Uitspraak
202103000/1/V1.
Datum uitspraak: 30 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2], mede voor hun minderjarige kinderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 12 april 2021 in zaken nrs. NL21.770 en NL21.771 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluiten van 23 december 2020 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. R.C. van den Berg, advocaat te Waalwijk, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft op verzoeken van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven. De vreemdelingen hebben daarop gereageerd en nadere stukken ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdelingen zijn een echtpaar en hun twee minderjarige kinderen met de Libische nationaliteit. Zij hebben aan hun asielaanvraag ten grondslag gelegd dat de vrouw eerder gedwongen gehuwd is geweest met een lid van een gewapende militie, dat zij vaak door hem is mishandeld en dat zij, na een eerdere mislukte poging, voor hem is gevlucht. Volgens de vreemdelingen heeft de ex-echtgenoot van de vrouw haar huidige echtgenoot met de dood bedreigd. De staatssecretaris heeft hun asielaanvragen afgewezen, omdat hij hun asielrelazen ongeloofwaardig heeft geacht. Ook heeft hij zich op het standpunt gesteld dat zich in Libië niet de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn (hierna: de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld).
2. Wat de vreemdelingen in hun eerste vijf grieven aanvoeren over de geloofwaardigheid van hun asielrelaas leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat de grieven geen vragen bevatten die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
3. Deze uitspraak gaat over de vraag of zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. De Afdeling betrekt bij haar toetsing van het standpunt van de staatssecretaris daarover ook twee ambtsberichten die na de uitspraak van de rechtbank zijn uitgebracht, en de stukken waarop partijen na die uitspraak een beroep hebben gedaan. Dit doet zij (a) met het oog op de belangen die zijn gemoeid met de bescherming die artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn biedt en (b) omwille van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling, de rechtsbescherming in algemene zin en de actualiteitswaarde van de uitspraak voor de behandeling van asielzaken van vreemdelingen die zich beroepen op de algemene veiligheidssituatie in Libië.
Grief over de algemene veiligheidssituatie in Libië en het standpunt van de staatssecretaris
4. In hun zesde grief bestrijden de vreemdelingen de overwegingen van de rechtbank met als conclusie dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat zich in Libië niet de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de stukken die zij hebben overgelegd, blijkt dat er in Libië een grote mate van willekeurig en ongericht geweld heerst door een strijd tussen milities, waarbij veel burgerslachtoffers vallen. Verder voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte hun individuele omstandigheden, te weten de kwetsbaarheid van de minderjarige kinderen in een oorlogssituatie, niet in haar overweging heeft betrokken.
4.1. De staatssecretaris heeft in beroep verwezen naar zijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 30 juni 2020, (Kamerstukken II 2019/2020, 19 637, nr. 2637), waarin hij het asielbeleid voor Libië heeft aangekondigd voor de periode na het verstrijken van het besluit- en vertrekmoratorium op 1 juli 2020. De staatssecretaris heeft zich in die brief op het standpunt gesteld dat het algemeen ambtsbericht Libië van juni 2020 geen aanleiding geeft voor de conclusie dat zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat het aantal burgerslachtoffers relatief beperkt is gebleven, dat er voor een aanzienlijk deel gebruik wordt gemaakt van gericht geweld, dat de strijd zich met name heeft afgespeeld in en rondom Tripoli en dat desondanks het normale leven in het centrum van Tripoli in grote mate gewoon door kon blijven gaan.
4.2. Na de uitspraak van de rechtbank heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken in september 2021 een algemeen ambtsbericht over Libië uitgebracht (hierna: AA 2021). De Afdeling heeft naar aanleiding daarvan de staatssecretaris verzocht om opnieuw een standpunt in te nemen over de vraag of zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. De Afdeling heeft ook verzocht om bij dat standpunt twee nieuwsartikelen te betrekken van Al Jazeera van 28 augustus en 3 september 2022, over aanslagen met burgerslachtoffers in en rondom Tripoli. De staatssecretaris heeft zich in zijn reactie op het standpunt gesteld dat ook uit het AA 2021 niet blijkt dat zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet, omdat er sinds oktober 2020 een staakt-het-vuren heerst en dat uit het AA 2021 geen stijging van het aantal burgerslachtoffers blijkt als gevolg van gevechtshandelingen ten opzichte van de eerdere verslagperiode, en ook geen toename van het aantal binnenlands ontheemden. Verder blijkt volgens de staatssecretaris uit de artikelen van Al Jazeera niet dat de slachtoffers die daarin worden genoemd als gevolg van willekeurig geweld om het leven zijn gekomen of gewond zijn geraakt.
4.3. De vreemdelingen hebben in hun reactie verwezen naar een brief van Vluchtelingenwerk Nederland van 12 december 2022 (hierna: de brief van VWN), waar onder andere in staat dat sinds het begin van 2022 nieuwe wijdverspreide mensenrechtenschendingen zijn ontstaan in heel Libië en dat gewapende groepen ernstige schendingen van internationaal recht plegen, zoals moorden, martelingen en detentie van Libische burgers en migranten. Verder betogen zij onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie van 30 januari 2014, Diakité tegen Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, ECLI:EU:C:2014:39, en 10 juni 2021, CF en DN tegen Bundesrepublik Deutschland, ECLI:EU:C:2021:472, dat de staatssecretaris de duur van het conflict in Libië ook in de beoordeling had moeten betrekken.
4.4. In februari 2023 heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken opnieuw een algemeen ambtsbericht over Libië uitgebracht (hierna: AA 2023). De Afdeling heeft naar aanleiding daarvan de staatssecretaris verzocht om opnieuw een standpunt in te nemen over de vraag of zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. De staatssecretaris daarop gereageerd dat het AA 2023 geen aanleiding geeft voor een wijziging van zijn eerdere standpunt. De situatie is niet verbeterd ten opzichte van de eerdere verslagperiode en er is nog steeds politiek-militaire onrust en onveiligheid, maar grootschalige militaire confrontaties waren er volgens de staatssecretaris niet en geweld tegen burgers kwam op kleine schaal voor.
4.5. In hun reactie hebben de vreemdelingen betoogd dat de staatssecretaris niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de verschillende elementen en omstandigheden heeft betrokken in zijn beoordeling van de vraag of zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. Zij voeren aan dat de staatssecretaris bijvoorbeeld de grootte van de lopende conflicten, de duur van het conflict, de strijdende groepen en de veiligheidsstructuur daar niet bij heeft betrokken.
Het oordeel van de Afdeling over de algemene veiligheidssituatie in Libië
5. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000, waarin de Nederlandse wetgever artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn heeft geïmplementeerd, beoogt bescherming te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict zo hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, alleen al door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt. Deze uitzonderlijke situatie valt onder de ‘most extreme case of general violence’, bedoeld in het arrest van het EHRM van 17 juli 2008, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0717JUD002590407. Bij de beoordeling of zich de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet, is onder meer van belang of de bij het gewapend conflict betrokken partijen zich richten tegen burgers, dan wel vechten op een manier die het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroot, of de geweldpleging wijdverspreid is, of het gewapend conflict al dan niet beperkt is tot bepaalde gebieden, in hoeverre een veiligheidsstructuur aanwezig is en ook hoeveel burgers slachtoffer zijn geworden van het geweld of als gevolg daarvan ontheemd zijn geraakt.
6. Uit het AA 2021, de brief van VWN en het AA 2023 komt het beeld naar voren dat de situatie in Libië nog altijd instabiel is en dat er regelmatig gewapende conflicten tussen verschillende facties en milities voorkomen, waarbij ook burgerslachtoffers vallen. De staatssecretaris heeft zich echter in zijn reactie op de vragen van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat uit de ambtsberichten en de brief van VWN niet blijkt dat in Libië zo grootschalig, willekeurig en wijdverspreid geweld heerst dat de vreemdelingen alleen al om die reden daarnaar niet kunnen terugkeren. Hij heeft daarbij terecht betrokken dat uit het AA 2023, pagina 16, blijkt dat de onveilige situatie in Libië in de verslagperiode voortduurde, maar dat er niet gesproken kon worden van een grootschalig conflict. Er waren geen aanhoudende vuurgevechten, maar wel geweldsuitbarstingen. Het staakt-het-vuren, dat sinds oktober 2020 van kracht is, duurde voort (AA 2021, pagina 7). Met dat staakt-het-vuren kwam het offensief tegen de hoofdstad Tripoli ten einde. De staatssecretaris wijst er terecht op dat uit het AA 2023 geen stijging blijkt van het aantal burgerslachtoffers ten opzichte van de verslagperiode daarvoor. In het AA 2021, pagina 14, staat dat er in de verslagperiode 165 dodelijke slachtoffers zijn gevallen, inclusief migranten en strijders. Volgens het AA 2023, pagina 24, zijn er in de periode van oktober 2021 tot januari 2023 in totaal 189 slachtoffers geregistreerd. In verhouding tot het aantal inwoners van Libië van ongeveer 6,7 miljoen is dat aantal niet zo hoog dat zich daarom, naast andere factoren, de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. Verder wijst de staatssecretaris er terecht op dat in het AA 2021, vanaf pagina 17, veel incidenten staan genoemd, maar dat daaruit niet blijkt dat structureel burgerslachtoffers vallen door willekeurig geweld tussen milities. Bovendien staat in het AA 2023 dat geweld tegen burgers op kleine schaal voorkwam. Ook het afgenomen aantal binnenlandse ontheemden, hoewel nog altijd hoog, acht de staatssecretaris terecht van belang. De brief van VWN geeft geen wezenlijk ander beeld dan uit het AA 2021 en AA 2023 naar voren komt. In die brief staat onder andere dat er 180 doden zijn gevallen in 2021 en dat het aantal binnenlandse ontheemden na het AA 2021 opnieuw is afgenomen. Hoewel het aantal slachtoffers en ontheemden nog altijd aanzienlijk is, is het aantal niet zo hoog dat het de conclusie rechtvaardigt dat zich in Libië de meest uitzonderlijke situatie van willekeurig geweld voordoet. De staatssecretaris heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat uit de stukken die de vreemdelingen hebben ingebracht, niet blijkt dat zich in Libië zo’n situatie voordoet. De verwijzing naar het arrest Diakité is geen reden om daar anders over te oordelen, omdat niet in geschil is dat in Libië een gewapend conflict plaatsvindt. Ook het beroep op het arrest CF en DN tegen Bundesrepublik Deutschland treft geen doel, omdat de staatssecretaris in zijn beoordeling niet alleen het aantal burgerslachtoffers van belang heeft geacht, maar ook overige relevante elementen, voor zover aan de orde in Libië, heeft betrokken.
6.1. De vreemdelingen hebben ook een beroep gedaan op de nu aanhangige prejudiciële vragen van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 22 februari 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:1329, over artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn en de zogenoemde glijdende schaal. De staatssecretaris heeft zich, gelet op wat onder 2 is overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij door hun individuele omstandigheden een reëel risico lopen op ernstige schade. De beoordeling van het risico op ernstige schade moet de staatssecretaris in asielzaken altijd verrichten aan de hand van de persoonlijke kenmerken van een vreemdeling, diens individuele omstandigheden en wat die vreemdeling verder heeft aangevoerd. Dit alles bezien in het licht van de algemene veiligheidssituatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4200, onder 5). Dat heeft de staatssecretaris in dit geval gedaan. Verder hebben de vreemdelingen aangevoerd dat de staatssecretaris in zijn beoordeling had moeten betrekken dat de minderjarige kinderen extra kwetsbaar zijn in Libië. Hoewel in de nieuwsberichten die de vreemdelingen hebben overgelegd, staat dat onder de burgerslachtoffers die in Libië zijn gevallen ook kinderen zijn, blijkt uit die informatie niet dat kinderen in Libië eerder dan volwassenen slachtoffer worden van willekeurig geweld. Er bestaat daarom geen aanleiding deze zaak aan te houden in afwachting van het antwoord van het Hof op de hiervoor genoemde prejudiciële vragen. Het toepassen van de glijdende schaal zou namelijk naar het oordeel van de Afdeling niet tot een andere uitkomst kunnen leiden.
6.2. De grief faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. De Keizer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
716-999