Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/4308
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres] ( [eiseres] ), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende] . ( [belanghebbende] ),
te Rotterdam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [belanghebbende] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [nummer 1] op verzorgingsplaats [naam 1] nabij [plaats] .
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met negen andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, [persoon 1] , mr. I. Kabbouti en [persoon 2] , en de gemachtigde van [belanghebbende] .
Totstandkoming van het besluit
1. [belanghebbende] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan 13 tankzuilen met 13 opstelplaatsen.
2. Op [medio 1] maart 2019 heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op de verzorgingsplaats als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation).
3. Met een besluit van 23 juli 2019 (primaire besluit) heeft de minister de gevraagde Wbr-vergunning aan [belanghebbende] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op de verzorgingsplaats, namelijk van een energielaadstation met acht energielaadpunten als basisvoorziening in de directe nabijheid van de verzorgingsplaats, maar heeft deze nog niet gerealiseerd. [eiseres] heeft zelf geen aanvraag om een aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats ingediend.
4. Met een besluit van 14 januari 2020 heeft de minister de verleende Wbr-vergunning van [medio 1] maart 2019 gewijzigd naar twee energielaadpunten ter vervanging van twee tankzuilen.
5. Met het besluit van 29 juni 2020 op het bezwaar van [eiseres] heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
6. Naar aanleiding van uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020 [1] heeft de minister bij besluit van
3 februari 2022 het bezwaar van [eiseres] alsnog gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). [2] Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn [3] . In het besluit van 3 februari 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
Toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
7. Met het besluit van 3 februari 2022 heeft de minister een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb genomen, te weten een wijziging van het besluit van 29 juni 2020. De rechtbank betrekt dit besluit bij het beroep. De rechtbank zal de besluiten van 29 juni 2020 en 3 februari 2022 in onderlinge samenhang beoordelen.
Juridisch kader
8. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voorzover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
9 Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van 18 augustus 2021 [4] heeft de Afdeling overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een energielaadstation een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullende karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.
10. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving op [medio 2] mei 2022 gewijzigd. In de gewijzigde Kennisgeving heeft de minister zeven criteria opgenomen waaraan wordt getoetst of een voorziening aanvullend is.
11. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader). [5]
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation aan [belanghebbende] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
13. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening
14. [eiseres] voert aan dat de minister in de gewijzigde Kennisgeving van [medio 2] mei 2022 geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 18 augustus 2021. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan, omdat in de gewijzigde Kennisgeving het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening, aldus [eiseres] .
15. De gewijzigde Kennisgeving is op [medio 2] mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd [6] en daarom op [medio 2] mei 2022 in werking getreden. De gewijzigde Kennisgeving was dus geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 3 februari 2022. Volgens de minister heeft hij bij het nemen van het besluit van 3 februari 2022 niettemin wel aan de zeven criteria in de gewijzigde Kennisgeving getoetst. De rechtbank stelt echter vast dat dit niet uit het besluit van 3 februari 2022 blijkt. In dat besluit is dus niet kenbaar getoetst aan de zeven criteria. De minister heeft in het besluit van 3 februari 2022 dan ook niet de door de Afdeling gewenste duidelijkheid verschaft over de vraag of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank verbindt hier echter geen consequenties aan, omdat het binnen het toetsingskader van de Kennisgeving, zoals die gold ten tijde van het besluit van 3 februari 2022, evident is dat het hier om een aanvullende voorziening gaat die ondergeschikt is aan de basisvoorziening (het benzinestation). Het gaat immers slechts om twee energielaadpunten die worden gerealiseerd op bestaande opstelplaatsen onder de luifel van het benzinestation, ter vervanging van twee afleverzuilen fossiele brandstof, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het benzinestation en waarbij dus geen effect is te verwachten op de verkeersstromen. Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot het oordeel dat de minister de Wbr-vergunning had behoren te weigeren.
Veilig gebruik van de verzorgingsplaats: een tweede energielaadstation
16. [eiseres] voert aan dat door het verlenen van de Wbr-vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie ontstaat, omdat op deze verzorgingsplaats ook al een energielaadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadstation leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met energielaadpunten op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te rijden als alle energielaadpunten bij een van de energielaadstations bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de Wbr-vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.
17 . De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van [medio 3] maart 2020. Hierin is vermeld dat deze verzorgingsplaats zo is ingericht dat de automobilist bij de eerste splitsing linksaf kan kiezen voor het tanken of laden bij het benzinestation en rechtsaf voor laden bij [eiseres] . Gelet op de uniforme inrichting op de verzorgingsplaats en de lengte en inrichting van de afrit bestaat een goed overzicht en de automobilist heeft voldoende ruimte om af te remmen. Keuzestress is dan ook onwaarschijnlijk. Voor wat betreft het tegen het verkeer inrijden, staat in de verkeerskundige beoordeling dat de verzorgingsplaats zo is ingericht dat er geen verwarring kan ontstaan over de rijrichting. Het tegen de rijrichting inrijden blijft mogelijk, maar gezien de inrichting van de verzorgingsplaats - die de gewenste rijrichting afdwingt - wordt dit risico als laag beoordeeld. De kans dat als gevolg daarvan een ongeval wordt veroorzaakt, is nog kleiner.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] maart 2020, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten zijn bezet en automobilisten tegen het verkeer inrijden naar de andere energielaadpunten niet nader onderbouwd. In reactie op dit betoog heeft verkeerskundige [persoon 1] op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten en ongelukken op verzorgingsplaatsen al jaren een dalende lijn vertoont. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] maart 2020 te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van twee energielaadpunten niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
19. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van Wbr-vergunningen voor energielaadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook energielaadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.
20. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de besluiten in deze zaak niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande opstelplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.
21. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een energielaadstation als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van energielaadpunten langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende vergunning. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, kan in deze procedure, die gaat over de aan [belanghebbende] verleende vergunning voor twee energielaadpunten bij het benzinetankstation, geen rol spelen.
Maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening
22. [eiseres] voert aan dat de minister in het besluit van 3 februari 2022 ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de Wbr-vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening.
23. De rechtbank overweegt het volgende. In de gewijzigde Kennisgeving van
[medio 2] mei 2022 is de looptijd van een vergunning voor een aanvullende voorziening beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation of servicestation waarmee het de in- en uitritten deelt. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, was deze Kennisgeving evenwel nog geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van
3 februari 2022. De minister was dus niet gehouden om in het besluit van 3 februari 2022 een maximale looptijd van 15 jaar voor de aan [belanghebbende] verleende Wbr-vergunning voor de twee energielaadpunten op te nemen. De minister heeft er overigens terecht op gewezen dat deze vergunning in ieder geval binnen 15 jaar automatisch eindigt, omdat deze is verbonden aan de vergunning en het private gebruiksrecht voor het benzinestation (de basisvoorziening) en benzinestations om de 15 jaar worden geveild. [eiseres] is dus ook niet benadeeld door het niet opnemen van een maximale looptijd van 15 jaar in het besluit van 3 februari 2022. De beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn
24. [eiseres] voert aan dat de Wbr-vergunning in strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn is verleend, omdat de minister niet op voorhand duidelijk heeft gemaakt hoe hij het criterium ondergeschiktheid toepast. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had er volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.
25. Ingevolge artikel 10, eerste lid van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige bestreden besluit, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.
26. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdeelprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
Conclusie en gevolgen
27. Het beroep is ongegrond.
28. Omdat het besluit van 29 juni 2020 niet deugdelijk was gemotiveerd en de minister tijdens de beroepsprocedure het besluit van 3 februari 2022 met een aanvullende motivering heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding om de minister in de proceskosten te veroordelen en het griffierecht te laten vergoeden.
29. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank heeft de proceskosten in de zaak AMS 20/599 ( [naam 2] ) vastgesteld op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5) en dat bedrag aan proceskosten heeft ook betrekking op dit beroep. Om deze reden zal de rechtbank in de beslissing geen proceskostenveroordeling opnemen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt de minister op het door [eiseres] betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester en mr. A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
griffier (mr. T.E. Bouwmeester)
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.