Uitspraak
201800767/1/A1 en 201800953/1/A1.
Datum uitspraak: 2 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,
2. [appellant sub 2], wonend te Rotterdam,
3. Grote Markt Ontwikkeling B.V. en [appellante sub 3 B], beide gevestigd te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: Grote Markt)
4. [appellant sub 4 A], [appellant sub 4 B], [appellant sub 4 C], [appellant sub 4 D], [appellant sub 4 E] en [appellant sub 4 F], allen wonend in de kloostergemeenschap van de Dominicanen te Rotterdam, de Nederlandse Provincie van de Dominicanen, gevestigd te Berg en Dal, het bestuur van de parochie H. Johannes, gevestigd te Rotterdam, en [appellant sub 4 I], wonend te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: De Dominicanen)
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college aan 2d Vastgoed B.V. ten behoeve van de omzetting van de Steigersgracht te Rotterdam in een binnenstedelijk watersportgebied (hierna: het project) een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.
Bij afzonderlijk besluit van 20 december 2017 heeft het college aan 2d Vastgoed B.V. ten behoeve van het project een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor de activiteit bouwen.
Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Stichting Rif010 heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en De Dominicanen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 12 september 2018, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden bijgestaan door mr. W.J.E. van der Werf, advocaat te Den Haag, Grote Markt, vertegenwoordigd door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, vergezeld door [gemachtigde], De Dominicanen, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [appellant sub 4 B] en [appellant sub 4 I], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, vergezeld door ing. R.H.R. Slangen MBA, mr. D.H. van de Rijdt en A.A.H. Jans, zijn verschenen. Voorts is ter zitting verschenen 2d Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden].
Overwegingen
Inleiding
1. Het project, ook wel Rif010 genoemd, houdt in dat een deel van de Steigersgracht te Rotterdam wordt afgesloten en wordt omgevormd tot een watersportgebied met een kunstmatig rif, schoon water en golven, op te wekken via een golfgenerator. Er zullen diverse wateractiviteiten mogelijk zijn, met de nadruk op surfen. Er zal een strandhuis worden gerealiseerd met onder meer een horecagedeelte. Bij het horecagedeelte zal een buitenterras worden gerealiseerd. Niet in geschil is dat zowel de functie als de bouwwerken van het project in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Laurenskwartier". Naast de reguliere activiteiten zullen er mogelijk ter plaatse maximaal 12 keer per jaar grootschalige (sport)evenementen gehouden worden. Deze maken blijkens de ruimtelijke onderbouwing echter geen onderdeel uit van de aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan en derhalve ook niet van de verleende omgevingsvergunning.
Het college heeft ten behoeve van het project eerder, bij besluiten van 14 juli 2015, 15 december 2015 en 2 februari 2017, omgevingsvergunningen eerste en tweede fase verleend voor de activiteiten afwijken van het bestemmingsplan en bouwen. De besluiten van 14 juli 2015 en 15 december 2015 zijn door de rechtbank Rotterdam vernietigd bij uitspraak van 10 juni 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:4329. Bij uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2904, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Rotterdam in zoverre bevestigd en voorts de naar aanleiding van die uitspraak genomen besluiten van 2 februari 2017 vernietigd. Daarbij heeft de Afdeling bepaald dat tegen de te nemen nieuwe besluiten op de aanvragen om omgevingsvergunningen eerste en tweede fase slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Bij de besluiten van 20 december 2017 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 opnieuw beslist op de aanvragen en de omgevingsvergunningen eerste en tweede fase opnieuw verleend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en De Dominicanen kunnen zich niet verenigen met de besluiten van 20 december 2017, omdat zij vrezen voor onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen, waaronder geluidhinder, ter plaatse van hun woningen, kerk en klooster als gevolg van het project. Grote Markt kan zich niet verenigen met de besluiten van 20 december 2017, omdat daarmee volgens Grote Markt haar plannen voor Rotta Nova, een nieuw woongebouw naast en deels op de locatie waar het project is voorzien, worden doorkruist.
Ter zitting ingetrokken beroepsgrond
2. Ter zitting heeft Grote Markt haar beroepsgrond dat het college haar ten onrechte geen exemplaar van de besluiten van 20 december 2017 heeft toegezonden, ingetrokken.
Beroepsgronden die niet aan de orde kunnen komen
3. Grote Markt betoogt dat ten onrechte een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Rotterdam als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht ontbreekt.
3.1. De rechtbank heeft dit betoog van Grote Markt in haar uitspraak van 10 juni 2016 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen en geoordeeld dat het project valt onder de algemene verklaring van geen bedenkingen die de raad bij besluit van 23 juni 2011 heeft afgegeven. Grote Markt heeft daartegen geen hoger beroep ingesteld, zodat volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801), van de juistheid van dit oordeel van de rechtbank moet worden uitgegaan in deze procedure over de besluiten van 20 december 2017. Met haar stelling ter zitting bij de Afdeling dat het om nieuwe besluiten gaat die weer volledig getoetst zouden moeten worden, miskent Grote Markt dat de genoemde jurisprudentie daaraan in de weg staat.
4. [appellant sub 1] betoogt dat sprake is van een badinrichting als bedoeld in de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, terwijl niet aan de bij of krachtens die wet gestelde regels wordt voldaan, en dat de overkapping in strijd is met de Horecanota Rotterdam 2017-2021.
4.1. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het eerdere besluit naar voren gebracht hadden kunnen worden, tenzij het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt ten opzichte van het eerdere besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:220).
[appellant sub 1] heeft de hiervoor vermelde gronden niet aangevoerd tegen de door de Afdeling vernietigde besluiten van 2 februari 2017. [appellant sub 1] had deze gronden reeds tegen die besluiten naar voren kunnen brengen en wordt door de besluiten van 20 december 2017 niet in een nadeligere positie gebracht ten opzichte van de besluiten van 2 februari 2017. Gelet hierop kunnen deze beroepsgronden thans niet aan de orde komen.
Procedureel
5. Grote Markt en [appellant sub 2] betogen dat het college de besluiten van 20 december 2017 ten onrechte niet heeft voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Zij wijzen er op dat de Afdeling in de uitspraak van 25 oktober 2017 niet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb heeft bepaald dat afdeling 3.4 niet opnieuw toegepast hoeft te worden.
5.1. Dat de Afdeling in de uitspraak van 25 oktober 2017 niet heeft bepaald dat afdeling 3.4 niet opnieuw toegepast hoeft te worden, betekent niet dat het college gehouden was om de besluiten van 20 december 2017 met toepassing van die afdeling voor te bereiden. De door de Afdeling vernietigde besluiten van 2 februari 2017 zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1277) kan het bevoegd gezag in beginsel bij het opnieuw in de zaak voorzien volstaan met de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag. Wel kunnen zich omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en de ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag volstaat met de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Van dergelijke omstandigheden is hier geen sprake. De besluiten van 20 december 2017 bevatten een aanvulling van de motivering voor vergunningverlening naar aanleiding van de uitspraak van 25 oktober 2017, waartoe het college mocht overgaan zonder een nieuw ontwerpbesluit op te stellen en ter inzage te leggen. Voor zover Grote Markt en [appellant sub 2] hebben gesteld dat het project is veranderd ten opzichte van de besluiten van 2 februari 2017, overweegt de Afdeling dat van een relevante verandering van het project niet is gebleken. De Afdeling merkt in dat verband op dat, anders dan [appellant sub 2] heeft gesteld, de tijden waarbinnen activiteiten in het water mogen plaatsvinden niet zijn verruimd met het nieuwe voorschrift 03 van de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Weliswaar komen in dat voorschrift ten opzichte van het eerdere voorschrift 03 twee beperkingen in de tijden waarbinnen activiteiten in het water mogen plaatsvinden niet terug, maar dat is het gevolg van het feit dat die beperkingen reeds volgen uit de algemene openingstijden, zoals opgenomen in voorschrift 01.
Het betoog faalt.
Rotta Nova
6. Grote Markt betoogt dat de besluiten van 20 december 2017 haar plannen voor Rotta Nova doorkruisen. Volgens haar zal zij door het project het in het kader van Rotta Nova voorziene terras, deels hangend boven de Steigersgracht, niet meer kunnen realiseren. Volgens Grote Markt heeft de gemeente zich jegens haar verplicht om mee te werken aan realisering van Rotta Nova en van het terras en is dit ook reeds juridisch-planologisch vastgelegd. Grote Markt wijst er in dat verband op dat Rotta Nova wordt genoemd in verschillende gemeentelijke plannen en documenten, zoals het Binnenstadplan 2008-2020, en dat de bouwvlek van Rotta Nova in het bestemmingsplan "Laurenskwartier" blijkens de toelichting bij dat plan bewust niet is meegenomen, omdat daarvoor een afzonderlijk traject zou worden doorlopen. Verder hebben het college en de raad ingestemd met het Voorlopig Ontwerp van Rotta Nova van 2 augustus 2013, waarvan het terras boven de Steigersgracht een onderdeel vormt, en hebben twee wethouders toegezegd medewerking te zullen verlenen ten aanzien van de realisering van het terras, aldus Grote Markt.
6.1. Anders dan Grote Markt stelt, was Rotta Nova ten tijde van het nemen van de besluiten van 20 december 2017 niet juridisch-planologisch toegestaan. Geen van de door haar genoemde gemeentelijke stukken houdt een juridisch-planologische toestemming in voor Rotta Nova. Er is blijkens de stukken overleg geweest en er zijn trajecten in gang gezet en deels doorlopen om Rotta Nova juridisch-planologisch mogelijk te maken, maar die trajecten hadden op 20 december 2017 niet daadwerkelijk geleid tot een juridisch-planologische toestemming. De verwijzing naar de toelichting bij het bestemmingsplan "Laurenskwartier" kan Grote Markt niet baten. De opmerking in die toelichting, dat de bouwlocatie Rotta Nova niet in het bestemmingsplan is meegenomen, maar dat daarop het oude bestemmingsplan ‘met de zo goed als doorlopen artikel 19 WRO Pro procedure’ van kracht blijft, maakt duidelijk dat er ten tijde van het schrijven van die toelichting nog geen juridisch-planologische toestemming was. En dat was ten tijde van de besluiten van 20 december 2017 niet anders. De in de toelichting bij het bestemmingsplan "Laurenskwartier" genoemde procedure op grond van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft niet geleid tot verlening van een vrijstelling krachtens dat artikel. Evenmin is een ander besluit genomen waarmee Rotta Nova juridisch-planologisch is toegestaan.
Voor zover Grote Markt betoogt dat het college en de raad bij haar het vertrouwen hebben gewekt dat medewerking zou worden verleend aan het realiseren van Rotta Nova en het terras dat in dat verband door Grote Markt wordt beoogd, overweegt de Afdeling dat dit in deze procedure niet aan de orde kan zijn. Het college diende te beslissen op de aanvragen van 2d Vastgoed B.V. om omgevingsvergunningen eerste en tweede fase voor het project en uitsluitend die beslissing ligt in deze procedure ter toetsing voor. Bij het nemen van die beslissing was het college niet gehouden rekening te houden met eventuele toekomstige ontwikkelingen in de omgeving die nog niet juridisch-planologisch mogelijk waren.
Het betoog faalt.
Geluid
7. [appellant sub 1] en Grote Markt betogen dat het college de door het project veroorzaakte geluidbelasting van de omgeving niet op juiste wijze heeft beoordeeld en dat de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan daarom ten onrechte is verleend. [appellant sub 1] voert in dat verband aan dat geen rekening is gehouden met het geluid van motoren van rubberboten. Ook is geen rekening gehouden met fluitjes, terwijl die volgens hem noodzakelijk zijn om de veiligheid van de deelnemers aan de wateractiviteiten te waarborgen. Bovendien is er ten onrechte van uitgegaan dat het strandhuis om 23.00 uur sluit, aldus [appellant sub 1]. Grote Markt voert in dit verband aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat geen onaanvaardbare geluidhinder optreedt in de woningen van Rotta Nova. In het akoestisch onderzoek is volgens Grote Markt ten onrechte slechts één referentiepunt opgenomen voor die woningen.
7.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 oktober 2017 dient het college de beoordeling van het geluidaspect op representatieve uitgangspunten te baseren en is het niet gehouden uit te gaan van een worstcasescenario. De stelling van [appellant sub 1] dat geen rekening is gehouden met het geluid van motoren van rubberboten en fluitjes kan niet leiden tot het oordeel dat de beoordeling door het college van het geluidaspect niet is gebaseerd op representatieve uitgangspunten. Het college heeft in zoverre toegelicht dat van het varen met gemotoriseerde rubberboten of het gebruik van fluitjes geen sprake zal zijn. De stelling van [appellant sub 1] dat het horecagedeelte van het strandhuis later dan 23.00 uur open kan zijn, gaat er verder aan voorbij dat het strandhuis onderdeel is van het project. Op grond van voorschrift 01 van de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan geldt voor het project als geheel, derhalve ook voor het horecagedeelte, dat het na 23.00 uur niet open mag zijn.
Zoals onder 6.1 is overwogen was het college niet gehouden om bij zijn beoordeling rekening te houden met Rotta Nova, omdat Rotta Nova nog niet juridisch-planologisch was toegestaan. In het akoestisch onderzoek is niettemin een referentiepunt opgenomen, waarmee is berekend dat de geluidbelasting van het project eventuele woningbouw op de locatie waar Grote Markt Rotta Nova wil realiseren niet onmogelijk zal maken. Niet valt in te zien waarom dat referentiepunt in zoverre niet representatief zou zijn.
Het betoog faalt.
8. [appellant sub 2] voert aan, zo begrijpt de Afdeling zijn betoog gelet op het verhandelde ter zitting bij de Afdeling, dat het college er bij de beoordeling van het geluidaspect ten onrechte van is uitgegaan dat de ramen aan de voorkant van zijn woning gesloten zullen zijn. Voor een aanvaardbaar thermisch binnenklimaat in zijn woning is volgens hem noodzakelijk dat die ramen geopend zijn en dan zal wat geluid betreft geen sprake zijn van een binnenniveau van ten hoogste 35 dB(A) als etmaalwaarde.
8.1. Het is gangbaar om bij de berekening van geluidniveaus in een woning uit te gaan van gesloten ramen en deuren en daarvan is het college dan ook uitgegaan bij de beoordeling van het geluidaspect. Anders dan [appellant sub 2] meent, mocht het college dat uitgangspunt ook ten aanzien van zijn woning hanteren. Het college was niet gehouden om in het kader van de beoordeling van het geluidaspect rekening te houden met de door [appellant sub 2] gestelde gevolgen van gesloten ramen voor het thermisch binnenklimaat in zijn woning. Het is in zoverre aan [appellant sub 2] om te kiezen tussen open ramen, met naar gesteld een beter thermisch binnenklimaat als gevolg, of gesloten ramen, met minder geluid in de woning als gevolg. Overigens heeft het college opgemerkt dat [appellant sub 2] de mogelijkheid heeft om ramen open te zetten aan de geluidluwe zijkant van de woning.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 2] betoogt dat het aan de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan verbonden voorschrift 01 onduidelijk is en daardoor niet handhaafbaar. Voorts is volgens hem niet aannemelijk dat de vergunninghouder bereid zal zijn om, zoals op grond van voorschrift 04 van die vergunning is vereist, een gepland groot sportevenement op korte termijn af te gelasten voor een uitvaart.
9.1. In voorschrift 01 is bepaald dat Rif010 in werking dient te zijn conform de aan het besluit ten grondslag liggende aanvraag, de ruimtelijke onderbouwing van 7 december 2016 en het akoestisch onderzoek van Caubergh-Huygen van 26 oktober 2016 en de daarin opgenomen bedrijfsactiviteiten, genoemd in de onderdelen a tot en met g van het voorschrift. Het betreft onder meer openingstijden, toegestane aantallen watersporters en toegestane wateractiviteiten. In hetgeen [appellant sub 2] aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voorschrift 01 onvoldoende duidelijk is.
Vooropgesteld zij dat, zoals is overwogen in overweging 1 van deze uitspraak en ook reeds in overweging 1 van de uitspraak van 25 oktober 2017 was overwogen, eventuele grootschalige (sport)evenementen blijkens de ruimtelijke onderbouwing geen onderdeel uitmaken van de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en derhalve ook geen deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. Over het toestaan van dergelijke evenementen zal bij andere besluitvorming beslist moeten worden. Voor de reguliere situatie die is vergund met de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, bepaalt voorschrift 04 van die vergunning dat geen activiteiten in het water mogen plaatsvinden gedurende een half uur voor, tot en met een half uur na uitvaartmissen die (ten minste) drie dagen van te voren zijn aangekondigd. Er is geen reden om te oordelen dat dit voorschrift niet kan worden nageleefd. 2d Vastgoed B.V. heeft ter zitting bij de Afdeling overigens ook aangegeven zich aan het voorschrift te zullen houden. Mocht dat in de praktijk toch niet gebeuren, dan is dat een kwestie van handhaving van het voorschrift.
Het betoog faalt.
Welstand
10. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen betogen dat het college bij het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ten onrechte opnieuw is afgeweken van het negatieve welstandsadvies van 14 september 2016 met betrekking tot de overkapping van het buitenterras van het horecagedeelte van het project. Volgens hen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 dat het college in dit geval uitsluitend van het welstandsadvies mocht afwijken als het alsnog inzichtelijk zou maken dat de overkapping de enige maatregel is om een binnenniveau van ten hoogste 35 dB(A) als etmaalwaarde in omliggende woningen te waarborgen. Dat is volgens hen niet het geval, omdat in zoverre ook gekozen zou kunnen worden voor het aanbieden van maatregelen om de geluidwering van de gevels van die woningen te verbeteren. Dat de overkapping ten opzichte van die geluidreducerende gevelvoorzieningen een aantal aanvullende voordelen zou hebben wat betreft het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat in de omgeving van het project doet niet ter zake, omdat dat niet kan leiden tot het oordeel dat de overkapping noodzakelijk is als bedoeld in de uitspraak van 25 oktober 2017, aldus [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen. Die door het college gestelde aanvullende voordelen worden voorts betwist. Zo ontbreekt volgens [appellant sub 2] wat de kerk betreft een vergelijking tussen de geluidbelasting bij een overkapping en bij geluidreducerende gevelvoorzieningen. [appellant sub 2] en De Dominicanen voeren daarnaast aan dat het college over het afwijken van het negatieve welstandsadvies een second opinion had moeten inwinnen.
10.1. In het kader van de voorbereiding van het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is door de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam op 14 september 2016 een negatief welstandsadvies uitgebracht met betrekking tot de overkapping, die een verandering van het aangevraagde project inhield ten opzichte van de eerdere besluiten van 14 juli 2015 en 15 december 2015. In het besluit van 2 februari 2017 is het college voorbijgegaan aan dit negatieve welstandsadvies, met de overweging dat de overkapping leidt tot een reductie van het geluid op de gevel van omliggende bebouwing, hetgeen zwaarder dient te wegen dan het negatieve welstandsadvies. In de uitspraak van 25 oktober 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college met deze enkele overweging de beslissing om af te wijken van het negatieve welstandsadvies niet had gemotiveerd. Het college had volgens de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt waarom een overkapping van het terras wat geluid betreft noodzakelijk is voor een goed woon- en leefklimaat in de omgeving en waarom niet op andere wijze een vergelijkbaar resultaat bereikt kan worden, bijvoorbeeld door het aanbieden van geluidreducerende voorzieningen aan de gevels van omliggende woningen, zoals nog was voorzien in het kader van de eerdere, door de rechtbank vernietigde besluiten.
Bij het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is het college opnieuw afgeweken van het negatieve welstandsadvies van 14 september 2016, omdat het belang van een goed woon- en leefklimaat volgens het college zwaarder weegt. Onder verwijzing naar akoestische onderzoeken van Cauberg-Huygen van 4 december 2017 en van KuiperCompagnons van 12 december 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het overkappen van het terras voordelen voor het woon- en leefklimaat in de omgeving heeft, die niet op andere wijze zijn te behalen. Uit de onderzoeken volgt dat er zonder maatregelen in de avondperiode in zeven woningen een overschrijding van het binnenniveau van 35 dB(A) plaatsvindt. Die overschrijding kan weliswaar door zowel de overkapping als geluidreducerende gevelvoorzieningen worden voorkomen, maar de overkapping heeft volgens het college als bronmaatregel een aantal aanvullende voordelen. De overkapping levert ook een bijdrage aan het beperken van de geluidbelasting op de gevels van andere omliggende woningen. Verder wordt de buitenruimte (balkons, terrassen) van alle omliggende woningen geluidarmer en zullen ook passanten en de kerk gebaat zijn bij de reductie van stemgeluid vanaf het terras die wordt bereikt met het realiseren van de overkapping.
10.2. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag het bevoegd gezag van een negatief welstandsoordeel afwijken op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen, maar ook op overwegingen die niet zien op het algemeen belang, zoals individuele omstandigheden die de aanvrager betreffen (zie onder meer de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:464).
10.3. Anders dan [appellant sub 2] en De Dominicanen betogen, was het college niet gehouden om over het afwijken van het negatieve welstandsadvies een second opinion in te winnen. Het college bestrijdt immers niet dat, zoals in het negatieve welstandsadvies is geconcludeerd, niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand, maar heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend, omdat een ander belang dan welstand zwaarder dient te wegen. Om die reden kan de door [appellant sub 2], [appellant sub 1] en De Dominicanen overgelegde "Second opinion op de afwijking van het negatieve welstandsadvies Rif010, Rotterdam" van SteenhuisMeurs Vennebroek B.V. van 30 augustus 2018 ook niet de door hen daaraan toegekende betekenis hebben. Dat, zoals in die second opinion is uiteengezet, niet wordt voldaan aan eisen van redelijke welstand is voor het college het uitgangspunt bij zijn beoordeling geweest en het college was niet gehouden om in het kader van de beoordeling of een ander belang dan welstand aanleiding gaf om niettemin omgevingsvergunning te verlenen opnieuw aan de welstandscriteria te toetsen.
10.4. Het college dient, indien het van oordeel is dat andere belangen aanleiding geven om van een negatief welstandsadvies af te wijken, dat oordeel deugdelijk te motiveren. Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, noch de jurisprudentie van de Afdeling volgt echter dat voor die motivering verzwaarde eisen zouden gelden zoals door [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen wordt aangenomen. Verder volgt, anders dan zij aannemen, uit de uitspraak van 25 oktober 2017 niet dat het college in deze zaak uitsluitend van het negatieve welstandsadvies mocht afwijken als het alsnog inzichtelijk zou maken dat de overkapping de enige maatregel is om een maximaal binnenniveau van 35 dB(A) etmaalwaarde in omliggende woningen te waarborgen. De aanleiding voor de vernietiging van het eerdere besluit van 2 februari 2017 was dat de beslissing om af te wijken van het negatieve welstandsadvies daarin niet was gemotiveerd. Dat diende het college alsnog te doen en de overwegingen van de uitspraak van 25 oktober 2017 stonden er niet aan in de weg dat het college daarbij, zoals het heeft gedaan in het besluit van 20 december 2017, andere voordelen van een overkapping in verband met het (verder) reduceren van de geluidbelasting van de omgeving betrok ten opzichte van het aanbieden van geluidreducerende gevelvoorzieningen.
10.5. Het college heeft in het besluit van 20 december 2017 uiteengezet waarom aanvullende geluidbeperkende maatregelen in het kader van de exploitatie van het project niet redelijkerwijs gevergd kunnen worden. Het college heeft voorts, met verwijzing naar de rapporten van KuiperCompagnons en Cauberg-Huygen, gemotiveerd uiteengezet waarom de overkapping, in vergelijking met het aanbieden van geluidreducerende gevelvoorzieningen, ter bescherming van de omgeving tegen geluidbelasting vanwege het project een aantal voordelen heeft. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen hebben die rapporten niet gemotiveerd bestreden, zodat van de juistheid daarvan kan worden uitgegaan. Ook overigens geeft hun betoog de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college uiteengezette voordelen van de overkapping. Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat wat de kerk betreft een vergelijking tussen de geluidbelasting bij een overkapping en bij geluidreducerende gevelvoorzieningen ontbreekt, heeft het college erop gewezen dat de kerk geen gevoelige bestemming is, zodat een verplichting om voor de kerk geluidreducerende gevelvoorzieningen aan te bieden niet aan de orde kan zijn. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat de voordelen van de overkapping voor het (verder) beperken van de geluidbelasting dusdanig zijn dat dit zwaarder dient te wegen dan het negatieve welstandsadvies.
Het betoog faalt.
Cultuurhistorie
11. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen betogen dat de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan geweigerd had moeten worden, omdat de ruimtelijke uitstraling van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt onaanvaardbaar is. Het college heeft zich volgens hen ten onrechte en zonder voldoende onderzoek op het standpunt gesteld dat de overkapping een marginaal effect heeft op de bestaande stedenbouwkundige structuur en de cultuurhistorisch waardevol geachte grachtenstructuur. Volgens hen leidt de overkapping tot meer verlies van zicht op de stedenbouwkundige structuur en grachtenstructuur dan waarvan het college uitgaat. Voorts volgt volgens hen uit het negatieve welstandsadvies van 14 september 2016 dat er wat betreft dat verlies van zicht reeds een grens was bereikt met het vergunde strandhuis. De Dominicanen voeren verder aan dat de kerk is aangewezen als rijksmonument en dat bij die aanwijzing de zichtbaarheid van de kerk en de relatie van de kerk tot de omgeving een belangrijke rol hebben gespeeld, zodat dit bij de beoordeling had moeten worden betrokken. Ook voeren [appellant sub 2] en De Dominicanen aan dat de overkapping in de ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en De Dominicanen hebben ter onderbouwing van hun betoog dat de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt onaanvaardbaar is, voorts verwezen naar de second opinion van SteenhuisMeurs Vennebroek B.V. van 30 augustus 2018.
11.1. In de uitspraak van 20 december 2017 heeft de Afdeling overwogen dat in verband met de overkapping een gebrek kleefde aan het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Omdat niet inzichtelijk was gemaakt dat de overkapping nodig is in verband met een goed woon- en leefklimaat, had het college niet gemotiveerd waarom het een verder verlies van zicht als gevolg van de overkapping op onder meer de naoorlogse kademuren vanuit cultuurhistorisch oogpunt aanvaardbaar had geacht.
In het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt niet onaanvaardbaar is, omdat de aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en de cultuurhistorisch waardevol geachte grachtenstructuur door de overkapping marginaal is. Gezien de voordelen van de overkapping voor het beperken van de geluidbelasting en omdat de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt niet onaanvaardbaar is, heeft het college besloten de omgevingsvergunning te verlenen.
11.2. Dat in de ruimtelijke onderbouwing van 7 december 2016 niet is ingegaan op de aanvaardbaarheid van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt, kan niet leiden tot vernietiging van het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. De locatie, omvang en uitvoering van de overkapping volgen uit de voor de activiteit bouwen verleende omgevingsvergunning. De aanvaardbaarheid van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt is beoordeeld in het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. De vraag die voorligt, is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het realiseren van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt gezien niet leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening.
11.3. De Afdeling stelt voorop dat het college bij het beoordelen van de ruimtelijke uitstraling van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt het eerder, bij besluit van 14 juli 2015 vergunde project zonder overkapping als uitgangspunt heeft mogen nemen. Nu in het kader van de beroepen tegen het besluit van 14 juli 2015 niet is aangevoerd dat de ruimtelijke uitstraling van het bij dat besluit vergunde project, waaronder de ruimtelijke uitstraling van het strandhuis, vanuit cultuurhistorisch oogpunt onaanvaardbaar was, mocht het college zich in het besluit van 20 december 2017 beperken tot een beoordeling van de extra gevolgen voor de bestaande stedenbouwkundige structuur en waardevol geachte grachtenstructuur die het realiseren van de overkapping met zich brengt. Om die reden kan de second opinion van 30 augustus 2018, waarin ook de gevolgen vanuit cultuurhistorisch oogpunt van het gehele project worden beoordeeld, niet de betekenis hebben die [appellant sub 1], [appellant sub 2] en De Dominicanen daaraan toekennen. Verder geldt dat het college bij de afweging of de omgevingsvergunning geweigerd moest worden vanwege de extra gevolgen vanuit cultuurhistorisch oogpunt van de overkapping beleidsruimte toekomt, waarbij het de voordelen van de overkapping voor het beperken van de geluidbelasting in de omgeving mocht betrekken.
11.4. In het besluit van 20 december 2017 is uiteengezet dat het eerder vergunde project reeds leidt tot een wijziging van (het zicht op) de stedenbouwkundige structuur en grachtenstructuur en dat de extra gevolgen van de overkapping in zoverre marginaal zijn. Daarbij is ingegaan op vier zichtlijnen, het zicht vanaf het Steiger, vanaf het Zijl, vanaf de Vlasmarktbrug en vanaf het Hang. De overkapping heeft volgens het college niet of nauwelijks extra invloed op die zichtlijnen, waarbij het college erop heeft gewezen dat de overkapping transparant wordt uitgevoerd en onder de bestaande kademuur blijft. Ook het zicht op de kerk verandert daardoor niet. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2], Grote Markt en De Dominicanen naar voren brengen, geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de extra aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en waardevol geachte grachtenstructuur door de overkapping ten opzichte van het project zoals eerder reeds vergund marginaal is. Gelet daarop en in aanmerking genomen dat de overkapping voordelen heeft voor het beperken van de geluidbelasting, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan niet geweigerd hoeft te worden vanwege de gevolgen van de overkapping vanuit cultuurhistorisch oogpunt.
Het betoog faalt.
Overig
12. [appellant sub 1] heeft in algemene zin nog betoogd dat het college het besluit van 20 december 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan ondeugdelijk heeft gemotiveerd, omdat sprake is van een niet marginale functiewijziging ten opzichte van het recent vastgestelde bestemmingsplan, met grote gevolgen voor de leefomgeving.
12.1. Daargelaten dat het bestemmingsplan "Laurenskwartier" ten tijde van het besluit van 20 december 2017 al bijna vijf jaar oud was, is het niet zo dat bij een niet marginale functiewijziging ten opzichte van een recent vastgesteld bestemmingsplan voor de motivering voor afwijking daarvan verzwaarde eisen gelden, zoals [appellant sub 1] veronderstelt. Het college heeft de gevolgen van het project voor de leefomgeving beoordeeld en gemotiveerd waarom die niet leiden tot strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van strijd met een goede ruimtelijke ordening geen sprake is.
Het betoog faalt.
Conclusie
13. De beroepen tegen de besluiten van 20 december 2017 zijn ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Slump
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2019
462-757.