ECLI:NL:RBAMS:2023:4140

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/1747

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:

[derde belanghebbende 1]te Horst

(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),

[derde belanghebbende 2]te Rotterdam (gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers) en

[derde belanghebbende 3]te Hilversum (vergunninghouders).

Partijen worden hierna [eiseres] , de minister, [derde belanghebbende 1] , [derde belanghebbende 2] en [derde belanghebbende 3] genoemd.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [derde belanghebbende 2] , [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 3] verleende vergunningen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] , de gemachtigden van [derde belanghebbende 2] en [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 1] . Namens [derde belanghebbende 3] is niemand verschenen.

Totstandkoming van de besluiten

1. [derde belanghebbende 2] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan twaalf tankzuilen met zestien opstelplaatsen. [derde belanghebbende 2] heeft een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor vijf energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen als aanvullende voorziening bij het benzinestation.

2. Met het besluit van 1 juli 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [derde belanghebbende 2] verleend.

3. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is op deze verzorgingsplaats vergunninghouder van vier energielaadpunten als een basisvoorziening en heeft een aanvraag ingediend voor zes energielaadpunten als aanvullende voorziening.

4. [derde belanghebbende 1] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van de benzinestations [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 2] staan vijf tankzuilen met negen opstelplaatsen. Op het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 3] staan zeven tankzuilen met twaalf opstelplaatsen. Op het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 4] staan vier tankzuilen met acht opstelplaatsen. [derde belanghebbende 1] heeft aanvragen ingediend om per verzorgingsplaats twee energielaadpunten te realiseren voor elektronische motorvoertuigen als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Met de besluiten van

1 juli 2019 en 16 juli 2019 zijn de gevraagde vergunningen aan [derde belanghebbende 1] verleend.

5. Fillingstation [naam 5] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 6] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 6] staan tien tankzuilen met zeventien opstelplaatsen. Fillingstation [naam 5] heeft een aanvraag ingediend om twee energielaadpunten te realiseren voor elektronische motorvoertuigen als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Met het besluit van 4 juli 2019 heeft de minister

de vergunning verleend aan Fillingstation ‘t Hoekske.

6. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. [eiseres] heeft op de verzorgingsplaats [naam 2] een vergunning voor twee energielaadpunten als basisvoorziening en een aanvraag ingediend om een aanvullende voorziening voor twee energielaadpunten. Op verzorgingsplaats [naam 6] beschikt [eiseres] over een vergunning voor vier energielaadpunten als basisvoorziening. [eiseres] heeft voor de verzorgingsplaats [naam 3] een aanvraag ingediend voor twee energielaadpunten als basisvoorziening. [eiseres] is vergunninghouder van vier energielaadpunten als basisvoorziening op de verzorgingsplaats [naam 4] .

7. [derde belanghebbende 3] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van een wegrestaurant als basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 7] op grond van de Wbr. [derde belanghebbende 3] heeft een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant.

8. Met het besluit van 19 september 2019 is de gevraagde vergunning aan [derde belanghebbende 3] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is vergunninghouder van vier energielaadpunten als basisvoorziening op deze verzorgingsplaats.

9. Met een besluit van 10 februari 2020 heeft de minister de bezwaren van [eiseres] tegen al deze primaire besluiten ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.

Toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

10. Daarna heeft de minister nog een drie wijzigingsbesluiten in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht genomen. De rechtbank betrekt deze besluiten bij dit beroep. De betreffende besluiten worden hierna weergegeven.

11. Met het besluit van 19 februari 2020 is aan [derde belanghebbende 2] naar aanleiding van een gewijzigde aanvraag een vergunning verleend voor vier (in plaats van vijf) energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation [naam 1] .

12. De exploitatie van het benzinestation op de verzorgingsplaats [naam 6] is per

1 april 2021 overgenomen door [derde belanghebbende 1] . Met een besluit van 23 april 2021 is de tenaamstelling van de vergunning om twee energielaadpunten te realiseren als aanvullende voorziening bij het benzinestation gewijzigd naar [derde belanghebbende 1] . Er is alleen sprake van een overdracht in de privaatrechtelijke sfeer hangende de looptijd van de vergunning. Er is geen sprake van een nieuwe aanvraag naar aanleiding van het eindigen van de looptijd van de vergunning en een nieuwe veiling.

13. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020^[1]heeft de minister het besluit van 18 mei 2022 genomen. De minister heeft het bezwaar van [eiseres] gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving).^[2]Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn^[3]. In het besluit van 18 mei 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.

Juridisch kader

14. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voorzover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.

15. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van 18 augustus 2021^[4]heeft de Afdeling overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullend karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.

16. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving in 2022 gewijzigd. De gewijzigde Kennisgeving is op [medio 1] mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd^[5]en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.

17. In de Kennisgeving 2022 heeft de minister de volgende criteria opgenomen waaraan wordt getoetst bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is:

- de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

- de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

- de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

- de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

- de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

- de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

- de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.

18. In de toelichting bij de Kennisgeving 2022 is vermeld dat uitgangspunt blijft het zoveel mogelijk groeperen van aanvullende voorzieningen. Met het perceel van de basisvoorziening wordt bedoeld de in verhuur of erfpacht uitgegeven kavel. Met in- en uitritten van de basisvoorziening wordt bedoeld de wegen die toegang geven naar en van het perceel van de basisvoorziening. Verder wordt vermeld dat maatwerk wordt toegepast bij de vraag in welke omvang en mate een aanvullende voorziening is toegestaan, omdat dit afhankelijk is van de situatie op de desbetreffende verzorgingsplaats en dit dus per verzorgingsplaats kan verschillen. Verder is in de toelichting vermeld dat het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening niet een zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Met het oog op een verkeersveilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats is op voorhand niet aan te geven hoeveel energielaadpunten toelaatbaar zijn. Dit is enerzijds afhankelijk van de situatie op de verzorgingsplaats en anderzijds de beoogde plek waar de energielaadpunten zullen worden gerealiseerd zoals opgenomen in de vergunningaanvraag. Er is dus ook geen verhouding aan te geven tussen het aantal (opstelplaatsen bij) tankzuilen en energielaadpunten. Gelet hierop worden aantallen uit verschillende aanvragen voor energielaadpunten niet bij elkaar opgeteld. Het aantal aangevraagde energielaadpunten wordt wel betrokken bij beoordeling van de verkeersaantrekkende werking, de doorstroming, de verkeersveiligheid en of er fysieke ruimte is. Daarnaast speelt de omvang een rol bij het bepalen of er geen afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van een verzorgingsplaats en of de aangevraagde voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit aldus de toelichting bij de wijziging.

19. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader).^[6]

Beoordeling door de rechtbank

20. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de basisvoorzieningen van [derde belanghebbende 2] , [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 3] te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .

21. De Kennisgeving 2022 was geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 18 mei 2022. Indien niet anders aangegeven gelden de beroepsgronden voor alle verzorgingsplaatsen.

Kennisgeving 2022

22. [eiseres] voert aan dat de Kennisgeving 2022 nog steeds niet toereikend is omdat de minister geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van

18 augustus 2021. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan. De minister heeft daarentegen in de Kennisgeving 2022 opgenomen dat het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening.

23. De rechtbank volgt [eiseres] hierin niet. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 augustus 2021 niet overwogen dat de minister in zijn beleid het maximale aantal energielaadpunten moet opnemen. De Afdeling heeft slechts overwogen dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan het criterium ondergeschiktheid, waardoor het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk kan zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn. In de Kennisgeving 2022 heeft de minister alsnog voldoende duidelijk gemaakt aan welke voorwaarden een aanvullende voorziening moet voldoen. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de minister om in zijn beleid criteria en voorwaarden op te nemen die hij van belang acht voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een aanvullende voorziening en of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank moet dit beleid terughoudend toetsen.

24. De rechtbank acht het beleid van de minister in de Kennisgeving 2022 niet kennelijk onredelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in de toelichting bij de Kennisgeving 2022 voldoende gemotiveerd waarom het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Op de zitting heeft de minister daar nog aan toegevoegd dat het bij aanvullende voorzieningen niet alleen gaat om energielaadpunten, maar dat ook andere aanvullende voorzieningen mogelijk zijn zoals een kleine garage, een shop of een autowasstraat, en dat de criteria ook voor die aanvullende voorzieningen zijn opgesteld. De rechtbank kan dat volgen.^[7]

Ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening

25. [eiseres] voert aan dat de vergunde energielaadpunten in omvang niet ondergeschikt zijn aan het benzinestation waarbij zij als aanvullende voorziening horen.

26. De rechtbank heeft hiervoor al overwogen dat in de Kennisgeving 2022 het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een basisvoorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft.

27. Gezien de Kennisgeving 2022 toetst de minister aan de hand van zeven criteria of er sprake is van een aanvullende voorziening. De rechtbank vat de beroepsgrond van [eiseres] aldus op dat niet aan die criteria is voldaan. De minister meent dat daaraan wel wordt voldaan.

28. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het besluit van 18 mei 2022 niet, althans niet kenbaar, aan de hand van de zeven criteria in de Kennisgeving 2022 getoetst of de door [derde belanghebbende 2] gevraagde voorziening aanvullend is aan de basisvoorziening. Ook voor wat betreft de andere verzorgingsplaatsen heeft de minister daar geen (enkele) overweging aan gewijd. De minister heeft dan ook niet deugdelijk gemotiveerd of de gevraagde aanvullende voorzieningen ondergeschikt zijn aan de basisvoorzieningen waar zij bij horen. De besluiten van 10 februari 2020 en 18 mei 2022 zijn dan ook ondeugdelijk gemotiveerd en komen voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Omdat de minister in de beroepsprocedure een nadere toelichting heeft gegeven over de ondergeschiktheid van de aanvullende voorzieningen aan de hand van de nieuwe criteria zal de rechtbank ter finale beslechting van het geschil beoordelen of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

29. De minister heeft over de ondergeschiktheid toegelicht dat de vergunde energielaadpunten bereikbaar zijn via de bestaande in- en uitrit van de benzinestations en het wegrestaurant, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande infrastructuur. De laadpunten zijn voorzien op het perceel van en geclusterd bij de basisvoorziening. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat in dit geval de hoofdactiviteit in stand blijft en dat plaatsing van de vier (voor [derde belanghebbende 2] ) en twee (voor de benzinestations van [derde belanghebbende 1] en het wegrestaurant van [derde belanghebbende 3] ) vergunde energielaadpunten daar geen verandering in brengt. Ook het aantal energielaadpunten dat [eiseres] in enkele zaken als aanvullende voorziening bij een benzinestation heeft aangevraagd, is niet van belang bij de beoordeling van de vraag of de door vergunninghouder aangevraagde aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. Uit de Kennisgeving 2022 volgt immers dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk mag doen aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Aangezien de energielaadpunten die [eiseres] als aanvullende voorziening heeft aangevraagd, niet de in- en uitritten deelt van het benzinestation (de basisvoorziening), worden die niet bij de beoordeling betrokken.

Veilig gebruik van de verzorgingsplaats

30. [eiseres] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd die er in essentie op neerkomen dat de vergunningverlening tot gevolg heeft dat er een onveilige verkeerssituatie ontstaat op en rondom de verzorgingsplaats en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. De rechtbank begrijpt [eiseres] aldus dat de aangevraagde vergunning ook daarom niet aan de criteria van aanvullende voorziening van de Kennisgeving 2022 voldoet, namelijk het criterium “de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats”. Meer specifiek voert [eiseres] het volgende aan.

-
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats

31. Volgens [eiseres] ontstaat door het verlenen van de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie, omdat op de verzorgingsplaats ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met laadvoorzieningen op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te gaan rijden als alle opstelplaatsen bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

32. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op de verzorgingsplaatsen. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling die voor elke verzorgingsplaats is opgesteld. Op alle verzorgingsplaatsen is de rijsnelheid laag genoeg en de weginrichting dusdanig dat er voor de weggebruiker voldoende tijd en gelegenheid is om veilig een keuze te kunnen maken.

33. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten bezet zijn en dat dit tot gevolg heeft dat automobilisten met hoge snelheid tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening, niet nader onderbouwd. In reactie hierop heeft [naam verkeersdeskundige] op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten op verzorgingsplaatsen afneemt en dat een dalende lijn in het aantal ongelukken op verzorgingsplaatsen is te zien. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige rapporten te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leiden dat de vergunningen wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats hadden moeten worden geweigerd.

-
complexiteit van verkeersstromen op verzorgingsplaats [naam 2]

34. [eiseres] stelt dat er sprake is van een toename in de complexiteit van de verkeersstromen op verzorgingsplaats [naam 2] . De rechter laadplek bij de laadpaal kan namelijk ook worden bezet door een vrachtwagen die diesel gaat tanken.

35. De minister heeft toegelicht dat de rechter laadplek de opstelplaats deelt met die van een diesel tankzuil. Daar kunnen ook personenvoertuigen diesel tanken.

Als de plek bezet is, is er op de verzorgingsplaats voldoende ruimte om te wachten. Het gaat volgens [naam verkeersdeskundige] ook maar om één laadplek met twee energielaadpunten en enkele auto’s per uur. Er is dus geen sprake van een toename van de complexiteit van verkeersstroom.

36. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister aldus voldoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een toename in de complexiteit van de verkeersstromen. Verder volgt de rechtbank de minister ook in het standpunt dat een vergelijking met de verzorgingsplaats Struik niet opgaat omdat de situatie daar feitelijk anders is.

-
deceleratielengte

37. [eiseres] stelt dat de afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit naar de benzinestations op [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] korter zijn dan de 185 meter die op grond van de Richtlijn Ontwerp Autosnelwegen (de richtlijn) geldt als afstand om veilig te kunnen decelereren. Met het creëren van een keuzemoment bij de splitsing zorgt dit voor een verkeersonveilige situatie.

38. De minister heeft toegelicht dat de richtlijn geldt voor nog aan te leggen rijkswegen. Uit de richtlijn volgt dat met een lengte van 185 meter van 90 kilometer per uur naar 30 kilometer per uur kan worden teruggegaan zonder remactie. Volgens de adviseur verkeersveiligheid is daarvoor met remactie 125 meter nodig. Om van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur te decelereren met remactie is een minimale afstand van 85 meter noodzakelijk. Hierbij is ook rekening gehouden met de totale lengte van de gehele afrit, de locatie specifieke aspecten, de omgeving, het zicht en human factors. De minister verwijst verder naar de verkeerskundige beoordeling ter zake van deze verzorgingsplaatsen waarin is opgenomen dat voor het decelereren van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur zonder remactie 145 meter nodig is. Op de verzorgingsplaatsen in geding is er een minimale deceleratielengte van 95 meter.

39. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat met de afstanden tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrooken en de inritten geen onveilige situaties ontstaat op grond waarvan de Wbr-vergunningen geweigerd hadden moeten worden. De rechtbank acht hierbij van belang dat is gekeken naar de specifieke situatie op de verzorgingsplaatsen door middel van een ritanalyse waarbij alle aspecten zijn meegenomen. De minister heeft zich ook ten aanzien van dit aspect dus op de verkeerskundige beoordelingen kunnen baseren.

-
brandveiligheid op verzorgingsplaats [naam 1] en [naam 2]

40. [eiseres] stelt dat het laden van elektrische auto’s onder de luifel van een benzinestation op korte afstand van de tankzuilen tot een brandonveilige situatie kan leiden. Dit leidt tot een onveilig gebruik van de verzorgingsplaats.

41. De minister heeft toegelicht dat dit geen aspect is dat kan worden betrokken in de toetsing op grond van de Wbr-vergunning. De brandveiligheid wordt getoetst in het kader van de voor een benzinestation benodigde vergunning tot verlening of wijziging van een omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag in dezen, te weten het college van burgemeester en wethouders, zal vervolgens beoordelen hoe de gewenste situatie zich verhoudt tot de veiligheidseisen.

42. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister aldus voldoende gemotiveerd dat het aspect brandveiligheid niet in de weg staat aan de vergunningverlening.

Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats

43. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van vergunningen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.

44. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de bestreden besluiten niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.

45. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunningen. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, wat daar overigens ook van zij, kan in deze procedure, die gaat over de aan vergunninghouders verleende vergunning voor een laadvoorziening bij een benzinetankstation of wegrestaurant, geen rol spelen.

Maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening

46. [eiseres] voert aan dat de minister in het wijzigingsbesluit van 18 mei 2022 ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening benzinestation.

47. De rechtbank overweegt het volgende. In de Kennisgeving 2022 is de looptijd van een vergunning voor een aanvullende voorziening beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation waarmee het de in- en uitritten deelt. [eiseres] wijst er terecht op dat de minister heeft verzuimd om in het besluit te vermelden dat de vergunning voor de aanvullende voorzieningen een maximale looptijd van 15 jaar heeft. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding het besluit van 18 mei 2022 te vernietigen. De minister heeft er namelijk op gewezen dat deze vergunning in ieder geval binnen 15 jaar automatisch eindigt, omdat deze is verbonden aan de vergunning en het private gebruiksrecht voor het benzinestation (de basisvoorziening) en benzinestations om de 15 jaar worden geveild. [eiseres] is dus ook niet benadeeld door het niet opnemen van een maximale looptijd van 15 jaar in het besluit. De beroepsgrond slaagt niet.

Strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn

48. [eiseres] betoogt nog dat de verleende Wbr-vergunningen voor de energielaadpunten in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn zijn verleend, omdat de criteria voor ondergeschiktheid niet vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.

49. Ingevolge artikel 10, eerste lid van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige bestreden besluit, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] steeds de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 van de Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.

50. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdelingsprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.

Conclusie en gevolgen

51. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister in overeenstemming met het beleid neergelegd in de Kennisgeving van 2022 de gevraagde vergunningen heeft verleend en overigens ook geen grond hoefde te zien om de aanvragen te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid. De rechtbank bepaalt dan ook dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 10 februari 2020 en 18 mei 2022 geheel in stand blijven. Aan de twee wijzigingsbesluiten van 19 februari 2020 en 23 april 2021 kleeft geen motiveringsgebrek. Deze besluiten blijven daarom in stand.

52. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister het door [eiseres] betaalde griffierecht vergoedt.

53. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank stelt de proceskosten vast op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de besluiten van 10 februari 2020 en 18 mei 2022;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten geheel in stand blijven;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [eiseres] voor de zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080 tot een totaalbedrag van € 2.511,-;

- draagt de minister op het door [eiseres] betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter en
mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester en mr. A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.

griffier (mr. T.E. Bouwmeester)

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.