Uitspraak
202100944/1/V2.
Datum uitspraak: 17 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 1 februari 2021 in zaak nr. NL20.17369 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de staatssecretaris zich nader uitgelaten. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 26 januari 2022. De vreemdeling, bijgestaan door mr. A.E. Martinez Linnemann, advocaat te Almere, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. T.L. Schuitemaker en mr. R.A. Visser, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202005488/1/V2.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling komt uit Senegal. Hij voert aan dat hij familieproblemen heeft en dat hij slachtoffer is geworden van huiselijk geweld. Als gevolg van de problemen kan hij volgens hem niet terugkeren naar Senegal. De staatssecretaris heeft de asielaanvraag van de vreemdeling afgewezen, omdat Senegal een veilig land van herkomst is en de vreemdeling volgens de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit in het algemeen of voor hem persoonlijk niet het geval is. Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat, als hij in Senegal problemen krijgt, hij geen mogelijkheid heeft om tegen deze problemen de bescherming van de autoriteiten in te roepen.
1.1. De staatssecretaris heeft de aanvraag van de vreemdeling behandeld in de zogeheten 'pilot zwaarwegendheid' (hierna: de pilot). In zaken die zijn afgedaan in het kader van deze pilot heeft de staatssecretaris de geloofwaardigheid van de relevante elementen van het asielrelaas van die vreemdelingen uitdrukkelijk in het midden gelaten en heeft hij in het besluit alleen een standpunt ingenomen over de zwaarwegendheid daarvan.
1.2. Dit houdt kortgezegd in dat de staatssecretaris niet heeft beoordeeld of hij het asielrelaas van de vreemdelingen gelooft. De staatssecretaris heeft alleen beoordeeld of het asielrelaas, ervan uitgaande dat het geloofwaardig is, hem reden geeft om aan te nemen dat de vreemdeling bij terugkeer naar zijn land van herkomst een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico loopt op ernstige schade. Dit is op het eerste gezicht een andere aanpak dan die de staatssecretaris heeft geformuleerd in paragraaf C1/4.1 van de Vc 2000 en Werkinstructie 2014/10 (hierna: WI 2014/10). Daarin heeft hij als beleid geformuleerd dat hij in asielzaken eerst een geloofwaardigheidsbeoordeling verricht en daarna een zwaarwegendheidsbeoordeling.
1.3. De rechtbank heeft het beroep van de vreemdeling gegrond verklaard en het besluit vernietigd, omdat er volgens haar geen juridische grondslag bestaat voor de in de pilot gekozen afwijking van het beleid. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris in dit geval de geloofwaardigheid van het asielrelaas alsnog moet beoordelen. Volgens de rechtbank moet de staatssecretaris, als hij een oordeel wil over de rechtmatigheid van de pilot en de daarbinnen gehanteerde wijze, zijn beleid eerst wijzigen.
1.4. Deze uitspraak gaat over de vraag of de in de pilot gehanteerde werkwijze van de staatssecretaris (hierna: de pilotwerkwijze) bij de behandeling van eerste asielaanvragen juridisch houdbaar is. De Afdeling gaat daarbij in op de gevolgen van de pilotwerkwijze op het onderzoek naar en de beoordeling van een asielaanvraag, de motivering daarvan in een besluit en de toetsing daarvan door de bestuursrechter. Dit zal gebeuren aan de hand van het hogerberoepschrift van de vreemdeling en wat in het kader van de zitting bij de Afdeling aan de orde is geweest. Dat wil zeggen de zitting zelf, maar ook de voorafgaand aan de zitting door de Afdeling gestelde vragen aan partijen (zie bijlage 1 van deze uitspraak) en hun reacties daarop.
1.5. Uit de stukken die zijn overgelegd voor de zitting bij de Afdeling en het verhandelde tijdens de zitting is gebleken dat er in de rechtspraktijk behoefte bestaat om antwoord te krijgen op de vraag of de pilotwerkwijze van de staatssecretaris juridisch houdbaar is. Dat geldt niet alleen voor de staatssecretaris en de vreemdeling, maar ook voor de rechtbanken. Deze uitspraak heeft daarom uit het oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin en door de fundamentele aard van de rechtsvragen die worden behandeld een algemene, zaaksoverstijgende strekking. Daarom geeft de Afdeling in deze uitspraak ook een uitgebreide en algemeen geformuleerde motivering. Die motivering is van belang voor lopende en toekomstige asielzaken waarin de staatssecretaris de pilotwerkwijze toepast.
1.6. De Afdeling spreekt in deze uitspraak over vervolging als het gaat om het vluchtelingschap in de zin van artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag en artikel 10 van de Kwalificatierichtlijn, geïmplementeerd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Zij spreekt over een reëel risico op ernstige schade als het gaat om artikel 3 van het EVRM en artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn, geïmplementeerd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. En zij spreekt over internationale bescherming in de zin van artikel 2, aanhef en onder a, van de Kwalificatierichtlijn.
Leeswijzer
2. De Afdeling zal eerst de grief van de staatssecretaris (onder 3-3.3) en zijn uitleg over de pilotwerkwijze uiteenzetten (onder 4-4.14). Na de weergave van het standpunt van de vreemdeling over de pilot en de pilotwerkwijze (onder 5-5.4), zal de Afdeling een oordeel geven over de juridische houdbaarheid daarvan. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of de pilotwerkwijze juridisch houdbaar is (onder 6-9.5, met een tussenconclusie onder 10-10.5) en daarna op de vraag of de staatssecretaris deze werkwijze zonder het beleid te wijzigen al kon uitvoeren binnen een pilot (onder 11-11.6). Tot slot geeft de Afdeling een oordeel over de grief van de staatssecretaris (onder 12-12.2) en over het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling (onder 13-13.1) en het beroep (onder 15-15.3) van de vreemdeling.
Grief van de staatssecretaris
3. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn beleid had moeten aanpassen voordat hij de pilot kon uitvoeren. Hij voert hierover allereerst aan dat de rechtbank ten onrechte van hem vereist dat hij zijn beleid aanpast ten behoeve van een beoogde pilot.
3.1. Niet alleen strookt volgens hem de pilotwerkwijze met zijn beleid, maar zelfs al zou dat niet zo zijn, dan is wat de rechtbank van hem vraagt onevenredig. Dit omdat de pilot in een zeer beperkt aantal gevallen is toegepast. Bovendien, zo betoogt de staatssecretaris, heeft de pilotwerkwijze niet geleid tot onzorgvuldige of ondeugdelijk gemotiveerde besluiten, los van de vraag naar de verhouding tussen het algemene beleid in de Vc 2000 en de pilot. Terwijl dat de maatstaf is aan de hand waarvan een rechtbank besluiten moet toetsen. Volgens hem is met het verrichten van een zorgvuldige zwaarwegendheidsbeoordeling gewaarborgd dat vreemdelingen die in aanmerking komen voor internationale bescherming, die bescherming ook krijgen. Daarom is de pilot niet in strijd met de Kwalificatierichtlijn, Procedurerichtlijn, Vreemdelingenwet 2000 en het huidige beleid.
3.2. Verder voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij ook in de procedure van deze vreemdeling het besluit goed heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft zich volgens de staatssecretaris ten onrechte niet uitgelaten over de motivering van het besluit in deze zaak.
3.3. De staatssecretaris heeft in zijn antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en op de zitting bij de Afdeling zijn grief verder toegelicht. Ook heeft hij een nadere uitleg gegeven over de pilot en de pilotwerkwijze. Voordat de Afdeling een oordeel geeft over de rechtmatigheid van de pilotwerkwijze, zal hieronder eerst de uitleg van de staatssecretaris uiteen worden gezet.
Uitleg van de staatssecretaris over de pilotwerkwijze
- Doel en opzet
4. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de pilot is ontstaan vanuit de wens om te komen tot een snellere en doeltreffende beoordeling van asielaanvragen in de bestuurlijke en de beroepsfase. Het idee hierachter is dat tijd kan worden gewonnen als de geloofwaardigheid niet wordt beoordeeld in zaken waarin het relaas hoe dan ook onvoldoende zwaarwegend wordt geacht om te kunnen leiden tot verlening van internationale bescherming. Die tijd bespaart hij doordat de geloofwaardigheid niet wordt beoordeeld, maar ook doordat in beroep en hoger beroep geen discussie wordt gevoerd over de geloofwaardigheid van het relaas.
4.1. De door de staatssecretaris gehanteerde pilotwerkwijze is niet in een beleidsregel of gedragslijn beschreven of toegelicht. De staatssecretaris betoogt echter dat hij voldoende duidelijkheid heeft verschaft over de pilot. De staatssecretaris heeft toegelicht dat hij de pilot extern kenbaar heeft gemaakt door aan de zittingsplaatsen van rechtbank Den Haag en de Afdeling een brief te sturen (zie bijlage 2 van deze uitspraak). Daarnaast heeft hij in de besluiten van zaken die binnen de pilot vallen een standaardtekst opgenomen waarin hij de pilotwerkwijze uiteen heeft gezet. Ook heeft hij in de beroepsprocedure van die zaken de rechtbank en de vreemdeling per brief geïnformeerd. Volgens de staatssecretaris is de rechtszekerheid door deze informatievoorziening voldoende gediend.
4.2. De pilot heeft van begin maart 2020 tot en met eind oktober 2020 gelopen op twee IND-locaties, namelijk aanmeldcentra Budel en Zevenaar. De staatssecretaris heeft toegelicht dat er in die maanden twintig zaken zijn afgedaan in de pilot. Volgens hem is de hoeveelheid zaken bewust gekozen. De pilot is niet te groot gemaakt om onnodig extra werk te voorkomen in het geval er negatieve rechtspraak zou volgen over de juridische houdbaarheid van de pilotwerkwijze. Aan de andere kant heeft de staatssecretaris voldoende zaken in de pilot willen afdoen, om zo te kunnen vaststellen of de pilotwerkwijze daadwerkelijk zou kunnen bijdragen aan een efficiëntere afdoening van asielaanvragen, of er ongewenste neveneffecten zijn en welke beleidswijzigingen nodig zouden zijn als de pilotwerkwijze na de pilot zou worden voortgezet.
- Type zaken
4.3. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de pilotwerkwijze in beginsel in alle asielzaken kan worden toegepast. Of een specifieke zaak zich leent voor de pilotwerkwijze moet per geval worden beoordeeld, maar in het algemeen kunnen er volgens de staatssecretaris twee type zaken worden onderscheiden. De eerste categorie omvat zaken van vreemdelingen waarvan de gestelde problemen niet van zo’n aard en omvang zijn dat deze verlening van internationale bescherming noodzakelijk maken. Dat zijn bijvoorbeeld zaken waarin een vreemdeling om bescherming vraagt omdat hij in zijn land van herkomst wordt gediscrimineerd, maar de discriminatie niet van zo’n aard is dat de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. De tweede categorie gaat om zaken van vreemdelingen die volgens de staatssecretaris de bescherming van de autoriteiten in hun land van herkomst kunnen inroepen tegen problemen waarmee zij stellen te kampen.
- Het onderzoek naar en de beoordeling van aanvragen
4.4. De keuze om een zaak volgens de pilotwerkwijze te behandelen maakt de staatssecretaris pas nadat alle gehoren over de asielaanvraag hebben plaatsgevonden. Dit doet hij op basis van wat tijdens de gehoren naar voren is gekomen, eventueel aan de hand van door een vreemdeling overgelegd bewijs en dat wat algemeen bekend is over het land van herkomst van die vreemdeling.
4.5. Er zijn met de pilotwerkwijze volgens de staatssecretaris geen wijzigingen beoogd in de manier van horen en het onderzoeken van ingebracht bewijs, waaronder documenten. Nog steeds krijgt een vreemdeling in het gehoor de gelegenheid zijn eigen verhaal naar voren te brengen en vraagt de staatssecretaris door om alle relevante feiten en omstandigheden aan het licht te laten komen. In die zin verandert het gehoor dus niet. Wel heeft de staatssecretaris als extra aandachtspunt aan medewerkers die aan de pilot meedoen, opgedragen dat zij tijdens de gehoren bijzondere aandacht besteden aan en doorvragen op twee aspecten. Dat zijn risico’s in het land van herkomst die volgens de vreemdeling bestaan en eventuele beschermingsmogelijkheden in dat land bij terugkeer. Daarom heeft de pilotwerkwijze volgens de staatssecretaris geen nadelige gevolgen voor de zorgvuldigheid van de onderzoeksfase van de besluitvorming.
4.6. Na het gehoor en het eventuele onderzoek naar bewijs dat de vreemdeling heeft ingebracht, stelt de staatssecretaris op basis van wat de vreemdeling naar voren heeft gebracht en wat de staatssecretaris bekend is over het land van herkomst van die vreemdeling de relevante elementen in het asielrelaas vast (zie paragraaf C1/4.4 van de Vc 2000).
4.7. Omdat de asielmotieven van een vreemdeling alleen betekenis hebben tegen de achtergrond van zijn identiteit, nationaliteit en herkomst, beoordeelt de staatssecretaris altijd de geloofwaardigheid van die elementen. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de geloofwaardigheidsbeoordeling van deze elementen niet kan overslaan, omdat die van belang is voor eventuele openbare-orde- en nationale-veiligheidsaspecten, waaronder de toepassing van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag en artikel 12, tweede lid, van Kwalificatierichtlijn, het uitvaardigen van een terugkeerbesluit en eventuele uitzettingstrajecten.
4.8. De geloofwaardigheid van de overige relevante elementen beoordeelt de staatssecretaris binnen de pilotwerkwijze zoals gezegd niet. In de pilotwerkwijze laat de staatssecretaris nadrukkelijk in het midden of hij die delen van het asielrelaas van een vreemdeling voor waar aanneemt of niet. De verklaringen van een vreemdeling tijdens het gehoor vormen wel het uitgangspunt voor de zwaarwegendheidsbeoordeling, dat wil zeggen de vraag of een vreemdeling een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico loopt op ernstige schade.
4.9. Volgens de staatssecretaris werkt de pilotwerkwijze voor vreemdelingen niet in hun nadeel. Het wel of niet verrichten van een geloofwaardigheidsbeoordeling en het daarover wel of niet innemen van een standpunt in een besluit maakt voor de uitkomst van de zaak niet uit volgens de staatssecretaris; de asielaanvraag wordt met andere woorden in de pilotwerkwijze alleen afgewezen als hij mét een geloofwaardigheidsbeoordeling ook was afgewezen.
4.10. Volgens de staatssecretaris heeft zijn pilotwerkwijze voor vreemdelingen juist positieve effecten, omdat hun procespositie wordt verduidelijkt. Dit omdat het volgens de staatssecretaris voor vreemdelingen helderder is tegen welk standpunt van de staatssecretaris zij zich moeten verweren, zodat zij zich daarop kunnen focussen. Discussies over de geloofwaardigheid van het asielrelaas blijven achterwege, waardoor in de bestuurlijke fase, maar ook de rechterlijke fase de focus komt te liggen op de kern van de asielzaak. Dat is de beantwoording van de vraag of een vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming.
- Redenen voor het alsnog beoordelen van de geloofwaardigheid
4.11. De staatssecretaris heeft verder uitgelegd dat er voor hem redenen kunnen zijn om alsnog over te gaan tot het verrichten van een geloofwaardigheidsbeoordeling, ook al heeft hij in eerste instantie in een zaak de keuze gemaakt die zaak volgens de pilotwerkwijze te behandelen. Als in de beroepsfase blijkt dat de staatssecretaris alsnog een geloofwaardigheidsbeoordeling zal moeten verrichten, zal hij in beginsel overgaan tot intrekking van het eerdere besluit en het nemen van een nieuw voornemen en besluit. De staatssecretaris schat in dat hij die alsnog te verrichten geloofwaardigheidsbeoordeling vaak kan verrichten op basis van het eerdere gehoor. Als het echter volgens de staatssecretaris nodig is, hoort hij een vreemdeling opnieuw.
4.12. Situaties waarin de staatssecretaris overgaat tot het uitbrengen van een nieuw voornemen en het nemen van een besluit, doen zich voor als in de beroepsfase nieuwe landeninformatie beschikbaar komt of als een vreemdeling een nieuw asielmotief aanvoert. Hierbij plaatst de staatssecretaris de kanttekening dat hij hiertoe niet overgaat als een vreemdeling een relevante omstandigheid zo laat naar voren brengt dat het in strijd is met de goede procesorde (artikel 83, derde lid, van de Vw 2000). Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat ook een uitspraak van een rechtbank of de Afdeling waarin een besluit dat is voorbereid in de pilotwerkwijze wordt vernietigd, aanleiding kan geven om een nieuw voornemen uit te brengen en besluit te nemen. Ten slotte kan ook een opvolgende aanvraag aanleiding geven tot zo’n nieuw voornemen en besluit.
4.13. In alle gevallen gaat het om verlengde besluitvorming en informatie waardoor de staatssecretaris niet langer het standpunt kan handhaven dat, wat er ook van de geloofwaardigheid van het relaas zij, er geen reden is om aan te nemen dat de vreemdeling internationale bescherming moet worden verleend.
- De pilotwerkwijze in toekomstige zaken
4.14. De staatssecretaris heeft tot slot kenbaar gemaakt dat hij tot nu toe de pilotwerkwijze slechts informeel intern heeft geëvalueerd. Hij heeft de intentie om de pilot verder te evalueren nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan. Naar aanleiding daarvan zal de keuze worden gemaakt of de pilotwerkwijze, eventueel met enkele wijzigingen, wordt voortgezet, en, zo ja, op welke manier dit eventueel in beleid zal worden verwerkt.
Reactie vreemdeling op de pilot
5. De vreemdeling heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling betoogd dat de pilotwerkwijze in strijd is met het eigen beleid van de staatssecretaris. De pilot heeft volgens de vreemdeling gezorgd voor inconsistentie in de uitvoeringspraktijk en is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Voor vreemdelingen was het pas na het voornemen duidelijk dat hun aanvraag binnen de pilot werd behandeld, waardoor zij werden overvallen en voor een voldongen feit stonden. Zij wisten niet waarop de focus in het gehoor en in de besluitvorming kwam te liggen en zij hebben zich daardoor daarop niet goed kunnen voorbereiden.
5.1. Bovendien is de pilot ingezet zonder dat over de juridische houdbaarheid daarvan zekerheid bestond. Dat de duidelijkheid daarover moest worden verschaft door de rechtbank is volgens de vreemdeling een onjuiste opvatting, omdat de staatssecretaris zich hiermee afhankelijk heeft gemaakt van een onzekere toekomstige factor, namelijk of vreemdelingen in beroep gaan en een beroepsgrond richten tegen de pilotwerkwijze. De vreemdeling voert aan dat de staatssecretaris, als hij zijn pilotwerkwijze wilde testen, de proef ook had kunnen uitvoeren door middel van een simulatie waarin de werkwijze in oude zaken werd geoefend.
5.2. Verder betoogt de vreemdeling dat een zorgvuldige zwaarwegendheidsbeoordeling alleen kan plaatsvinden nadat de geloofwaardigheid is beoordeeld. Voor de vraag of er een reëel risico bestaat op vervolging of ernstige schade, moet volgens hem eerst komen vast te staan of het asielrelaas geloofwaardig is; het asielrelaas bevat de gegevens aan de hand waarvan die vraag kan worden beantwoord.
5.3. Ook betoogt de vreemdeling dat de pilotwerkwijze problematisch kan zijn in zaken waarin de staatssecretaris aanleiding ziet om na verloop van tijd alsnog een geloofwaardigheidsbeoordeling te verrichten. Als een vreemdeling in zo'n zaak pas na een lange periode wordt geconfronteerd met zijn opmerkingen uit een eerder gehoor of als hij wordt gevraagd naar een gebeurtenis die langer geleden heeft plaatsgevonden, kan het zijn dat de vreemdeling dit minder goed kan plaatsen of hier minder goed over kan verklaren.
5.4. Tot slot plaatst de vreemdeling vraagtekens bij de door de staatssecretaris veronderstelde tijdswinst. Zeker in zaken van vreemdelingen uit als veilig land van herkomst aangewezen landen, zijn de termijnen in de bestuurlijke fase al zo kort, dat de tijdswinst volgens hem minimaal zal zijn.
Het oordeel van de Afdeling over de pilotwerkwijze
6. De vreemdeling voert terecht aan dat de toepassing van de pilotwerkwijze niet mag indruisen tegen de Kwalificatierichtlijn en de Procedurerichtlijn en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheids-, zorgvuldigheids-, vertrouwens- en het fair-play-beginsel en het verbod van willekeur en misbruik van bevoegdheid. Hoewel de staatssecretaris met de pilotwerkwijze beoogt bij te dragen aan de wens van de Uniewetgever om zo spoedig mogelijk te beslissen op asielverzoeken (artikel 31, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en punt 18 van de considerans), mag de snelheid niet ten koste gaan van een behoorlijke en volledige behandeling van de asielverzoeken. De Afdeling verwijst daarvoor naar het arrest van het Hof van Justitie van 25 juli 2018, Alheto, ECLI:EU:C:2018:584, punt 109, en de Afdelingsuitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073, onder 9.7.1.
6.1. Op grond van wat partijen hebben aangevoerd in hoger beroep en de schriftelijke uiteenzetting en wat in het kader van de zitting bij de Afdeling aan de orde is geweest, zal de Afdeling daarom hierna ingaan op de vraag of de pilotwerkwijze van de staatssecretaris juridisch houdbaar is.
- Het onderzoek naar de relevante feiten en omstandigheden
7. De behandeling van een asielaanvraag verloopt in twee te onderscheiden fasen (zie het arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2012, M. tegen Ierland, ECLI:EU:C:2012:744, punt 64). In de eerste fase worden de feiten en omstandigheden ter staving van de asielaanvraag vastgesteld en in de tweede fase wordt beoordeeld of de feiten en omstandigheden reden zijn om de vreemdeling een verblijfsvergunning asiel te verlenen.
7.1. In de eerste fase geldt tussen de vreemdeling en de staatssecretaris een samenwerkingsplicht, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn. Volgens de samenwerkingsplicht mag de staatssecretaris aan de ene kant van een vreemdeling verwachten dat hij alle elementen ter staving van zijn verzoek zo spoedig mogelijk indient. Aan de andere kant moet de staatssecretaris, als de door de vreemdeling aangevoerde elementen om wat voor reden dan ook niet volledig, actueel of relevant zijn, actief met hem samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen onderbouwen. De Afdeling verwijst onder meer naar het arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2012, M. tegen Ierland, ECLI:EU:C:2012:744, punt 66-68, en de Afdelingsuitspraken van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3833, onder 8-8.1, en 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:94, onder 20.1.
7.2. Ook als de staatssecretaris ervoor kiest de pilotwerkwijze toe te passen, dan moet hij aan zijn deel van de samenwerkingsplicht voldoen, zodat alle voor het onderzoek en de beoordeling van de asielaanvraag van een vreemdeling relevante feiten en omstandigheden aan het licht komen. Om hieraan te voldoen, moet de staatssecretaris een vreemdeling in ieder geval in de gelegenheid stellen om persoonlijk te worden gehoord over zijn asielverzoek. Hiervoor verwijst de Afdeling onder meer naar het arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2020, Addis, ECLI:EU:C:2020:579, punt 59-60, en de Afdelingsuitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3020, onder 3.1.3.
7.3. De staatssecretaris en een vreemdeling moeten gezamenlijk voorkomen dat bepaalde relevante feiten en omstandigheden ten onrechte niet aan het licht komen, bijvoorbeeld doordat een vreemdeling bepaalde gegevens niet deelt of doordat een gehoormedewerker tijdens het gehoor over relevante gegevens onvoldoende doorvraagt (artikel 16 van de Procedurerichtlijn, geïmplementeerd in artikel 3.113 van het Vb 2000). Voorkomen moet worden dat een gehoormedewerker of de staatssecretaris ervan uitgaat dat de pilotwerkwijze zal worden toegepast en om die reden bepaalde vragen niet stelt of gestelde verklaringen of overgelegde stukken niet verder uitpluist of onderzoekt.
7.4. Verder moet de staatssecretaris, ook als hij de pilotwerkwijze hanteert, rekening houden met de persoonlijke achtergrond, herkomst en sociale omgeving van een vreemdeling. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 6 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:341.
7.5. Voordat de staatssecretaris de keuze maakt om de pilotwerkwijze toe te passen, moet hij zich er daarom van vergewissen dat het onderzoek zorgvuldig is verlopen en dat een vreemdeling voldoende de gelegenheid heeft gekregen om over alle noodzakelijke elementen te verklaren. Ook mag hij, zoals hij in de antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en op de zitting heeft toegelicht, geen wijzigingen aanbrengen in de manier waarop hij door een vreemdeling overgelegd bewijs onderzoekt en bij zijn beoordeling betrekt. Als aan die twee voorwaarden is voldaan, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de pilotwerkwijze in algemene zin leidt tot een onzorgvuldige vaststelling van de feiten en omstandigheden.
- De beoordeling van de feiten en omstandigheden
8. Na de vaststelling van alle voor het onderzoek relevante feiten en omstandigheden, moet de staatssecretaris beoordelen of deze feiten en omstandigheden hem reden geven om die vreemdeling internationale bescherming te verlenen. De beoordeling van de geloofwaardigheid van de gestelde feiten en omstandigheden verricht de staatssecretaris zoals gezegd binnen de pilotwerkwijze niet. Hij geeft daarvan dus ook geen motivering in het besluit. Hij laat de geloofwaardigheid van het relaas in het midden en acht dit dus niet uitdrukkelijk geloofwaardig of ongeloofwaardig.
8.1. Anders dan de staatssecretaris in zijn pilotwerkwijze tot uitgangspunt heeft genomen, heeft dit tot gevolg dat het er bij de rechterlijke toetsing van zijn standpunt in zijn besluit voor moet worden gehouden dat hij de geloofwaardigheid van de door een vreemdeling gestelde feiten en omstandigheden heeft aangenomen. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld op haar uitspraken van 31 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2052, onder 2.2, en 11 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:755, onder 3.1. Dat hij in het hogerberoepschrift de wens uitspreekt niet aan deze rechtspraak van de Afdeling gebonden te zijn, levert geen aanknopingspunten voor een ander oordeel op. De Afdeling wijst echter wel op het hierna opgenomen oordeel onder 9.5 over de consequentie hiervan voor latere besluitvorming.
8.2. De reden om uit te gaan van de geloofwaardigheid van het relaas is dat de bestuursrechter in staat moet worden gesteld de besluitvorming van de staatssecretaris daadwerkelijk en effectief op rechtmatigheid te toetsen. Daarvoor is het noodzakelijk te weten welke feiten en omstandigheden de staatssecretaris tot uitgangspunt heeft genomen bij zijn beoordeling van de zwaarwegendheid van het asielrelaas en de motivering daarvan in het besluit (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890).
8.3. Zoals de vreemdeling terecht heeft aangevoerd, vormen de verklaringen van een vreemdeling die verband houden met zijn asielmotieven het uitgangspunt van de beoordeling van de zwaarwegendheid van het asielrelaas. De staatssecretaris kan hierbij, anders dan hij op de zitting bij de Afdeling heeft betoogd, geen onderscheid maken tussen verklaringen. Hij kan niet van een deel van de verklaringen de geloofwaardigheid in het midden laten en een ander deel van de verklaringen geloofwaardig of ongeloofwaardig achten. Dit kan alleen in de uitzonderlijke situatie dat het gaat om strikt gescheiden asielmotieven. De Afdeling laat die mogelijkheid in deze uitspraak buiten verdere bespreking en wijst op het volgende.
8.4. De staatssecretaris moet zijn besluiten volgens de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb deugdelijk en kenbaar motiveren. Dit om de bestuursrechter in de gelegenheid te stellen die motivering daadwerkelijk en effectief te toetsen. Hiervoor verwijst de Afdeling naar onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2011, Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524, punt 56, en de Afdelingsuitspraak van 15 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3009, onder 5.2. Bij de rechterlijke toetsing van de motivering komt bijzonder gewicht toe aan de onderlinge samenhang van een asielrelaas en de weging door de staatssecretaris van door hem al dan niet geloofwaardig geachte elementen en hoe deze doorwerken in zijn standpunt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas als geheel. Daarvoor wijst de Afdeling bij wijze van voorbeeld op haar uitspraken van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890, onder 8.3, 15 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3007, en 5 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:7, onder 3.2.
8.5. Als de staatssecretaris de geloofwaardigheid van bepaalde elementen van een asielrelaas niet beoordeelt en andere elementen geloofwaardig of ongeloofwaardig acht, bestaat het risico dat onvoldoende duidelijk wordt welke waarde de staatssecretaris in het kader van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling hecht aan de elementen waarvan hij de geloofwaardigheid niet heeft beoordeeld en hoe het asielrelaas in onderlinge samenhang moet worden bezien. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4105, onder 2.1, 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:977, onder 5.4, 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:93, onder 22.2. De bestuursrechter zou in dat geval onvoldoende in de gelegenheid zijn de motivering van de staatssecretaris in het besluit daadwerkelijk en effectief te toetsen. Om dit concreet te maken, wijst de Afdeling op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2332, onder 3.4.
8.6. De Afdeling is van oordeel dat als de staatssecretaris de pilotwerkwijze toepast, hij alle verklaringen van een vreemdeling over zijn asielmotieven als uitgangspunt moet nemen voor de zwaarwegendheidsbeoordeling. Dat neemt niet weg dat de staatssecretaris de geloofwaardigheid van de identiteit, nationaliteit en herkomst kan beoordelen zolang deze elementen niet met het asielrelaas verweven zijn. De Afdeling verwijst naar de overweging hiervoor, onder 4.7. Zolang de staatssecretaris alle verklaringen als uitgangspunt neemt, leidt de pilotwerkwijze in algemene zin niet tot een onzorgvuldige beoordeling van het asielrelaas van een vreemdeling. De staatssecretaris betoogt in dit kader terecht dat het wel verrichten van een geloofwaardigheidsbeoordeling niet leidt tot een gunstigere uitkomst voor die vreemdeling. Als de staatssecretaris een geloofwaardigheidsbeoordeling verricht, kan hij immers ook tot de conclusie komen dat het relaas geheel of gedeeltelijk niet geloofwaardig is. Bij het toepassen van de pilotwerkwijze is het relaas van een vreemdeling altijd het uitgangspunt voor de beantwoording van de vraag of hij internationale bescherming moet krijgen. Bovendien wordt het er bij de rechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris voor gehouden dat hij de geloofwaardigheid van de door een vreemdeling gestelde feiten en omstandigheden heeft aangenomen.
- Geloofwaardigheidsbeoordeling na de zwaarwegendheidsbeoordeling
9. Het kan voorkomen dat de staatssecretaris, nadat hij de keuze heeft gemaakt voor het toepassen van de pilotwerkwijze, alsnog een geloofwaardigheidsbeoordeling moet verrichten. Dit doet hij naar eigen zeggen ook. De staatssecretaris kan deze keuze in verschillende fasen van de procedure in een concrete zaak en om verschillende redenen maken. Bijvoorbeeld als er in de beroepsfase nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht komen of als hij zijn beleid wijzigt, als hij na een uitspraak van de bestuursrechter zijn standpunt over de zwaarwegendheid van het relaas niet op dezelfde manier, dat wil zeggen met toepassing van de pilotwerkwijze, kan handhaven of in het kader van een opvolgende aanvraag (zie hiervoor onder 4.12).
9.1. De staatssecretaris betoogt allereerst terecht dat als een vreemdeling in de beroepsfase een nieuw asielmotief naar voren brengt, dit alleen hoeft te worden betrokken in de beoordeling als het gelet op de procedureregels tijdig is ingediend en voldoende concreet is (zie de Afdelingsuitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2073).
9.2. Als de staatssecretaris overgaat tot het nemen van een nieuw besluit, moet hij om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen opnieuw aan zijn deel van de samenwerkingsplicht voldoen (zie hiervoor onder 7.1). Zoals de staatssecretaris in zijn antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen heeft erkend, kan het daarom in bepaalde gevallen nodig zijn dat hij een vreemdeling eerst in de gelegenheid stelt om opnieuw te worden gehoord, voordat hij een nieuw besluit neemt. Dit is onder meer het geval als er bewijs beschikbaar komt dat er eerder niet was, als een asielmotief nog niet aan de orde is geweest in een eerder gehoor, als er sinds het laatste gehoor relevante ontwikkelingen hebben plaatsgevonden of als een vreemdeling een opvolgende aanvraag doet die voldoet aan de ontvankelijkheidsvereisten. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:608, en 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:208, onder 5.5.6 en 5.6.
9.3. Zoals de vreemdeling terecht heeft betoogd, bestaat het risico dat vreemdelingen na verloop van tijd bepaalde documenten ter onderbouwing van een relaas niet of in ieder geval moeilijker kunnen verkrijgen en dat zij meer moeite hebben om over bepaalde details van hun relaas te kunnen verklaren. Als de staatssecretaris na toepassing van de pilotwerkwijze, alsnog overgaat tot het ongeloofwaardig achten van het asielrelaas van een vreemdeling moet hij er rekening mee houden dat de bewijspositie van die vreemdeling kan zijn verslechterd.
9.4. Omdat het de staatssecretaris is die kiest voor het toepassen van de pilotwerkwijze, komt het voor zijn risico als een vreemdeling in een concreet geval door zulk tijdsverloop moeite heeft zijn asielrelaas te doen, daarvoor bewijs te leveren of zelfs in bewijsnood komt. De vreemdeling moet aanknopingspunten bieden voor zijn standpunt dat hij moeite heeft om over zijn asielrelaas te verklaren of bewijs te leveren. Als de vreemdeling dat heeft gedaan, is een redelijke uitleg van het toepasselijke Unierechtelijke en bestuursrechtelijke kader dat de staatssecretaris de vreemdeling in dergelijke gevallen in diens bewijspositie tegemoet komt. Bijvoorbeeld door een grotere verantwoordelijkheid in de samenwerkingsplicht te nemen. Voor voorbeelden daarvan verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 5 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3201, van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:632, en 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2793. Een en ander kan ook betekenen dat de staatssecretaris een vreemdeling het voordeel van de twijfel moet geven als hij niet meer aan een bepaald document kan komen (zie artikel 4, vijfde lid, van de Kwalificatierichtlijn, geïmplementeerd in artikel 31, zesde lid, van de Vw 2000). Een standpunt daarover moet de staatssecretaris deugdelijk motiveren. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4105, en 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1499.
9.5. De Afdeling is van oordeel dat indien de staatssecretaris zich van het voorgaande verzekert en zijn besluit deugdelijk motiveert, het hem in beginsel vrijstaat om het asielrelaas in een nieuw besluit alsnog ongeloofwaardig te achten. Dat het, zoals de Afdeling onder 8.1 heeft overwogen, er met de toepassing van de pilotwerkwijze voor moet worden gehouden dat de staatssecretaris de gestelde feiten en omstandigheden geloofwaardig heeft geacht, doet hieraan op zichzelf niet af. Een bestuursorgaan heeft immers, binnen redelijke grenzen, steeds de vrijheid na zorgvuldig onderzoek en een deugdelijke beoordeling van een asielrelaas in een besluit terug te komen van een eerder ingenomen standpunt. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 6 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1165, onder 3.1, 7 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3360, onder 2.1, en 31 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3682, onder 13. De staatssecretaris moet de reden waarom hij terugkomt van een eerder standpunt wel inzichtelijk motiveren om te verzekeren dat een vreemdeling ook op dat punt tegen het nieuwe besluit kan opkomen en om te verzekeren dat de bestuursrechter dit daadwerkelijk en effectief kan toetsen. De Afdeling verwijst nogmaals naar het arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2011, Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524, punt 56.
- Tussenconclusie over de pilotwerkwijze
10. De Afdeling is samenvattend van oordeel dat de pilotwerkwijze van de staatssecretaris in zijn algemeenheid niet in strijd is met een wettelijke bepaling of nationale en Unierechtelijke standaarden, zoals de samenwerkingsplicht (artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn en hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn). Wel moet de staatssecretaris bij het toepassen van de pilotwerkwijze bepaalde waarborgen in acht nemen om ervoor te zorgen dat concrete besluiten die volgens de pilotwerkwijze zijn genomen zorgvuldig worden voorbereid en deugdelijk worden gemotiveerd.
10.1. In de eerste fase van de behandeling van asielaanvragen, waarin de staatssecretaris het onderzoek naar de relevante feiten en omstandigheden verricht en deze vaststelt, heeft hij met de pilotwerkwijze geen wijzigingen beoogd. Om aan de samenwerkingsplicht te voldoen, moet de staatssecretaris, voordat hij de pilotwerkwijze kan toepassen, zich er wel van verzekeren dat de vreemdeling in een concrete zaak voldoende in de gelegenheid is gesteld alle relevante feiten en omstandigheden naar voren te brengen. Er mogen dus geen wijzigingen hebben plaatsgevonden in de manier van horen of het onderzoeken van bewijs.
10.2. Voor de beoordeling van de vraag of de gestelde feiten en omstandigheden aanleiding zijn om de vreemdeling een verblijfsvergunning asiel te verlenen, moet de staatssecretaris alle verklaringen van een vreemdeling over zijn asielmotieven als uitgangspunt nemen. De staatssecretaris kan dus niet van een deel van de verklaringen niet de geloofwaardigheid beoordelen en een ander deel van de verklaringen geloofwaardig of ongeloofwaardig achten.
10.3. Toepassing van de pilotwerkwijze heeft tot gevolg dat het er bij de rechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris in het besluit voor moet worden gehouden dat hij de geloofwaardigheid van de door een vreemdeling gestelde feiten en omstandigheden heeft aangenomen.
10.4. De staatssecretaris kan na het toepassen van de pilotwerkwijze toch ervoor kiezen om over te gaan tot het verrichten van een geloofwaardigheidsbeoordeling. Als hij hiervoor kiest, kan dit een reden zijn om de vreemdeling opnieuw te horen. Als de staatssecretaris het maar goed motiveert, staat het hem vrij om het relaas alsnog ongeloofwaardig te achten. Als hij overgaat tot het afwijzen van de aanvraag van de vreemdeling moet hij bij de voorbereiding en de motivering van zijn nieuwe besluit wel rekening houden met eventueel tijdsverloop. Want tijdsverloop kan een negatieve invloed hebben op het vermogen van een vreemdeling om over bepaalde onderdelen in zijn relaas te verklaren en op de mogelijkheden om bepaalde bewijsstukken te verkrijgen. Omdat dit een gevolg is van de keuze van de staatssecretaris om de pilotwerkwijze te volgen, komen die gevolgen voor risico van de staatssecretaris. Als de vreemdeling aanknopingspunten biedt voor zijn standpunt dat hij moeite heeft om over zijn asielrelaas te verklaren of bewijs te leveren, moet de staatssecretaris hem tegemoet komen, bijvoorbeeld door een grotere verantwoordelijkheid in de samenwerkingsplicht te nemen of de vreemdeling het voordeel van de twijfel te geven als hij niet meer aan een bepaald document kan komen.
10.5. Zolang de staatssecretaris deze waarborgen in acht neemt, kan hij in beginsel zijn pilotwerkwijze toepassen. De Afdeling zal in de overwegingen hierna ingaan op de vraag of de staatssecretaris de werkwijze ook al kon toepassen in de pilot, zonder dat deze in een beleidsregel was opgenomen.
Het oordeel van de Afdeling over het ontbreken van beleid voor de pilot
- Mocht de staatssecretaris de werkwijze in een pilot uitvoeren?
11. De staatssecretaris heeft de pilotwerkwijze tot nu toe alleen toegepast als experiment. Hij heeft de inhoud van de pilot uitgelegd in een brief aan de zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag en aan de Afdeling en in de voornemens en besluiten van vreemdelingen van wie de zaken in de pilot werden behandeld. De vraag is of de staatssecretaris de pilotwerkwijze al mocht toepassen zonder dat hij deze had vastgelegd in een beleidsregel.
11.1. Zoals de Afdeling hiervoor, onder 7-7.5, heeft overwogen, wijzigt de manier van onderzoek doen naar de feiten en omstandigheden van het asielrelaas niet. Wel wijzigt de beoordelingsfase; de staatssecretaris verricht zoals meermaals gezegd geen geloofwaardigheidsbeoordeling. Met de pilotwerkwijze wijkt de staatssecretaris dus op het eerste gezicht af van zijn gebruikelijke volgorde van de beoordeling van asielaanvragen zoals omschreven in paragraaf C1/4.1 van de Vc 2000 en WI 2014/10. Daarin heeft hij als beleid geformuleerd dat hij in asielzaken eerst een geloofwaardigheidsbeoordeling verricht en daarna een zwaarwegendheidsbeoordeling. De reden voor dat beleid is dat de staatssecretaris moet beoordelen of de verklaringen van een vreemdeling reden geven om hem internationale bescherming te verlenen. Deze verklaringen kunnen vaak niet met bewijsmateriaal worden gestaafd. Daarom onderzoekt en beoordeelt de staatssecretaris door middel van een geloofwaardigheidsbeoordeling of het door een vreemdeling gestelde daadwerkelijk is gebeurd (zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890).
11.2. De staatssecretaris betoogt terecht dat het beleid ruimte laat voor de pilotwerkwijze. Door de geloofwaardigheid van het asielrelaas als uitgangspunt te nemen voor de zwaarwegendheidsbeoordeling, voert de staatssecretaris namelijk geen inhoudelijke wijziging van het beoordelingskader door. Hoewel de staatssecretaris de geloofwaardigheid van het asielrelaas binnen de pilot niet beoordeelt, neemt hij wel een standpunt in over de geloofwaardigheid. Hij motiveert immers waarom de geloofwaardigheid van het relaas in een concrete zaak niet bepalend is voor de uitkomst. De staatssecretaris beoordeelt vanzelfsprekend ook nog steeds of een vreemdeling recht heeft op internationale bescherming. De criteria op grond waarvan hij deze bescherming verleent, zijn niet gewijzigd.
11.3. Anders dan de vreemdeling betoogt, zijn vreemdelingen ook niet benadeeld doordat de staatssecretaris pas in de besluitvorming heeft uitgelegd dat de aanvraag in de pilot werd behandeld. Dit is niet in strijd met het fair-play-beginsel. Een vreemdeling kan het gehoor niet op een andere wijze voorbereiden en kan en moet dezelfde informatie overleggen. Zoals de Afdeling onder 7.1-7.3 heeft overwogen, is het niet in het nadeel van de vreemdeling dat de staatssecretaris de keuze voor de pilotwerkwijze na de gehoren maakt.
11.4. Door vervolgens in de besluitvorming in een concrete zaak te motiveren waarom de geloofwaardigheid van het relaas niet bepalend is voor de uitkomst, heeft de staatssecretaris ook voldoende duidelijk gemaakt dat de rest van het proces draait om de vraag of het relaas van een vreemdeling leidt tot het verlenen van internationale bescherming. De pilotwerkwijze was hierdoor voldoende duidelijk. De Afdeling volgt niet het betoog van de vreemdeling dat toepassing van de pilotwerkwijze zonder dat het beleid is gewijzigd, heeft geleid tot besluitvorming in strijd met het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel. Anders dan de vreemdeling op de zitting bij de Afdeling heeft betoogd, heeft het er ook niet toe geleid dat vreemdelingen zich in mindere mate op het proces hebben kunnen voorbereiden.
11.5. Als de staatssecretaris maar de onder 10.1-10.4 genoemde waarborgen in acht neemt, leidt toepassing van de pilotwerkwijze niet tot nadelige gevolgen voor vreemdelingen. Dat de staatssecretaris de pilot is gestart met als doel om sneller besluiten op asielaanvragen te kunnen nemen, maakt ook niet dat de toepassing van de pilotwerkwijze in strijd is met het verbod van willekeur of misbruik van bevoegdheid.
11.6. De Afdeling is daarom van oordeel dat de pilot weliswaar een verbijzondering van het beleid van de staatssecretaris is, maar dat deze niet in strijd is met dat beleid en dat de staatssecretaris de pilotwerkwijze mocht uitvoeren zonder eerst het beleid te wijzigen.
Grief staatssecretaris
12. In de enige grief betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de pilot in strijd is met het beleid en WI 2014/10 en dat hij volgens dat beleid eerst een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling moet maken voordat hij toekomt aan een zwaarwegendheidsbeoordeling.
12.1. Zoals de Afdeling onder 10 heeft overwogen, is de staatssecretaris als hij de waarborgen zoals opgesomd onder 10.1-10.4 in acht neemt, niet verplicht om altijd eerst een geloofwaardigheidsbeoordeling te verrichten voordat hij een standpunt inneemt over de zwaarwegendheid. De staatssecretaris betoogt terecht dat hij de pilot ook zonder beleidswijziging kon uitvoeren (zie onder 11-11.6). Toepassing van de pilotwerkwijze, zonder dat het beleid zoals omschreven in paragraaf C1/4.1 van de Vc 2000 en WI 2014/10 is gewijzigd, heeft er niet toe geleid dat de besluitvorming in strijd is met het verbod van willekeur of misbruik van bevoegdheid of het rechtszekerheids-, vertrouwens- of fair-play-beginsel.
12.2. De grief slaagt.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
13. In de enige grief van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep betoogt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet aan haar is om de pilotwerkwijze zoals die aan haar is voorgelegd op juridische haalbaarheid te beoordelen. Volgens de vreemdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat de pilotwerkwijze in strijd is met de kernwaarden van het huidige beleid en de Europese richtlijnen en de Vw 2000.
13.1. De grief slaagt niet. Zoals de Afdeling onder 10-10.5 heeft overwogen, is de pilotwerkwijze van de staatssecretaris niet in strijd met een wettelijke bepaling of nationale en Unierechtelijke standaarden.
Conclusie hoger beroep
14. Het hoger beroep is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beroep tegen het besluit
15. De vreemdeling heeft betoogd dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat Senegal voor hem geen veilig land van herkomst is, omdat het voor hem niet mogelijk is om bescherming van de autoriteiten in te roepen voor zijn problemen met zijn familie.
15.1. De Afdeling overweegt hierover het volgende. De staatssecretaris heeft de geloofwaardigheid van de gestelde problemen van de vreemdeling met zijn familie, waaronder de gestelde mishandeling, in het midden gelaten. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de staatssecretaris de geloofwaardigheid van de door de vreemdeling gestelde feiten en omstandigheden heeft aangenomen (zie hiervoor onder 8.1-8.2).
15.2. Uit de door de vreemdeling overgelegde landeninformatie blijkt dat de overheid meestal niet optreedt bij problemen binnen de familie. De staatssecretaris heeft met een rapport over Senegal van het Committee on the Rights of the Child van 12 januari 2016 willen onderbouwen dat er in Senegal wel aandacht is voor de rechten van kinderen en slachtoffers van geweld. De vreemdeling betoogt echter terecht dat deze informatie verouderd is, waardoor de staatssecretaris deze niet kan gebruiken om de door hem overgelegde informatie te weerleggen. Gelet op wat de vreemdeling heeft aangevoerd, heeft de staatssecretaris onvoldoende met actuele informatie gemotiveerd dat Senegal ook voor de vreemdeling een veilig land van herkomst is.
15.3. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie in beroep
15.4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 september 2020 wordt vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 1 februari 2021 in zaak nr. NL20.17369;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van 17 september 2020, V-[…];
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Van Kesteren
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
572/897
BIJLAGE 1 - Vragen voor zitting
De zitting zal met name gaan over de pilot 'toetsen zwaarwegendheid zonder geloofwaardigheidsbeoordeling', die de staatssecretaris ook in deze zaken heeft toegepast. Bij zaken die binnen deze pilot worden afgedaan neemt de staatssecretaris geen standpunt in over de geloofwaardigheid van (de relevante elementen in) het asielrelaas, maar uitsluitend over de vraag of die elementen op zichzelf maken dat de vreemdeling niet naar zijn land van herkomst kan terugkeren in verband met de te verwachten risico's daar. De staatssecretaris beoordeelt dus niet de geloofwaardigheid van het asielrelaas, maar alleen de zwaarwegendheid. Deze handelwijze heeft de staatssecretaris neergelegd in een brief aan de nevenzittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag. Deze brief is aangehecht.
Deze handelwijze raakt aan zaaksoverstijgende kwesties als de zorgvuldigheid van de asielprocedure, de motivering van asielbesluiten en de toetsing door de rechter. Concreet heeft de Afdeling voorafgaand aan de zitting al de onderstaande vragen. Daarover wil de Afdeling graag voorafgaand aan de zitting schriftelijk worden voorgelicht. Hoewel de vragen zich primair richten aan de staatssecretaris, stelt de Afdeling een reactie van de vreemdelingen zeer op prijs.
Als u bij de beantwoording van deze vragen naar stukken verwijst, wordt u verzocht deze en eventuele achterliggende stukken of bronnen, voor zover mogelijk, bij te voegen. Dat geldt alleen voor stukken die zich nog niet in het dossier bevinden. U wordt verzocht bij de beantwoording van de vragen ook aandacht te besteden aan de kwestie of andere landen, in het bijzonder de lidstaten van de Europese Unie, bij het behandelen van een asielaanvraag altijd eerst een geloofwaardigheidsbeoordeling verrichten, en zo niet, in welke gevallen zij die beoordeling dan achterwege laten.
De handelwijze: in welk soort zaken past de staatssecretaris deze toe?
1. Heeft de staatssecretaris zijn handelwijze in een beleidsregel, een gedragslijn of in andere documenten dan de hiervoor genoemde brief beschreven of toegelicht?
2. a) Wordt deze handelwijze alleen toegepast in zaken van asielzoekers die afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst?
b) Zo ja, past de staatssecretaris de handelwijze toe op alle vreemdelingen uit een als veilig land van herkomst aangewezen land? Past de staatssecretaris de handelwijze bijvoorbeeld ook toe op vreemdelingen die volgens hem tot een groep behoren die verhoogde aandacht vraagt of die als uitzonderingsgroep is aangewezen?
c) Zo nee, op welke categorieën asielzaken past de staatssecretaris de nieuwe handelwijze ook toe?
d) Is de staatssecretaris van plan de handelwijze uiteindelijk ook in andere categorieën asielzaken toe te passen? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?
3. Kunt u beschrijven op welk punt of welke punten binnen de asielprocedure de ‘afslag’ naar deze pilot wordt genomen? Gebeurt dit voor of na het horen van een vreemdeling?
Gevolgen van de handelwijze op de procedure
U wordt verzocht om bij de beantwoording van de onderstaande vragen ook aandacht te besteden aan de vraag of eventuele wijzigingen in de procedure voldoen aan de internationaal- en unierechtelijke standaarden, waaronder bijvoorbeeld hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn en paragraaf 41 van het "UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determing Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating tot the Status of Refugees". Meer specifiek wordt u verzocht daarbij ook in te gaan op de gevolgen van de handelwijze op de samenwerkingsverplichting (artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn en hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn).
4. Leidt de handelwijze tot wijzigingen in de manier waarop het horen plaatsvindt en, zo ja, hoe gaat de staatssecretaris om met na het asielgehoor naar voren gebrachte gegevens, bijvoorbeeld als die het asielrelaas in een ander perspectief stellen of als zij een andere reden inhouden om asielrechtelijke bescherming te vragen? Wat betekent dit in de ogen van de staatssecretaris voor de rechterlijke fase, in het licht van de artikelen 83, 83.0a en 83a van de Vw 2000?
5. a) Betekent het achterwege laten van een geloofwaardigheidsbeoordeling dat de staatssecretaris alle verklaringen van de vreemdeling tot uitgangspunt neemt voor de zwaarwegendheidsbeoordeling?
b) Volgens de brief vormen in de nieuwe handelwijze de gestelde verklaringen (veronderstellenderwijs) de basis voor de zwaarwegendheidsbeoordeling. Heeft de beslissing om een geloofwaardigheidsbeoordeling achterwege te laten ook gevolgen voor de fase van het feitenonderzoek die aan deze beoordeling voorafgaat en, zo ja, welke?
c) Zijn wijzigingen beoogd in het onderzoek naar en het beoordelen van ander bewijs dan de verklaringen van een vreemdeling, zoals documenten?
De geloofwaardigheidsbeoordeling na de zwaarwegendheidsbeoordeling
In het hogerberoepschrift merkt de staatssecretaris op dat het uitdrukkelijk in het midden laten van de geloofwaardigheid van het asielrelaas niet maakt dat hij dit relaas voor waar heeft aangenomen. Volgens de staatssecretaris zal het soms in het kader van artikel 83 van de Vw 2000 of een opvolgende aanvraag nodig zijn om een geloofwaardigheidsbeoordeling van het relaas te verrichten en in dat geval dient hij daarvoor die ruimte te hebben.
6. Kan de staatssecretaris toelichten aan de hand van voorbeelden, toegespitst op de zaaksoorten waarin hij de handelwijze toepast, in welke situaties het nodig zal zijn om alsnog een gemotiveerde geloofwaardigheidsbeoordeling te verrichten?
7. Kan de staatssecretaris daarbij ook ingaan op de door hem niet genoemde situatie dat na een vernietiging door de rechtbank of de Afdeling opnieuw op dezelfde aanvraag moet worden beslist, terwijl in het eerste, vernietigde, besluit de geloofwaardigheidsbeoordeling binnen deze pilot is overgeslagen?
8. Ziet de staatssecretaris in artikel 83, derde lid, van de Vw 2000 belemmeringen om de door hem genoemde geloofwaardigheidsbeoordeling alsnog in beroep te verrichten? Zo ja, in welke situaties?
9. Welke procedurele gevolgen voorziet de staatssecretaris bij het alsnog verrichten van een geloofwaardigheidsbeoordeling? Wordt een vreemdeling alsnog/opnieuw gehoord? Wordt een nieuw voornemen uitgebracht? Hoe past dit binnen de voor het onderzoek van de asielrechter geldende termijnen? Wat betekent dit voor het rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000, van een vreemdeling?
(…)
BIJLAGE 2 - Brief van de staatssecretaris over de pilot
Edelachtbare heer, mevrouw,
Graag informeer ik u over het volgende.
Op 1 maart 2020 is op de IND-locaties in Zevenaar en Budel begonnen met de zogeheten "pilot zwaarwegendheid". Bij zaken die worden afgedaan binnen deze pilot wordt over de relevante elementen géén geloofwaardigheidsoordeel gegeven, maar enkel een zwaarwegendheidsoordeel. Hiermee wordt de in het beleid beschreven toetsingsvolgorde in strikte zin losgelaten (zie paragraaf Cl/4.1 Vc).
Doel van de pilot is mede om de juridische (on-)mogelijkheid te verkennen van het achterwege laten van een geloofwaardigheidsbeoordeling in die zaken waar het relaas hoe dan ook onvoldoende zwaarwegend wordt geacht om te kunnen leiden tot verlening van internationale bescherming. De geloofwaardigheid van het relaas wordt uitdrukkelijk in het midden gelaten.
Enkel veronderstellenderwijs vormen de gestelde verklaringen de basis voor de zwaarwegendheidsbeoordeling.
De verwachting is dat deze werkwijze zal leiden tot een efficiëntere en doeltreffendere beoordeling in de bestuurlijke en beroepsfase, omdat een discussie over de juistheid van het geloofwaardigheidsoordeel achterwege kan blijven. De zwaarwegendheidsbeoordeling die wél plaatsvindt, waarborgt dat de afwijzing van de asielaanvraag er niet toe leidt dat de vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst zal worden onderworpen aan vervolging dan wel een reëel risico loopt op ernstige schade.
Een rechtsvraag die in dit verband op kan komen, is of het er met deze enkele zwaarwegendheidsbeoordeling voor moet worden gehouden dat de gestelde feiten en omstandigheden toch geloofwaardig zijn geacht. Een zodanig (rechterlijk) oordeel zou in de weg staan aan het invoeren van deze wijze van beoordeling van asielaanvragen.
Uitgangspunt is om de pilot snel en grondig te evalueren, waarbij ook de aanwezige jurisprudentie daarover wordt betrokken. Daarom is het van belang dat de beroepsprocedures van zaken die binnen de pilot zijn afgedaan waar mogelijk op korte termijn worden behandeld.
Indien een zaak binnen de pilot is afgedaan zult u daar afzonderlijk over worden bericht en zal in dat kader worden verzocht om behandeling op korte termijn.
(…)