke twijfel dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn en op [appellante] betrekking hebben. Deze gegevens over haar naam, geboortedatum en geboorteplaats moeten dus in de brp worden gewijzigd. Het betoog slaagt.
Nader bewijs over de ouders: het verwantschapsonderzoek
19. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet het verwantschapsonderzoek heeft betrokken in haar oordeel. Uit het verwantschapsonderzoek in samenhang bezien met de overige verstrekte documenten volgt dat de door haar gestelde persoonsgegevens van haar ouders juist zijn, aldus [appellante].
19.1. De uitkomst van een verwantschapsonderzoek heeft een aanvullend karakter ten opzichte van de gegevens uit brondocumenten. Zoals hiervoor is overwogen, is het paspoort een brondocument en volgt uit het paspoort buiten redelijke twijfel dat [appellante] de persoon [naam 2] is. Uit het verwantschapsonderzoek volgt dat praktisch bewezen is dat de persoon geïdentificeerd als [naam 3] de biologische vader is van de persoon geïdentificeerd als [appellante]. Ook is praktisch bewezen dat de persoon geïdentificeerd als [naam 4] [appellante] de biologische moeder is van de persoon geïdentificeerd als [appellante]. Uit het paspoort en het verwantschapsonderzoek samen volgt dus buiten redelijke twijfel dat [naam 4] [appellante] en [naam 3] de ouders zijn van de persoon [naam 2].
De gegevens van de ouders van [appellante] moeten in de brp worden aangevuld. Het betoog slaagt.
Conclusie
20. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 8 november 2022 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
21. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 9 december 2021 te herroepen. De juistheid van de in het paspoort uit 2019 vermelde persoonsgegevens is buiten redelijke twijfel vast komen te staan. Ook de gestelde persoonsgegevens van de ouders van [appellante] zijn buiten redelijke twijfel vast komen te staan. De Afdeling zal het college opdragen om de bestaande inschrijving binnen vier weken na verzending van deze uitspraak in de brp te wijzigen zoals hierna bepaald. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
22. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 september 2023 in zaak nr. 22/5775;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilversum van 8 november 2022, kenmerk 1045034/1097148;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilversum van 9 december 2021, kenmerk 1045034;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Hilversum op om binnen 4 weken na verzending van deze uitspraak de bestaande inschrijving van [naam 1] [appellante] te wijzigen in: [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1977 in Wencheng, China, van wie de moeder is [naam 4] [appellante], geboren op [geboortedatum] 1957, en van wie de vader is [naam 3], geboren op [geboortedatum] 1953;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hilversum tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.375,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hilversum aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
1013-1013
BIJLAGE I
Organisaties die de Afdeling heeft aangeschreven:
• Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND);
• Bureau Documenten (BDOC);
• Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten en ID-desks (ECID);
• ministerie van Buitenlandse Zaken;
• ministerie van Binnenlandse Zaken, in het bijzonder de Rijksdienst voor identiteitsgegevens (RvIG);
• ministerie van Justitie en Veiligheid;
• Stichting Pensioenfonds ABP (ABP);
• Sociale Verzekeringsbank (SVB);
• Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG);
• Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB);
• Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB);
• Dienst Landelijke Informatieorganisatie (DLIO);
• Nederlands Forensisch Instituut (NFI).
Vragen
De bewijsproblematiek
1.1 Welke (bewijsrechtelijke) problemen ondervinden burgers wanneer zij rectificatieverzoeken op grond van de brp doen?
1.2 Welke (bewijsrechtelijke)problemen ondervinden gemeenten wanneer burgers rectificatieverzoeken op grond van de brp doen?
1.3 Tegen welke knelpunten lopen BDOC en de Nederlandse consulaire vertegenwoordiging in het buitenland aan wanneer zij vervalsing en andere gebreken van documenten onderzoeken?
1.4 Zijn er landen waar identiteitsfraude en vervalsing van documenten vaak voorkomen? Welke gegevens zijn bekend over de betrouwbaarheid van paspoorten en notariële aktes uit het buitenland?
1.5 Is er informatie bekend over het onderzoek dat buitenlandse ambassades doen bij afgifte van een paspoort? Zijn er ambassades waarvan bekend is dat zij zonder behoorlijk onderzoek een paspoort afgeven?
In de zaken die de Afdeling voorgelegd krijgt, spelen vaak Chinese documenten een rol. Daarom stelt de Afdeling enkele vragen die specifiek over Chinese documenten gaan.
1.6 Wat is u bekend over de betrouwbaarheid van Chinese paspoorten? Kan er in de regel van worden uitgegaan dat een behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voordat het paspoort werd verstrekt en dat de identiteit van de houder daarvan is geverifieerd?
1.7 Het is de Afdeling bekend dat er problemen zijn met het vaststellen van de authenticiteit van notariële aktes uit China. Wat is u bekend over de betrouwbaarheid van gewaarmerkte kopieën opgenomen in notariële aktes in China? Heeft de toetreding tot het apostilleverdrag hier invloed op?
1.8 Wordt bij de afgifte van documenten zoals omschreven in art. 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp in China onderzoek gedaan voorafgaande aan de afgifte van deze brondocumenten? Heeft de notaris in China een onderzoekplicht of de instantie van afgifte voorafgaande aan de afgifte een behoorlijk onderzoek heeft uitgevoerd?
De gevolgen van een rectificatieverzoek
2.1 Wat zijn de maatschappelijke en juridische gevolgen van een wijziging van de persoonsgegevens in de brp na lange tijd? Wat zijn de maatschappelijke en juridische gevolgen als een foute registratie van persoonsgegevens niet wordt gecorrigeerd?
2.2 Is er inhoudelijke afstemming tussen gemeenten over de behandeling van rectificatieverzoeken o.g.v. artikel 2.58 Wet brp? Bijvoorbeeld over de vraag aan welke eisen voldaan moet zijn om verzoeken te honoreren. Is er andere inhoudelijke afstemming tussen gemeenten over rectificatieverzoeken? Als dat niet het geval is: wat zijn de gevolgen daarvan? Ervaren gemeenten die coulanter omgaan met rectificatieverzoeken problemen? Ervaren gemeenten die strenger omgaan met rectificatieverzoeken problemen?
2.3 Indien er geen coördinatie tussen gemeenten is op dit vlak, wat zijn de gevolgen daarvan voor burgers?
2.4 Wat is er bekend over de foutmarge in de huidige brp: is er kennis over het aantal onjuiste registraties in de brp?
2.5 Als de gegevens in de brp worden gewijzigd kan dat gevolgen hebben voor eerder afgegeven documenten waarin de oude gegevens staan vermeld. Levert dat problemen op? Denk bijvoorbeeld aan problemen met diploma’s, of het rijbewijs, een eventueel huwelijk, of een kind dat is geboren en diens aktes.
2.6 Welke gevolgen voor het pensioen heeft een wijziging van de persoonsgegevens (lees: de leeftijd) in de brp na vele jaren? Kan een verzoeker financieel voordeel of nadeel hebben bij een dergelijke wijziging? Blijft premie/inleg behouden voor die persoon met andere identiteit?
2.7 Welke gevolgen voor de AOW of Kinderbijslag heeft een wijziging van de persoonsgegevens in de brp na vele jaren? Kan een verzoeker financieel voordeel of nadeel hebben bij een dergelijke wijziging?
Belangen van burgers
3.1 Wat zijn de gevolgen voor burgers als aan de verzoeken om identiteitswijziging geen gevolg wordt gegeven? De Afdeling verneemt graag over de gevolgen van feitelijke aard (bijvoorbeeld: ouders in het land van herkomst niet kunnen bezoeken) en van juridische aard (bijvoorbeeld erfrechtelijk).
3.2 Wat is uw beeld van de redenen waarom buitenlandse personen soms pas na decennia verzoeken om rectificatie van hun gegevens in de brp?
3.3 Is in dat verband de correctiemogelijkheid op basis van de ‘Regeling ter afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (RANOV-regeling)’ relevant?
3.4 Zijn er indicaties dat rectificatieverzoeken met oneigenlijke bedoelingen worden gedaan? Om welke gevallen gaat het dan?
BIJLAGE II
Wet basisregistratie personen
Artikel 2.8
(…)
2. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;
b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;
c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.
(…)
Artikel 2.10
(…)
2. Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten.
3. Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, worden geen gegevens ontleend, indien aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn.
(…)
Artikel 2.58
1. Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, of op wissing van gegevens, bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de verordening, bevat de aan te brengen wijzigingen.
2. Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling.
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 4:2
(…)
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
(…)
Artikel 8:12b
1. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven kunnen in zaken die bij hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, anderen dan partijen in de gelegenheid stellen binnen een door het college te bepalen termijn schriftelijke opmerkingen te maken.
2. De aankondiging hiervan geschiedt op een door het college te bepalen wijze.
3. Van het voornemen om toepassing te geven aan het eerste lid doet het college mededeling aan partijen. Het college kan partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent dat voornemen binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk aan hem kenbaar te maken.
4. Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending aan hen van de schriftelijke opmerkingen schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot die opmerkingen naar voren brengen. Het college kan deze termijn verlengen.
5. Het college kan degenen die schriftelijke opmerkingen hebben gemaakt, uitnodigen ter zitting te verschijnen teneinde over hun opmerkingen te worden gehoord.
6. Indien het college toepassing geeft aan het vijfde lid, wordt daarvan aan partijen mededeling gedaan in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:56.
Reacties op de vragen
Lees in dit document de gebundelde reacties van de meedenkers op de vragen.