Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/1298
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres] ( [eiseres] ), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende] ( [derde belanghebbende] ), te Rotterdam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [derde belanghebbende] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation [naam weg 1] op verzorgingsplaats [naam 1] in de [naam gemeente] .
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met negen andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, K. Tse, mr. I. Kabbouti en [persoon] , en de gemachtigde van [derde belanghebbende] .
Totstandkoming van de besluiten
1. [derde belanghebbende] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan zeven tankzuilen met elf opstelplaatsen.
2. Op 17 januari 2019 heeft [derde belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor drie energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation).
3. Met een besluit van 7 juni 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [derde belanghebbende] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 1] , namelijk van een energielaadstation met zeven energielaadpunten.
4. Met een besluit van 21 januari 2020 heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
5. Op 18 oktober 2019 heeft [derde belanghebbende] een gewijzigde aanvraag ingediend voor twee in plaats van drie energielaadpunten op een andere locatie op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij het benzinestation. De energielaadpunten worden geplaatst op het voorterrein van het tankstation op bestaande parkeerplaatsen aan de linkerkant.
6. Met een besluit van 4 februari 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning voor twee energielaadpunten verleend en het besluit van 7 juni 2019 ingetrokken.
7. Naar aanleiding van uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020 [1] heeft de minister bij besluit van
2 maart 2022 het bezwaar van [eiseres] alsnog gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). [2] Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn. [3] In het besluit van 2 maart 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
Toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
8. Met het besluit van 4 februari 2020 heeft de minister het besluit van 21 januari 2020 gewijzigd. Aan het besluit van 4 februari 2020 ligt de gewijzigde aanvraag van [derde belanghebbende] ten grondslag van 8 oktober 2019 . De rechtbank ziet dit als een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard. De rechtbank merkt het besluit van 4 februari 2020 daarom aan als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb. Dit betekent dat het besluit van 4 februari 2020 bij deze beroepsprocedure wordt betrokken. Vervolgens heeft de minister met het besluit van 2 maart 2022 een tweede wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb genomen. De rechtbank betrekt ook dit besluit bij het beroep. De rechtbank zal de besluiten van 21 januari 2020, 4 februari 2020 en 2 maart 2022 in onderlinge samenhang beoordelen.
Juridisch kader
9. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voorzover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
10. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van [medio 2] augustus 2021 [4] heeft de Afdeling overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullende karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.
11. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving op [medio 1] mei 2022 gewijzigd. In de gewijzigde Kennisgeving heeft de minister zeven criteria opgenomen waaraan wordt getoetst of een voorziening aanvullend is.
12. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader). [5]
Beoordeling door de rechtbank
13. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation aan [derde belanghebbende] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
14. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening
15. [eiseres] voert aan dat de minister in de gewijzigde Kennisgeving van [medio 1] mei 2022 geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van [medio 2] augustus 2021. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan, omdat in de gewijzigde Kennisgeving het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening, aldus [eiseres] .
16. De gewijzigde Kennisgeving is op [medio 1] mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd [6] en daarom op [medio 2] mei 2022 in werking getreden. De gewijzigde Kennisgeving was dus geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 2 maart 2022. Volgens de minister heeft hij bij het nemen van het besluit van 2 maart 2022 niettemin wel aan de zeven criteria in de gewijzigde Kennisgeving getoetst. De rechtbank stelt echter vast dat dit niet uit het besluit van 2 maart 2022 blijkt. In dat besluit is dus niet kenbaar getoetst aan de zeven criteria. De minister heeft in het besluit van 2 maart 2022 dan ook niet de door de Afdeling gewenste duidelijkheid verschaft over de vraag of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank verbindt hier echter geen consequenties aan, omdat het binnen het toetsingskader van de Kennisgeving, zoals die gold ten tijde van het besluit van 2 maart 2022, evident is dat het hier om een aanvullende voorziening gaat die ondergeschikt is aan de basisvoorziening (het benzinestation). Het gaat immers slechts om twee energielaadpunten die worden gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen dichtbij het benzinestation, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het benzinestation en waarbij dus geen effect is te verwachten op de verkeersstromen. Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot het oordeel dat de minister de vergunning had behoren te weigeren.
Veilig gebruik van de verzorgingsplaats
17. [eiseres] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd die er in essentie op neerkomen dat de verlening van de vergunning aan [derde belanghebbende] tot gevolg heeft dat er een onveilige verkeerssituatie ontstaat op en rondom de verzorgingsplaats en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. De rechtbank zal de gronden hierna bespreken.
-
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats
18. [eiseres] voert aan dat door het verlenen van de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie ontstaat, omdat op deze verzorgingsplaats ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met energielaadpunten op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te rijden als alle opstelplaatsen bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.
19. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van [medio 3] januari 2022. Hierin is vermeld dat de verzorgingsplaats zo is ingericht dat de automobilist bij de eerste splitsing linksaf kan kiezen voor het tanken of laden bij het benzinestation en rechtsaf voor laden bij [eiseres] . Gelet op de uniforme inrichting op de verzorgingsplaats en de lengte en inrichting van de afrit bestaat een goed overzicht en de automobilist heeft voldoende ruimte om af te remmen. Keuzestress is dan ook onwaarschijnlijk. Voor wat betreft het tegen het verkeer inrijden, staat in de verkeerskundige beoordeling dat de verzorgingsplaats zo is ingericht dat er geen verwarring kan ontstaan over de rijrichting. Het tegen de rijrichting inrijden blijft mogelijk, maar gezien de inrichting van de verzorgingsplaats - die de gewenste rijrichting afdwingt - wordt dit risico als laag beoordeeld. De kans dat als gevolg daarvan een ongeval wordt veroorzaakt, is nog kleiner.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] januari 2022, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten bezet zijn en automobilisten tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening niet nader onderbouwd. In reactie op dit betoog heeft verkeerskundige Tse op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten en ongelukken op verzorgingsplaatsen al jaren een dalende lijn vertoont. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] januari 2022 te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van twee laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
-
haaks parkeren
haaks parkeren
21. [eiseres] betoogt dat het invoeren van haaks parkeren op de energielaadpunten het risico verhoogt dat automobilisten tegen de rijrichting gaan inrijden. Het haaks parkeren is bovendien niet toegestaan volgens het Kader [7] .
22. De minister heeft toegelicht dat het Kader wat dit punt betreft ziet op standaard parkeervlakken op doorgaande wegen. Haaks parkeren heeft volgens de minister niet de voorkeur, maar of een situatie onveiliger is met haaks parkeren hangt af van de situatie ter plaatse. De parkeerplaatsen zijn gewijzigd van harp parkeren naar haaks parkeren. De minister heeft voorts toegelicht dat het risico op het onbedoeld tegen de rijrichting inrijden weliswaar groter is bij haaks parkeren, maar uit de verkeerskundige beoordeling volgt dat dit in deze specifieke situatie veilig kan worden geacht. Daarbij is van belang dat op deze verzorgingsplaats de rijrichting duidelijk en vanzelfsprekend is. Dit wordt bevestigd door verschillende elementen zoals de zichtlijnen op de rijksweg, de positionering ten opzichte van de shop, het directe zicht op de uitrit van het benzinestation en het zicht op de tankzuilen onder de luifel.
23. De rechtbank acht deze toelichting van de minister begrijpelijk en navolgbaar. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook voldoende gemotiveerd dat het haaks parkeren in dit geval niet zorgt voor een toename in de complexiteit van de verkeersstromen.
-
energielaadpunten aan de kopse kant van de laadplekken
energielaadpunten aan de kopse kant van de laadplekken
24. [eiseres] voert verder aan dat er sprake is van een toename in complexiteit van verkeersstromen wegens het situeren van de laadpalen aan de kopse kant van de laadplekken. Volgens het rapport van [ingenieursbureau] van [medio 4] december 2021 zorgt dit ervoor dat automobilisten met een laadaansluiting aan de achterzijde van hun auto achteruit dienen in te parkeren om alsnog te kunnen laden. Dit is ongewenst, aangezien dit niet voldoet aan het uitgangspunt om achteruitrijden en spookrijden op een verzorgingsplaats te voorkomen. Bij achteruit uitparkeren is ook niet zichtbaar of er verkeer aankomt. De laadpalen zouden dus in tegenstelling tot de vergunde situatie op een eiland tussen de laadplekken moeten worden geplaatst.
25. De minister heeft toegelicht dat het rapport van [ingenieursbureau] is opgesteld voor de toekomstige situatie waarin de algemene parkeerplaats op de verzorgingsplaats eventueel gebruikt zou kunnen worden voor dubbel parkeren waarbij er dus zowel geparkeerd als opgeladen kan worden. In dit geval gaat het om enkele plekken op het perceel van het benzinestation waarbij de laadpalen aan de kopse kant komen te staan. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat alleen al om deze reden [eiseres] aan dat rapport geen steun kan ontlenen voor haar betoog. De minister heeft voorts toegelicht dat de inrichting van deze plekken niet tot gevolg zal hebben dat de rijrichting onduidelijk wordt. Dat is anders dan de situatie waar het rapport van [ingenieursbureau] op ziet waarbij het gaat om een groot deel van de algemene parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats die op deze manier ingericht zouden worden. Verder heeft de minister toegelicht dat ook in de voorgaande situatie al achteruit in- of uitgeparkeerd kon worden. Ook gelet daarop hoefde de minister het rapport van [ingenieursbureau] niet te volgen en heeft hij voldoende gemotiveerd dat met deze inrichting van de laadplekken geen sprake is van een toename van de complexiteit in verkeersstromen.
-
energielaadpunten op het voorterrein van het benzinestation
energielaadpunten op het voorterrein van het benzinestation
26. [eiseres] voert aan dat door situering van een laadvoorziening op het voorterrein van het benzinestation de complexiteit van de verkeersstromen toeneemt. [eiseres] wijst erop dat de aanvraag voor een laadvoorziening op de verzorgingsplaats [naam 2] om deze reden is afgewezen en doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
27. De minister betwist dat de complexiteit van de verkeersstromen toeneemt. Volgens de minister is er op zowel de onderhavige verzorgingsplaats als op de verzorgingsplaats [naam 2] sprake van drie keuzemomenten. In tegenstelling tot de verzorgingsplaats [naam 2] gaat het in het onderhavige geval om een bredere toegangsweg naar het voorterrein en zijn de energielaadpunten niet in het midden van het voorterrein gesitueerd maar aan de zijkant. Verder verschilt de feitelijke situatie tussen de verzorgingsplaatsen, omdat op de onderhavige verzorgingsplaats sprake is van haaks parkeren terwijl op verzorgingsplaats [naam 2] sprake is van langsparkeren. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan op grond hiervan niet slagen, aldus de minister.
28. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende gemotiveerd dat de energielaadpunten op het voorterrein niet zorgen voor een toename in complexiteit van de verkeersstromen. Door de brede toegangsweg wordt met een lage snelheid het voorterrein bereikt. Daarnaast gaat het om energielaadpunten aan de zijkant van het voorterrein op bestaande parkeerplekken. Voorafgaande aan de vergunningverlening werden deze plekken dus ook al gebruikt, maar dan als parkeerplekken. Gezien de feitelijke verschillen in de inrichting van de verzorgingsplaatsen, gaat het beroep op het gelijkheidsbeginsel bovendien niet op.
-
deceleratielengte
deceleratielengte
29. [eiseres] stelt dat de afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit naar het benzinestation korter is dan de 185 meter die op grond van de Richtlijn Ontwerp Autosnelwegen (de richtlijn) geldt als afstand om veilig te kunnen decelereren. Met het creëren van een keuzemoment bij de splitsing zorgt dit voor een verkeersonveilige situatie.
30. De minister heeft toegelicht dat de richtlijn geldt voor nog aan te leggen rijkswegen. Uit de richtlijn volgt dat met een lengte van 185 meter van 90 kilometer per uur naar 30 kilometer per uur kan worden teruggegaan zonder remactie. Volgens de adviseur verkeersveiligheid is daarvoor met remactie 125 meter nodig. Om van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur te decelereren met remactie is een minimale afstand van 85 meter noodzakelijk. Hierbij is ook rekening gehouden met de totale lengte van de gehele afrit, de locatie specifieke aspecten, de omgeving, het zicht en human factors. De minister verwijst verder naar de verkeerskundige beoordeling ter zake van deze verzorgingsplaats waarin is opgenomen dat voor het decelereren van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur zonder remactie 145 meter nodig is. In dit geval is er een deceleratielengte van 150 meter.
31. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat met de huidige afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit geen onveilige situatie ontstaat op grond waarvan de Wbr-vergunning geweigerd had moeten worden. De rechtbank acht hierbij van belang dat is gekeken naar de specifieke situatie op de verzorgingsplaats door middel van een ritanalyse waarbij alle aspecten zijn meegenomen. De minister heeft zich ook ten aanzien van dit aspect dus op de verkeerskundige beoordeling kunnen baseren.
Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
32. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van vergunningen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.
33. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de besluiten in deze zaak niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.
34. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunning. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, kan in deze procedure, die gaat over de aan [derde belanghebbende] verleende vergunning voor een laadvoorziening bij het benzinetankstation, geen rol spelen.
Maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening
35. [eiseres] voert aan dat de minister in het besluit van 2 maart 2022 ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening.
36. De rechtbank overweegt het volgende. In de gewijzigde Kennisgeving van
[medio 1] mei 2022 is de looptijd van een vergunning voor een aanvullende voorziening beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation of servicestation waarmee het de in- en uitritten deelt. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, was deze Kennisgeving evenwel nog geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 2 maart 2022. De minister was dus niet gehouden om in het besluit van 2 maart 2022 een maximale looptijd van 15 jaar voor de aan [derde belanghebbende] verleende vergunning voor de twee energielaadpunten op te nemen. De minister heeft er overigens terecht op gewezen dat deze vergunning in ieder geval binnen 15 jaar automatisch eindigt, omdat deze is verbonden aan de vergunning en het private gebruiksrecht voor het benzinestation (de basisvoorziening) en benzinestations om de 15 jaar worden geveild. [eiseres] is dus ook niet benadeeld door het niet opnemen van een maximale looptijd van 15 jaar in het besluit van 2 maart 2022. De beroepsgrond slaagt niet.
Energielaadpunten buiten perceel [derde belanghebbende]
37. [eiseres] voert aan dat twee energielaadpunten buiten de grens van het door [derde belanghebbende] gehuurde perceel liggen. De locatie waarop deze energielaadpunten zijn gesitueerd was dus ook geschikt geweest voor een laadstation als aanvullende voorziening van een andere aanbieder dan [derde belanghebbende] . Door het gebrek aan transparantie waren andere geïnteresseerden daarvan niet op de hoogte. Volgens [eiseres] is er sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat er geen gelijke kansen zijn geboden.
38. Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet is gebleken dat [eiseres] zelf geen aanvraag kon doen voor energielaadpunten op deze locatie.
Artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn
39. [eiseres] voert aan dat de vergunning in strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn is verleend, omdat de minister niet op voorhand duidelijk heeft gemaakt hoe hij het criterium ondergeschiktheid toepast. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had er volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.
40. Ingevolge artikel 10 , eerste lid van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige bestreden besluit, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.
41. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdeelprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van [medio 2] augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
Conclusie en gevolgen
42. Het beroep is ongegrond.
43. Omdat de besluiten van 21 januari 2020 en 4 februari 2020 niet deugdelijk waren gemotiveerd en de minister tijdens de beroepsprocedure het besluit van 2 maart 2022 met een aanvullende motivering heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding om de minister in de proceskosten te veroordelen en het griffierecht te laten vergoeden.
44. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank heeft de proceskosten in de zaak AMS 20/599 ( [naam 3] ) vastgesteld op € 2 .511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5) en dat bedrag aan proceskosten heeft ook betrekking op dit beroep. Om deze reden zal de rechtbank in de beslissing geen proceskostenveroordeling opnemen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt de minister op het door [eiseres] betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en
mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van
mr. T.E. Bouwmeester en mr. A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
griffier (mr. T.E. Bouwmeester)
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.