Uitspraak
202201040/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Ridderkerk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2022 in zaak nr. 21/2916 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om wijziging van zijn persoonsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) afgewezen.
Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Diels, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.J.S. Lathouwers en J.L.M. van den Broek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] staat sinds november 1993 in de brp ingeschreven met de naam [naam 1], geboren op [geboortedatum 1] 1961 in [plaats 1], China. Hij heeft op 18 oktober 2019 op grond van artikel 2.58 van de Wet brp verzocht om wijziging van zijn persoonsgegevens naar de voornaam [naam 2], geboren op [geboortedatum 2] 1960 in [plaats 2], China. Hij heeft ter onderbouwing van zijn verzoek de volgende documenten overgelegd:
a. een geldig Chinees paspoort met [nummer 1] , afgegeven op 1 april 2019 door de Chinese ambassade in Den Haag;
b. een verlopen Chinees paspoort met [nummer 2], afgegeven op 23 maart 1990;
c. een notariële verklaring van 30 april 2019 over de geboorte met [nummer 3];
d. een notariële verklaring van 25 juni 2019 met [nummer 4] , waarin staat dat de bijgevoegde kopie van het ‘Permanent Resident’s registration form’ van het Public Security Bureau (hierna: PSB) overeenkomt met het origineel en authentiek is, gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken;
e. een notariële verklaring van 30 april 2019 met [nummer 5] waarin staat dat [naam 2] is uitgeschreven uit de gezinsregistratie op 14 juni 1991, gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken;
f. een oud Chinees certificaat van bekwaamheid, beëdigd vertaald;
g. een oude Chinese werkpas, beëdigd vertaald;
h. een DNA-verwantschapsonderzoek van 8 november 2017;
i. een verblijfsdocument op naam van [naam 1], afgegeven op 27 december 2017;
j. een gezichtsvergelijkend onderzoek van 29 januari 2021.
1.1. Het college heeft Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst onderzoek laten doen naar enkele van de documenten. Mede op basis van dat onderzoek heeft het college zich in de besluiten van 16 oktober 2020 en 28 april 2021 op het standpunt gesteld dat geen authentieke brondocumenten zijn aangeleverd en niet onomstotelijk vast staat dat de in de brp vermelde gegevens onjuist zijn.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de paspoorten geen brondocumenten zijn en niet duidelijk is hoe de Chinese ambassade heeft vastgesteld dat de in de paspoorten genoemde persoon [appellant] is. Over de notariële verklaringen met nummers [nummer 4], [nummer 3] en [nummer 5] heeft de rechtbank ook geoordeeld dat dit geen authentieke brondocumenten zijn, omdat de juistheid van de afgifte, opmaak en inhoud niet vast staat. De geboorteakte die aan de verklaring met [nummer 4] ten grondslag ligt, is niet overgelegd. Daarnaast is niet het origineel van de PSB-verklaring en ook geen origineel van een ‘Household Register’ (hierna: hukou) aangeleverd. Daarbij kan niet worden uitgesloten dat de door [appellant] gestelde identiteit op familieleden betrekking heeft. Verder kan het verwantschapsonderzoek niet aan de orde komen, omdat er geen aanknopingspunten zijn dat [appellant] is wie hij zegt te zijn. Er volgt hieruit ook geen verband tussen [appellant] en de persoon [naam 2], aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3. [appellant] betoogt dat de paspoorten wel degelijk brondocumenten zijn, ook indien deze gebaseerd zijn op andere documenten. Ook moet van de juistheid van de gegevens in een paspoort worden uitgegaan en is bovendien duidelijk dat het geldige paspoort op basis van het oude paspoort is afgegeven. Gelet hierop vormen de paspoorten volgens [appellant] een aanknopingspunt dat [appellant] is wie hij zegt te zijn. De rechtbank heeft daarom miskend dat het verwantschapsonderzoek en het later overgelegde gezichtsvergelijkend onderzoek in de beoordeling betrokken had moeten worden. Verder betoogt [appellant] dat de notariële verklaringen brondocumenten zijn. Omdat de documenten echt en authentiek zijn, moet van de juistheid van de afgifte, opmaak en inhoud worden uitgegaan. Over de notariële verklaring met [nummer 3] voert [appellant] aan dat uit de ‘Circulaire legalisatie en verificatie buitenlandse bewijsstukken’ en de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken volgt dat geen geboorteakte wordt opgenomen in een notariële verklaring over de geboorte. Uit de Circulaire en de website volgt daarnaast dat een gewaarmerkte kopie van de PSB-verklaring voldoende is en het origineel niet hoeft te worden overgelegd, aldus [appellant]. Ook kan hij geen hukou aanleveren omdat deze is geannuleerd, zo staat in de notariële verklaring met [nummer 3] vermeld. [appellant] betoogt verder dat uit de PSB-verklaring volgt dat hij geen broers heeft en het college geen objectieve gegevens heeft aangevoerd waaruit anders zou blijken. Ten slotte betoogt [appellant] dat uit de notariële verklaring over de geboorte samen met het verwantschapsonderzoek volgt dat de op de verklaring genoemde vrouw [naam moeder] zijn moeder is en hij dus de persoon [naam 2] is.
Beoordeling
Toetsingskader
4. Zoals de Afdeling heeft overwogen, in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens over de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Dit doet niet af aan de plicht van de burger om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 126). Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. De in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten zijn brondocumenten op grond waarvan bepaalde gegevens over de burgerlijke staat mogen worden opgenomen in de brp. Om als zo’n brondocument te kunnen worden aangemerkt, moet het betreffende document voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in dat tweede lid. Dat een document een brondocument is, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit Hoofdstuk 2, Afdeling 1, paragraaf 3 van de Wet brp. Zo is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285). Dit geldt ook als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is.
4.1. Dit betekent dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp eerst de vraag beantwoord moet worden of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf zoals hiervoor omschreven is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
Paspoorten
4.2. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of de paspoorten brondocumenten zijn als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d van de Wet brp. De volgende vraag is welke bewijskracht toekomt aan de paspoorten.
4.3. Zowel het verlopen als het geldige paspoort zijn echt bevonden door Bureau Documenten in het onderzoek van 16 februari 2021. De paspoorten moeten daarom worden aangemerkt als brondocumenten als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp.
4.4. Dat een geschrift een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. Zoals hiervoor overwogen, volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Wel geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan.
4.5. Het college heeft gemotiveerd betwist dat ook in dit geval moet worden uitgegaan van het uitgangspunt dat de gegevens in de paspoorten juist zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat voorafgaand aan de afgifte van de paspoorten kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Weliswaar volgt uit het onderzoek van Bureau Documenten dat de paspoorten echt zijn, maar dat betekent niet dat de inhoud daarvan ook juist is. Bureau Documenten heeft de inhoud, opmaak en wijze van afgifte van de paspoorten niet beoordeeld. Het college heeft in brieven van 16 januari 2020 en 14 februari 2020 navraag gedaan bij de Chinese ambassade naar de wijze van afgifte van het geldige paspoort. De ambassade heeft hierop niet gereageerd. Het feit dat het geldige paspoort de mededeling bevat dat het is afgegeven ter vervanging van het verlopen paspoort heeft slechts feitelijke betekenis. Uit deze feitelijke mededeling kan namelijk niet worden afgeleid dat voorafgaand aan de afgifte van het geldige paspoort ook een nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de juistheid van de in het oude paspoort vermelde gegevens (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, onder 11.2). [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling verklaard dat het oude paspoort is afgegeven op basis van een hukou, ID-kaart en een ‘verklaring werkeenheid’, maar heeft deze documenten niet in deze procedure overgelegd. Ten aanzien van Chinese paspoorten die zijn afgegeven voor 2012 kan bovendien niet als uitgangspunt worden genomen dat het aan de afgifte voorafgaande onderzoek behoorlijk is geweest. Het verlopen paspoort is afgegeven op 23 oktober 1990 en dus voor 2012. Daarom kan niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen dat dit paspoort is afgegeven na behoorlijk onderzoek.
Het verwantschapsonderzoek en gezichtsvergelijkend onderzoek brengen in het bovenstaande geen verandering. Uit het verwantschapsonderzoek volgt dat [naam moeder] de moeder is van [appellant]. Hieruit volgt echter niet dat [appellant] de persoon [naam 2] is. Dit zou anders zijn als [appellant] een brondocument, zoals een hukou, zou aanleveren waaruit zijn gezinssamenstelling blijkt. Op de paspoorten staan geen gegevens van zijn ouders genoemd. Verder volgt uit het gezichtsvergelijkend onderzoek dat de personen afgebeeld op beide paspoorten en de verblijfsvergunning dezelfde persoon zijn. De verblijfsvergunning staat op naam van [naam 1]. Hoewel de paspoorten op naam van [naam 2] staan, staat de juistheid van de op de paspoorten vermelde gegevens niet vast. Er is daarom geen verband gelegd tussen de afgebeelde personen en de persoon [naam 2].
4.6. De Afdeling komt wat betreft de paspoorten tot de slotsom dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat voorafgaand aan de afgifte van de paspoorten behoorlijk onderzoek is verricht naar de juistheid van de op de paspoorten vermelde persoonsgegevens, terwijl die bewijslast in het licht van de hierboven geschetste deugdelijk onderbouwde betwisting door het college op hem rustte. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de op de paspoorten vermelde gegevens niet in de brp verwerkt kunnen worden.
De notariële verklaringen en PSB-verklaring
5. Een buiten Nederland opgemaakte akte is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Als het college gemotiveerd betwist dat een door de aanvrager overgelegd geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, of gemotiveerd stelt dat het niet kan vaststellen of een overgelegd geschrift aan deze vereisten voldoet, moet in beginsel de aanvrager aannemelijk maken dat dit geschrift wel aan deze vereisten voldoet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, onder 8.3).
5.1. Het college heeft in de besluiten van 16 oktober 2020 en 28 april 2021 gemotiveerd betwist dat de notariële verklaringen overeenkomstig de plaatselijke voorschriften zijn opgemaakt. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
5.2. Bureau Documenten heeft over de notariële verklaringen met nummers [nummer 3] en [appellant 5] verklaard dat deze echt zijn. Anders dan [appellant] betoogt heeft Bureau Documenten over de opmaak en afgifte van die documenten geen oordeel gegeven, zodat de documenten niet als authentiek kunnen worden aangemerkt. Op de verklaring met [nummer 3] staat ‘Cause of Notarization: Birth’, maar het onderliggende document waarop deze verklaring is gebaseerd is niet aangeleverd. Op de verklaring met nummer 1621 staat ‘Cause of Notarization: Nullification of registered residence’, maar ook hier zijn de documenten waarop de notaris zich heeft gebaseerd niet aangeleverd. Bureau Documenten heeft daarom niet de echtheid, opmaak en afgifte van de onderliggende documenten kunnen beoordelen. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat er geen onderliggende documenten bestaan en de notaris zich op eigen onderzoek kan baseren. De notaris heef volgens [appellant] geen toegang tot de gezinsregistratie bij het PSB. Ten aanzien van de verklaring van de notaris overweegt de Afdeling dat zonder inzicht in de bron van het onderzoek van de notaris niet kan worden gecontroleerd of de notariële verklaringen op betrouwbare gegevens zijn gebaseerd en een behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Er wordt op de verklaringen verder verwezen naar het geldige paspoort waarvan onder 4.5 is overwogen dat de juistheid daarvan niet vast staat. Om deze redenen staat de juistheid van de inhoud van de notariële verklaringen niet vast. Het in de notariële verklaring met nummer 1621 gestelde feit dat de hukou van [appellant] is geannuleerd staat daarom evenmin vast.
De stelling van [appellant] dat uit de vereisten van de Circulaire en het ministerie van Buitenlandse Zaken volgt dat geen geboorteakte in de notariële verklaring hoeft worden opgenomen, maakt het bovenstaande niet anders. De vereisten voor een geboorteakte uit China die door het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn gesteld, zijn slechts een richtlijn. De daarin vermelde werkwijze is niet dwingend voorgeschreven (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:380). Ook gaat de Circulaire niet over de vraag welke stukken bij een rectificatieverzoek als hier aan de orde moeten worden overgelegd. De Circulaire en website geven slechts regels voor het legalisatiebeleid voor een geboorteakte, maar bepalen niet of dat document een brondocument is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3874, onder 14).
5.3. Het college heeft ook betwist dat de PSB-verklaring met bijgevoegde notariële verklaring overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie zijn opgemaakt. De Afdeling is van oordeel dat het college dit onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij overweegt daarover het volgende.
5.4. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641, vullen een notariële akte en een ‘certified copy’ (gewaarmerkte kopie) elkaar aan en kunnen zij samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken en de betrouwbaarheid van het onderzoek daarbij.
De in de PSB-verklaring opgenomen kopie van de ‘Permanent Resident’s registration form’ bevat de gegevens van de persoon [naam 2], zijn ouders, en zijn drie zussen. Bij deze PSB-verklaring is een originele notariële verklaring gevoegd waarin staat vermeld dat de kopie van de ‘Permanent Resident’s registration form’ overeenkomt met het origineel, dat onder het PSB rust. Bureau Documenten heeft de in de PSB-verklaring opgenomen ‘Permanent Resident’s registration form’ als kopie aangemerkt en heeft daarom geen oordeel gegeven over de echtheid, opmaak en afgifte van de verklaring. Anders dan het college betoogt, is gelet op de hierboven genoemde uitspraak het enkele feit dat de ‘Permanent Resident’s registration form’ een kopie is, onvoldoende voor het oordeel dat geen betrouwbaar onderzoek heeft plaatsgevonden. De PSB-verklaring is notarieel gecertificeerd. Daar komt bij dat [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat de ‘Permanent Resident’s registration form’ een uittreksel van het bevolkingsregister is, wat door het PSB wordt beheerd. Van het register kunnen slechts uittreksels worden overhandigd, omdat het origineel bij het PSB moet blijven. Dit standpunt van [appellant] is niet op voorhand onaannemelijk. Het college kon in het besluit van 28 april 2021 daarom niet volstaan met de opmerking dat de ‘Permanent Resident’s registration form’ geen brondocument is omdat slechts een kopie is verstrekt.
5.5. Uit het voorgaande volgt dat het college het besluit van 28 april 2021 onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Omdat het hoger beroep om deze reden al gegrond is, behoeft het betoog van [appellant] over het verwantschapsonderzoek en het gezichtsvergelijkend onderzoek geen bespreking. Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen waarin het deugdelijk motiveert waarom de kopie van de ‘Permanent Resident’s registration form’ en de bijgevoegde notariële verklaring niet overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie zijn opgemaakt. Daarbij zal het moeten ingaan op de wijze van opmaken van de documenten en de betrouwbaarheid van het verrichte onderzoek. Het college zal hiervoor nader onderzoek moeten verrichten bij een of meer personen of instanties met ter zake relevante deskundigheid.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 april 2021 van het college alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2022 in zaak nr. 21/2916;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk van 28 april 2021, kenmerk 232992;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. C.J. Borman
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
317-1013