Uitspraak
201907833/1/R1.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 september 2019 in zaak nr. 18/2075 in het geding tussen:
Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2017 heeft de minister aan Wegrestaurant Burgerveen B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) voor het hebben, behouden en onderhouden van zes oplaadpalen voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-Oost langs de rijksweg A4 in de gemeente Haarlemmermeer.
Fastned heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De minister heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij tussenuitspraak van 14 december 2018 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld de in die uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij uitspraak van 17 september 2019 heeft de rechtbank het door Fastned tegen het besluit van 26 september 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Fastned heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en Fastned hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door R. van Vliet, bijgestaan door mr. A.J. van der Ven en mr. M. Botman, beiden advocaat te Den Haag, en Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Wegrestaurant Burgerveen beschikt over het recht om op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-Oost langs de A4 een wegrestaurant te exploiteren. Dit is een van de basisvoorzieningen die zich op Den Ruygen Hoek-Oost bevinden. De andere basisvoorzieningen zijn het benzinestation van Shell en het oplaadstation voor elektrische voertuigen van Fastned. De grond waarop het wegrestaurant wordt geëxploiteerd, inclusief de bij het wegrestaurant gelegen parkeerplaatsen, is eigendom van de staat. Wegrestaurant Burgerveen heeft deze grond in erfpacht gekregen van de staat. Met het besluit van 26 september 2017 heeft de minister voor de al in gebruik zijnde zes laadpalen op parkeerplaatsen die horen bij Wegrestaurant Burgerveen een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr als aanvullende voorziening bij haar wegrestaurant. De minister heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat zich geen van de in artikel 3 van Pro de Wbr opgenomen weigeringsgronden voordoet.
Fastned verzet zich tegen verlening van de vergunning voor de laadpalen aan Wegrestaurant Burgerveen. Fastned heeft zich op het standpunt gesteld dat zij had willen meedingen naar de vergunning voor het laadpunt als aanvullende voorziening die aan Wegrestaurant Burgerveen is verleend. Volgens Fastned is het in strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn dat alleen houders van een vergunning voor een basisvoorziening een vergunning voor een oplaadstation als aanvullende voorziening mogen aanvragen, zoals dat in het beleid is neergelegd. Volgens Fastned is in het vergunningstelsel een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen diegenen die op de verzorgingsplaats al een benzinestation of wegrestaurant exploiteren en diegenen die dat niet doen, omdat uitsluitend die eerste groep een vergunning kan krijgen voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening en anderen daarvoor niet in aanmerking kunnen komen. Omdat alle andere potentiële gegadigden op voorhand worden uitgesloten voor een vergunning voor een aanvullende voorziening bij een basisvoorziening is geen sprake van eerlijke en onpartijdige behandeling, maar van bevoordeling van de aanvragen van bepaalde aanbieders, aldus Fastned.
De beroepsprocedure
2. De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank van 14 december 2018 in de nadere motivering van zijn besluit uiteengezet waarom het volgens hem vanwege een dwingende reden van algemeen belang gerechtvaardigd is dat alleen houders van een basisvoorziening een vergunning voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening bij die basisvoorziening kunnen aanvragen. Allereerst is dat vanwege het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats en de daarmee samenhangende verkeersveiligheid. De minister heeft verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van de verzorgingsplaatsen, waarbij steeds ten behoeve van de verkeersveiligheid is gekozen voor een sobere, uniforme en voorspelbare inrichting. Groepering van de voorzieningen is daar een onderdeel van. Vanuit het perspectief van veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats is het niet wenselijk dat naast de noodzakelijke basisvoorzieningen ook andere solitaire voorzieningen verspreid over een verzorgingsplaats worden geplaatst. Ten tweede heeft de minister aangevoerd dat de gronden van de verzorgingsplaatsen steeds ten dele zijn verhuurd of zoals in dit geval in erfpacht gegeven aan de houders van de basisvoorzieningen. Om bij die basisvoorziening gegroepeerd een aanvullende voorziening aan te bieden, zal gebruik gemaakt moeten worden van de aan de houder van de basisvoorziening verhuurde grond, aldus de minister.
3. De rechtbank heeft in de einduitspraak van 17 september 2019 onder meer overwogen dat het onderscheid in het vergunningstelsel tussen houders van vergunningen van basisvoorzieningen (niet zijnde een e-laadpunt) en degenen die geen houder zijn van zulke vergunningen, is ingegeven door de verkeersveiligheid en de beschikkingsmacht over de grond. Naar het oordeel van de rechtbank is de privaatrechtelijke belemmering vanwege het ontbreken van beschikkingsmacht over de grond geen dwingende reden van algemeen belang en kan de verkeersveiligheid ook worden bereikt met maatregelen die minder ingrijpen op de mededingingsmogelijkheden van gegadigden die geen houder zijn van een vergunning voor een basisvoorziening. Dat onderscheid is volgens de rechtbank daarom in strijd met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn). Het voorgaande brengt volgens de rechtbank met zich dat de minister bij de beoordeling van de vergunningaanvraag de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving) voor dat deel waarin dat onderscheid wordt gemaakt buiten toepassing had moeten laten. Hij had naar het oordeel van de rechtbank ook andere partijen moeten laten meedingen naar de in de Wbr en de Kennisgeving gecreëerde mogelijkheid tot het verkrijgen van een vergunning voor het aanbieden van een e-laadpunt als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant.
Relevante regelgeving
4. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr luidt:
"Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken."
5. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid zoals neergelegd in de Kennisgeving. De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013 en 2017 gewijzigd.
In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een vergunning op grond van de Wbr vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het energielaadpunt zelf als basisvoorziening aangemerkt. Het is vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden en verder is per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een energielaadpunt toegestaan.
6. Artikel 1, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn luidt:
"Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten."
Artikel 4 luidt Pro:
"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
2) "dienstverrichter": iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van Pro het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;"
[…]
6) „vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[…]."
Artikel 10 luidt Pro:
"1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
g) transparant en toegankelijk.
[…]."
Relativiteitsvereiste
7. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het beroep van Fastned op de Dienstenrichtlijn buiten beschouwing moet worden gelaten met toepassing van artikel 8:69a van de Awb. De minister voert aan dat Fastned met het beroep op de Dienstenrichtlijn uitsluitend beoogt om vestiging van concurrerende dienstverleners op Den Ruygen Hoek-Oost te voorkomen en dat het doel van de Dienstenrichtlijn daarentegen juist is de uitoefening van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging te vergemakkelijken. Het belang van Fastned is dus tegengesteld aan het belang dat de Dienstenrichtlijn dient, aldus de minister. Weliswaar heeft Fastned ter zitting van de rechtbank desgevraagd gesteld dat zij had willen meedingen naar de vergunning voor het e-laadpunt als aanvullende voorziening, maar die interesse heeft Fastned nooit eerder kenbaar gemaakt, aldus de minister. De minister wijst er verder op dat Fastned geen uitvoering zou kunnen geven aan deze vergunning, omdat zij niet over de gronden waar het hier om gaat, beschikt.
7.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.2. Fastned kan zich niet succesvol beroepen op normen in de Dienstenrichtlijn als die kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Gelet op de inhoud en de doelstelling van de Dienstenrichtlijn zoals die volgen uit artikel 1, eerste lid, waarin is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten, is het doel van de Dienstenrichtlijn onder meer het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters.
7.3. De rechtbank heeft overwogen dat het belang van Fastned bij het beroep tegengesteld is aan het belang dat de Dienstenrichtlijn beoogt te beschermen voor zover Fastned met het beroep op de Dienstenrichtlijn vestiging van concurrerende dienstverleners op Den Ruygen Hoek-Oost beoogt te voorkomen. Daarom heeft de rechtbank het betoog van Fastned dat de minister op Den Ruygen Hoek-Oost slechts één vergunning mag verlenen voor een e-laadpunt met toepassing van artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing gelaten.
Fastned heeft in beroep te kennen gegeven dat, als er wel een vergunning voor een laadstation als aanvullende voorziening verleend mag worden, zij die ook graag wil bemachtigen. Zij heeft aangevoerd dat het in de Kennisgeving opgenomen vergunningstelsel haar belet om voor deze vergunning in aanmerking te komen, waardoor zij zich niet kan vestigen als dienstaanbieder van dat oplaadstation. Daarmee worden haar uitbreidingsmogelijkheden op de verzorgingsplaats afgenomen. De Afdeling ziet geen grond voor de juistheid van het standpunt van de minister dat het beroep van Fastned op de Dienstenrichtlijn alleen door strategische motieven is ingegeven en dat niet aannemelijk is dat Fastned op Den Ruygen Hoek-Oost naast het laadstation als basisvoorziening ook een laadstation als aanvullende voorziening wil exploiteren. Fastned is al jarenlang actief op de markt voor elektrische laadstations. Vanaf 2011 zet Fastned in op het verkrijgen van Wbr-vergunningen voor het plaatsen van laadstations voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaatsen langs de Nederlandse snelwegen. Fastned heeft meerdere beroepsprocedures gevoerd over verleende Wbr-vergunningen voor verzorgingsplaatsen om haar marktpositie op die verzorgingsplaatsen te verbeteren. Dat Fastned ook laadstations als aanvullende voorziening wil exploiteren past in dit streven. Het feit dat Fastned op een andere verzorgingsplaats op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst met de vergunninghouder een laadstation als aanvullende voorziening exploiteert, zoals de minister heeft gesteld, laat ook zien dat Fastned in de praktijk daadwerkelijk interesse heeft in de exploitatie van een laadstation als aanvullende voorziening.
In het licht van wat hiervoor is overwogen, acht de Afdeling het voornemen van Fastned om op Den Ruygen Hoek-Oost ook een laadstation als aanvullende voorziening te exploiteren voldoende concreet om Fastned in dit kader aan te merken als een dienstverrichter als bedoeld in artikel 4, aanhef en tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, zodat zij onder het personele beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn valt. De Dienstenrichtlijn strekt dus tot bescherming van het belang van Fastned. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het betoog van Fastned dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn met toepassing van artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing moet worden gelaten.
Het betoog faalt.
Kan Fastned in deze procedure een beroep doen op artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn?
8. De minister betoogt in het verlengde van zijn beroep op het relativiteitsvereiste dat de rechtbank heeft miskend dat Fastned in deze procedure geen beroep op artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn toekomt. Hij voert hierover aan dat deze procedure niet gaat over een weigering van een door Fastned aangevraagde vergunning en dat de verlening van de vergunning aan Wegrestaurant Burgerveen voor Fastned geen belemmering in de uitoefening van de vrijheid van vestiging oplevert. De vergunningverlening heeft immers geen gevolgen voor de mogelijkheid van Fastned om meer laadpalen bij haar laadstation te plaatsen. Indien Fastned meent dat haar op grond van het beleid ten onrechte de mogelijkheid wordt onthouden om op Den Ruygen Hoek-Oost laadpalen als aanvullende voorziening te realiseren, ligt het volgens de minister op de weg van Fastned hiervoor een aanvraag in te dienen. In het kader van die procedure kan Fastned het gevoerde beleid over de inrichting van verzorgingsplaatsen aan de orde stellen. Fastned wil de discussie voeren op de verkeerde plek, aldus de minister.
8.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat Fastned in deze procedure geen beroep kan doen op artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn. De Afdeling is van oordeel dat Fastned als vergunninghouder voor een oplaadstation als basisvoorziening op Den Ruygen Hoek-Oost en als dienstverrichter belanghebbende is bij het besluit van 26 september 2017. Het belang van Fastned als dienstverrichter is er in gelegen dat niet is uit te sluiten dat de verlening van de aanvullende voorziening aan het wegrestaurant in de weg staat aan een latere verlening voor meer laadpalen aan Fastned. Weliswaar is het aantal aanvullende voorzieningen op een verzorgingsplaats niet gemaximeerd, maar gelet op de inrichtingseisen van een verzorgingsplaats en de beschikbare ruimte zijn er wel grenzen aan het aantal te realiseren aanvullende voorzieningen. Vergunningverlening aan een aanbieder kan tot gevolg hebben dat op grond van de doelmatigheids- en veiligheidseisen uit artikel 3 van Pro de Wbr geen ruimte meer beschikbaar is voor een tweede aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats. Omdat Fastned ook een vergunning voor een laadstation als aanvullende voorziening op Den Ruygen Hoek-Oost wil bemachtigen, kan zij de rechtmatigheid van het aan de vergunning ten grondslag liggende beleid aan de orde stellen. Dat Fastned zelf een vergunning voor een aanvullende voorziening had kunnen aanvragen, is geen reden om te zeggen dat de procedure die nu aan de orde is de verkeerde plek voor dit debat is. Met haar beroep op de Dienstenrichtlijn kan Fastned bereiken dat het in de Kennisgeving opgenomen onderscheid tussen houders van vergunningen van basisvoorzieningen, niet zijnde een e-laadpunt, en degene die geen houder is van zo’n vergunning niet kan worden toegepast. Dat betekent dat andere aanbieders dan de houder van de basisvoorziening een aanvraag kunnen indienen. De Afdeling acht het gelet op wat hiervoor is overwogen in 7.3 aannemelijk dat Fastned daarvan gebruik zou hebben gemaakt en een vergunning voor een aanvullende voorziening bij het wegrestaurant zou hebben aangevraagd als het beleid dit onderscheid niet zou hebben bevat en haar aanvraag zou worden getoetst aan de materiële criteria van artikel 3 van Pro de Wbr. In dat geval zou de minister bij de beoordeling van de aanvraag van Wegrestaurant Burgerveen rekening hebben moeten houden met die aanvraag.
Het betoog slaagt niet.
9. Ter beoordeling van de Afdeling staat dus de vraag of het in de Kennisgeving neergelegde onderscheid bij de vergunningverlening van een e-laadpunt als aanvullende voorziening tussen gevestigde vergunninghouders van een basisvoorziening (niet zijnde een e-laadpunt) en andere partijen een gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van vestiging is als bedoeld in artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn.
Dwingende redenen van algemeen belang
10. De minister betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het voorbehouden van een vergunning voor een aanvullende voorziening aan de vergunninghouder van een basisvoorziening in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, heeft miskend dat dit voorbehoud gerechtvaardigd is om twee dwingende redenen van algemeen belang, die in samenhang moeten worden bezien. Dat zijn het belang van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen en het eigendoms- en beschikkingsrecht. De minister wijst erop dat de rechtbank weliswaar heeft onderkend dat de verkeersveiligheid een dwingende reden van algemeen belang kan zijn, maar dat zij ten onrechte heeft overwogen dat dit niet geldt voor het eigendoms- en beschikkingsrecht van de gronden. De grond waarop de basisvoorziening wordt geëxploiteerd is eigendom van de staat en de vergunninghouder van die basisvoorziening kan op grond van een erfpachtovereenkomst over die grond beschikken. Daarom bestaat voor een andere aanbieder een privaatrechtelijke belemmering om de bij de basisvoorziening geclusterde aanvullende voorziening te exploiteren. Omdat vanuit het belang van de verkeersveiligheid aanvullende voorzieningen alleen zijn toegestaan als deze zijn geclusterd bij een basisvoorziening, zou vergunningverlening aan een ander dan de vergunninghouder van de basisvoorziening een ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht tot gevolg hebben, aldus de minister.
10.1. Niet in geschil is dat een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats in verband met de verkeersveiligheid een dwingende reden van algemeen belang kan opleveren die rechtvaardigt dat alleen vergunninghouders van een basisvoorziening een vergunning voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening kunnen aanvragen.
Het betoog over het eigendoms- en beschikkingsrecht is volgens de ter zitting gegeven toelichting van de minister vooral bedoeld ter ondersteuning van het belang van de verkeersveiligheid. Maar dat doet er volgens hem niet aan af dat het eigendoms- en beschikkingsrecht op zichzelf ook een dwingende reden van algemeen belang is. De minister is er echter niet in geslaagd te motiveren dat het eigendoms- en beschikkingsrecht in het licht van het leerstuk van de privaatrechtelijke belemmering een zelfstandige dwingende reden van algemeen belang is als bedoeld in artikel 4, aanhef en achtste lid, van de Dienstenrichtlijn. Alleen al daarom slaagt dit betoog niet.
Evenredigheid
11. De minister betoogt verder dat het voorbehoud om alleen houders van een vergunning voor een basisvoorziening in aanmerking te laten komen voor een vergunning voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening evenredig is en niet verder gaat dan nodig is in het belang van de verkeersveiligheid en het eigendomsrecht. De minister voert aan dat de clustering van aanvullende voorzieningen bij basisvoorzieningen nodig is om het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen in Nederland te verzekeren. Volgens de minister is het oordeel van de rechtbank dat er voor het waarborgen van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats alternatieven zijn die de mededinging minder beperken, op een aantal onjuiste veronderstellingen gebaseerd. Zo is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de minister met het toestaan van een energielaadpunt als basisvoorziening vanaf 2012 het verkeersveiligheidsbeleid om voorzieningen zo veel mogelijk te groeperen, heeft losgelaten. Verder veronderstelt de rechtbank ten onrechte dat het mogelijk zou moeten zijn om aan een onderneming grond te verhuren voor e-laadpalen als aanvullende voorziening nabij de basisvoorziening, maar wel buiten de grond die al verhuurd is aan de exploitant van de basisvoorziening. Volgens de minister gaat de rechtbank hierbij ten onrechte voorbij aan het belang dat de aanvullende voorziening wordt geplaatst op grond die behoort bij de basisvoorziening, zodat deze mee kan liften op de al bestaande infrastructuur voor de basisvoorziening. Zo heeft een e-laadpunt bij een bestaande parkeerplaats geen eigen toe- en afrit nodig, veroorzaakt het geen nieuwe verkeersbewegingen en neemt het geen extra ruimte in beslag. Met het toestaan van afzonderlijke solitaire aanvullende voorzieningen wordt afbreuk gedaan aan deze uitgangspunten. De derde onjuiste veronderstelling is volgens de minister dat het in de Kennisgeving neergelegde beleid vereist dat de vergunninghouder van de basisvoorziening een en dezelfde moet zijn als de exploitant van de aanvullende voorziening.
11.1. Niet in geschil is het in de Kennisgeving opgenomen uitgangspunt dat ten behoeve van doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats het van belang is om verzorgingsplaatsen uit een oogpunt van verkeersveiligheid zo uniform mogelijk uit te voeren, zodat chauffeurs die op verschillende verzorgingsplaatsen komen alleen al door de herkenbaarheid veiliger kunnen deelnemen aan het verkeer op die verzorgingsplaatsen. Het hiermee samenhangende beleidsuitgangspunt dat uit een oogpunt van verkeersveiligheid voorzieningen op een verzorgingsplaats zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd bij een basisvoorziening is evenmin in geschil.
De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat de rechtbank het beeld schetst dat de minister met het toestaan van een e-laadpunt als basisvoorziening vanaf 2012 het verkeersveiligheidsbeleid om voorzieningen zoveel mogelijk te groeperen, heeft losgelaten. De rechtbank heeft op dit punt alleen maar vastgesteld dat de minister met de beleidswijziging in 2012 het standpunt heeft verlaten dat de e-laadpunten vanwege verkeersveiligheid gegroepeerd moeten zijn bij de basisvoorzieningen. Dat deze vaststelling niet juist zou zijn, heeft de minister niet aangevoerd.
11.2. Het geschil draait daarmee om de vraag of de uit een oogpunt van verkeersveiligheid voorgeschreven clustering van voorzieningen ertoe dwingt dat alleen de gevestigde vergunninghouders van een basisvoorziening een vergunning voor een aanvullende voorziening bij die basisvoorziening kunnen krijgen.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de begrippen ‘nabij’, ‘geclusterd’ en ‘gegroepeerd’ open staan voor interpretatie. Wat hieronder wordt verstaan, is afhankelijk van de situatie op de verzorgingsplaats en kan per verzorgingsplaats verschillen. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister hierover toegelicht dat het bij clustering van voorzieningen niet alleen gaat om de afstand van de aanvullende voorziening tot de basisvoorziening, maar dat vooral van belang is dat de aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd binnen de bestaande infrastructuur van de basisvoorziening. Zo bleek ter zitting dat Wegrestaurant Burgerveen het e-laadpunt ook op grote afstand van het wegrestaurant zou kunnen realiseren, zolang het maar op de bij het wegrestaurant behorende grote parkeerplaats is. In het licht van deze ruime mogelijkheden heeft de rechtbank het terecht niet uitgesloten geacht dat ook buiten de gronden waarover de vergunninghouder van de basisvoorziening beschikt aan de cluster-eis kan worden voldaan. Ook in hoger beroep heeft de minister niet gemotiveerd dat buiten de gronden van de vergunninghouder van de basisvoorziening, maar wel in de nabijheid ervan, op een verzorgingsplaats nooit parkeerplaatsen beschikbaar zijn waar e-laadpalen kunnen worden geplaatst zonder dat daarvoor nieuwe infrastructuur nodig is. De Afdeling is door wat de minister heeft aangevoerd niet tot de overtuiging gekomen dat het toestaan van een aanvullende voorziening buiten de al verhuurde grond bij de basisvoorziening in feite altijd neerkomt op het toestaan van een solitaire voorziening, los van die basisvoorziening, die afbreuk doet aan een duurzaam veilige verkeersstructuur op de verzorgingsplaats.
Maar ook als het gaat om de gronden bij de basisvoorziening waarover de vergunninghouder van de basisvoorziening op grond van een huur- of erfpachtovereenkomst kan beschikken, ziet de Afdeling in wat de minister heeft aangevoerd niet de noodzaak om derde partijen op voorhand uit te sluiten van de mogelijkheid om een vergunning voor het realiseren van een e-laadpunt te krijgen. Weliswaar kan een privaatrechtelijke belemmering in de weg staan aan uitvoering van de vergunning, maar zoals ter zitting is besproken, is het denkbaar dat de privaatrechtelijke belemmering wordt weggenomen als de gevestigde vergunninghouder van de basisvoorziening overeenstemming bereikt met een andere partij over de realisering van een e-laadpunt op zijn grond. Die andere partij zou dan niet alleen exploitant kunnen zijn, zoals de minister zelf ook mogelijk acht, maar ook vergunninghouder kunnen zijn. Daarbij is ook van belang dat het uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet relevant is wie de exploitant is van het e-laadpunt als aanvullende voorziening, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Nog minder van belang is of die exploitant dan zelf wel of geen vergunninghouder is.
11.3. De Afdeling komt tot de volgende conclusie. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het criterium dat de vergunning voor aanvullende voorzieningen bij een basisvoorziening (niet zijnde een e-laadpunt) is voorbehouden aan vergunninghouders van een basisvoorziening noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan de uit een oogpunt van veiligheid vereiste clustering van voorzieningen. Niet gebleken is dat die clustering niet kan worden bereikt op een wijze die minder beperkend is voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters die geen houder zijn van een vergunning voor een basisvoorziening. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat dit voorbehoud in de Kennisgeving in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
Het betoog slaagt niet.
Schaarse vergunning en de opdracht van de rechtbank
12. De minister betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister ook andere partijen had moeten laten meedingen naar de in de Wbr en de Kennisgeving gecreëerde mogelijkheid tot het verkrijgen van de vergunning voor het aanbieden van een laadpunt als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant, heeft miskend dat met de verlening van de aanvullende vergunning geen schaarse rechten worden toebedeeld en dat daarom geen plicht bestaat tot het creëren van mededinging. De minister wijst op de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2645, en het arrest van het gerechtshof Den Haag van 24 juli 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2469 waarin is geoordeeld dat deze vergunningen geen schaarse vergunningen zijn. De minister voert aan dat het aantal aanvullende voorzieningen op een verzorgingsplaats niet gemaximeerd is en dat het aantal potentiële gegadigden niet groter is dan het aantal vergunningen dat voor een aanvullende voorziening op een bepaalde locatie kan worden verleend. Alle vergunninghouders van bestaande basisvoorzieningen kunnen een vergunning voor één of meer aanvullende voorzieningen aanvragen. Dat een vergunning aan Wegrestaurant Burgerveen is verleend, heeft dus geen gevolgen voor de mogelijkheid van andere exploitanten van basisvoorzieningen om een laadpaal te plaatsen en staat er ook niet aan in de weg dat Fastned meer laadpalen kan plaatsen. Het gaat er volgens de minister steeds om of een aanvullende voorziening past binnen het toetsingskader van artikel 3 van Pro de Wbr en de Kennisgeving.
12.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van 31 juli 2019, is een vergunning voor een e-laadstation als aanvullende voorziening geen schaarse vergunning.
De minister heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat dit betoog zich vooral richt tegen de conclusie die de rechtbank verbindt aan haar oordeel dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag van Wegrestaurant Burgerveen het in de Kennisgeving opgenomen voorbehoud buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn. De minister begrijpt de conclusie van de rechtbank dat hij ook andere partijen had moeten laten meedingen naar de in de Wbr gecreëerde mogelijkheid tot het verkrijgen van een vergunning voor het aanbieden van een e-laadpunt als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant zo dat de voor schaarse vergunningen geldende verdelingseisen ook van toepassing zijn op de procedure voor verlening van de hier aan de orde zijnde vergunning.
De minister heeft gelijk dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak in het midden heeft gelaten wat haar conclusie precies betekent voor de wijze waarop de minister na de vernietiging van het besluit vorm moet geven aan de opengevallen vergunningenprocedure. Weliswaar biedt de aangevallen uitspraak ruimte voor de uitleg die de minister hieraan heeft gegeven, maar aangezien het hier niet gaat om een schaarse vergunning, gaat de Afdeling ervan uit dat de rechtbank niet heeft bedoeld deze te verstrekkende opdracht aan de minister te geven. De Afdeling begrijpt de uitspraak zo dat de minister andere partijen dan Wegrestaurant Burgerveen niet zonder meer kan uitsluiten van een vergunning voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant. Ook andere partijen moeten de mogelijkheid krijgen een aanvraag daarvoor in te dienen die inhoudelijk wordt beoordeeld. Dat betekent dat de minister bij de beoordeling van de voorliggende aanvraag ook rekening moet houden met mogelijke aanvragen van andere gegadigden. Het is daarbij vervolgens aan de minister om met inachtneming van de concrete situatie op Den Ruygen Hoek-Oost te beoordelen of een voorliggende aanvraag om een e-laadpunt als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant voldoet aan de eisen van veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dat betekent dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag van Wegrestaurant Burgerveen de Kennisgeving voor het deel waarin het hiervoor besproken voorbehoud is opgenomen buiten toepassing moet laten. De minister moet bij de beoordeling van de opengevallen aanvraag ook rekening houden met mogelijke aanvragen van andere partijen.
14. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
604.