Uitspraak
201605448/1/A1.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F], allen wonend in de kloostergemeenschap van de Dominicanen te Rotterdam, de Nederlandse Provincie van de Dominicanen, gevestigd te Berg en Dal, en het bestuur van de parochie H. Johannes, gevestigd te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: De Dominicanen)
3. [appellant sub 3], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 juni 2016 in zaken nrs. 15/5372, 15/5407, 15/5409, 15/5410, 15/5473, 15/5900, 16/829, 16/881, 16/882 en 16/884 in het geding tussen:
[wederpartij A], wonend te Rotterdam,
De Dominicanen,
[wederpartij B], wonend te Rotterdam,
[appellant sub 3],
Grote Markt Ontwikkeling B.V. en [wederpartij C], beide gevestigd te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: Grote Markt)
[wederpartij D], wonend te Rotterdam,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit 14 juli 2015 heeft het college aan 2d Vastgoed B.V. ten behoeve van de omzetting van de Steigersgracht te Rotterdam in een binnenstedelijk watersportgebied (hierna: het project) een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.
Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college een aanvullende voorwaarde verbonden aan de bij het besluit van 14 juli 2015 verleende omgevingsvergunning.
Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college aan 2d Vastgoed B.V. ten behoeve van het project een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor de activiteit bouwen.
Bij uitspraak van 10 juni 2016 heeft de rechtbank de tegen de besluiten van 14 juli 2015, 8 december 2015 en 15 december 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. De Dominicanen en [appellant sub 3] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Dominicanen, [appellant sub 3], [wederpartij B], Grote Markt en 2d Vastgoed B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hoger beroep van het college. Het college heeft een zienswijze op de incidentele hoger beroepen gegeven.
Bij afzonderlijke besluiten van 2 februari 2017 heeft het college opnieuw ten behoeve van het project een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen verleend.
De Dominicanen, [appellant sub 3], [wederpartij B] en Grote Markt hebben een zienswijze op de besluiten van 2 februari 2017 gegeven.
Het college, [appellant sub 3] en [wederpartij B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink en mr. L. van der Meulen, beiden advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. D. van de Rijdt, mr. ing. M.G. van der Hoek, A.A.H. Jans en ing. R.H.R. Slangen, De Dominicanen, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [appellant sub 2A], en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. W.J.E. van der Werf, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting verschenen [wederpartij A], [wederpartij B], bijgestaan door mr. A. Vinkenborg, Grote Markt, vertegenwoordigd door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en 2d Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door ir. E.R. van Dongen en E. van Viegen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het project, ook wel Rif010 genoemd, houdt in dat een deel van de Steigersgracht te Rotterdam wordt afgesloten en wordt omgevormd tot een watersportgebied met een kunstmatig rif, schoon zwemwater en golven, op te wekken via een golfgenerator. Er zullen diverse wateractiviteiten mogelijk zijn, met de nadruk op surfen. Er zal een houten strandhuis worden gerealiseerd met onder meer kleedruimtes, douches, een kantoor en een horecagedeelte. Bij het horecagedeelte zal een buitenterras worden gerealiseerd. De gemeente Rotterdam heeft een subsidie van € 3.000.000 ter beschikking gesteld voor realisatie van het project, dat als winnaar is gekozen van het Stadsinitiatief 2014. Naast de reguliere activiteiten zullen er mogelijk ter plaatse maximaal 12 keer per jaar grootschalige (sport)evenementen gehouden worden. Deze maken blijkens de ruimtelijke onderbouwing echter geen onderdeel uit van de aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan en derhalve ook niet van de verleende omgevingsvergunning.
De locatie waar het project is voorzien heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Laurenskwartier" de bestemming "Water". Niet in geschil is dat zowel de functie als de bouwwerken van het project in strijd zijn met het bestemmingsplan.
In de nabijheid van de locatie waar het project is voorzien, bevinden zich woningen, waaronder die van [appellant sub 3], [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij D], alsmede de kerk en het klooster van De Dominicanen. Zij kunnen zich niet vinden in de verlening van de omgevingsvergunningen voor het project, onder meer omdat zij vrezen voor onaanvaardbare geluidhinder. Grote Markt kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunningen, omdat daarmee volgens Grote Markt haar plannen voor "Rotta Nova", een nieuw woongebouw naast en deels op de locatie waar het project is voorzien, worden doorkruist.
2. De rechtbank heeft de besluiten van 14 juli 2015 en 8 december 2015 en 15 december 2015 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college niet in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat de combinatie van het project en de kerk en het klooster van De Dominicanen wat geluid betreft voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening en is voorts geen sprake van een goede ruimtelijke onderbouwing, doordat onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd bij de beoordeling van de te verwachten geluidniveaus. Dit maakt volgens de rechtbank dat de verlening van de omgevingsvergunning eerste fase in strijd is met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en dat de verlening van de omgevingsvergunning tweede fase in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet.
Het college kan zich niet vinden in de vernietiging van de besluiten van 14 juli 2015, 8 december 2015 en 15 december 2015 en de daaraan door de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen. De Dominicanen en [appellant sub 3] kunnen zich niet vinden in de verwerping door de rechtbank van een aantal van hun beroepsgronden. [appellant sub 3] kan zich voorts niet vinden in de door de rechtbank aan hem toegekende proceskostenvergoeding.
3. Voor zover Grote Markt in haar schriftelijke uiteenzetting de juistheid van bepaalde overwegingen van de rechtbank heeft betwist, overweegt de Afdeling dat Grote Markt in zoverre hoger beroep of incidenteel hoger beroep had moeten instellen. Anders dan waarvan Grote Markt in haar schriftelijke uiteenzetting uitgaat, zien de desbetreffende overwegingen van de rechtbank niet op aspecten die door de Afdeling ambtshalve worden getoetst.
Het hoger beroep van het college
4. Het college betwist de overweging van de rechtbank dat het zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de combinatie van het project en de kerk en het klooster van De Dominicanen wat geluid betreft voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college heeft het voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het geluidniveau ter plaatse van de kerk en het klooster, gelet op de ligging daarvan in de binnenstad van Rotterdam, kunnen uitgaan van de maatstaf dat de binnenwaarde - als etmaalwaarde - beneden de 35 dB(A) blijft. Het college betwist voorts de overweging van de rechtbank dat de ruimtelijke onderbouwing is gebaseerd op onjuiste akoestische uitgangspunten en dat om die reden geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing.
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat het project een substantiële negatieve invloed zal hebben op de beleving van de kerk en het klooster van De Dominicanen en bovenmatig afbreuk kan doen aan de daaraan verbonden rust en ingetogenheid. Ook de gebruikelijke bezinning bij uitvaarten zou volgens de rechtbank verstoord kunnen worden. De rechtbank heeft in dat verband aannemelijk geacht dat het project ook op de kades van de Steigersgracht toeschouwers zal trekken die, net als de bezoekers van het buitenterras bij het horecagedeelte van het project, de surfers luidkeels zullen aanmoedigen of van commentaar zullen voorzien. Volgens de rechtbank kon het college zich, gelet hierop, niet in redelijkheid op het standpunt stellen dat de combinatie van het project en de kerk en het klooster voldoet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo. De rechtbank heeft overwogen dat bovendien niet wordt voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in die bepaling, niet alleen omdat niet uitdrukkelijk is ingegaan op de verenigbaarheid van het project met de kerk en het klooster, maar ook omdat bij het akoestisch onderzoek van Caubergh-Huygen, waarop de ruimtelijke onderbouwing is gebaseerd, onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd. De rechtbank acht het uitgangspunt van Caubergh-Huygen dat de mensen op het buitenterras niet zullen schreeuwen maar zullen roepen en dat niet meer dan 50% van hen tegelijkertijd zal roepen niet juist. Volgens de rechtbank is niet aannemelijk dat de exploitant door het stellen en handhaven van gedragsregels kan voorkomen dat wordt geschreeuwd en dat niet meer dan 50% van de mensen tegelijkertijd zal roepen.
4.2. Bij de beantwoording van de vraag of het bereid is planologische medewerking te verlenen aan het project komt het college beleidsruimte toe. Wat de kerk en het klooster betreft heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, gegeven de ligging in de binnenstad van Rotterdam, sprake is van aanvaardbare geluidniveaus indien binnen geluidgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van gevoelige gebouwen een binnenwaarde van ten hoogste 35 dB(A) als etmaalwaarde is gewaarborgd. Deze norm is door het college in de ruimtelijke afweging als uitgangspunt genomen voor een aanvaardbare leefomgeving en is van toepassing geacht op zowel woningen, ook die in het klooster gelegen, als op het kerkgebouw. Het enkele religieuze karakter van het kerkgebouw, in deze stedelijke omgeving, geeft het college geen aanleiding een ander uitgangspunt te hanteren, waarbij het college onder verwijzing naar het akoestisch onderzoek opmerkt dat het binnenniveau in de kerk, ook in het binnen de kerk gelegen stiltecentrum, niet meer zal zijn dan 31 dB(A), inclusief stemgeluid. De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat het college zich, gelet op zijn beleidsruimte, niet in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen. De door de rechtbank in dit verband aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7094, betrof niet een vergelijkbare situatie als thans aan de orde. De Afdeling is wel van oordeel dat het college in dit geval, gegeven de bij het college bekende bereidheid van de initiatiefnemer van het project om met het oog op het voorkomen van ongewenste beïnvloeding door geluid bij aankomst en vertrek van rouwstoeten, geen activiteiten in het water te laten plaatsvinden bij aangekondigde uitvaarten, niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verbinden van een daartoe strekkende voorwaarde aan de omgevingsvergunning eerste fase. Voor het overige kan echter niet worden geoordeeld dat het college bij de beoordeling of het project wat geluid betreft onaanvaardbare gevolgen heeft voor de kerk en het klooster een andere beoordelingsmaatstaf had moeten hanteren dan voor woningen.
4.3. De vraag is vervolgens of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project wat geluid betreft geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor woningen, de kerk en het klooster. Bij de beoordeling van het geluidaspect heeft het college de volgende maatstaf gehanteerd.
Het project houdt de oprichting van een inrichting in, waarvoor de geluidgrenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) zullen gelden. Het college heeft getoetst aan die grenswaarden. Vast staat dat de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau uit artikel 2.17 op de gevel van een aantal nabij het project gelegen woningen zullen worden overschreden. Voor die woningen zijn daarom bij maatwerkvoorschrift op grond van het Activiteitenbesluit hogere grenswaarden vastgesteld. De hogere grenswaarden op de gevel leiden volgens het college niet tot een hoger binnenniveau in de woningen dan de in het Activiteitenbesluit genoemde etmaalwaarde van 35 dB(A). Het stemgeluid van de bezoekers van de in de open lucht gelegen delen van de inrichting - het water en het buitenterras - blijft in het kader van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing. Dit betekent niet dat dit stemgeluid bij de beslissing over verlening van omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan buiten beschouwing kan worden gelaten. Het college heeft dit stemgeluid ook beoordeeld. Volgens het college leidt het stemgeluid niet tot onaanvaardbare gevolgen, zolang het samen met het geluid van de bronnen waarvoor het regime van het Activiteitenbesluit geldt, niet tot een hoger binnenniveau leidt dan de in het Activiteitenbesluit genoemde etmaalwaarde van 35 dB(A). Volgens het college kan op grond van het akoestisch onderzoek van Caubergh-Huygen en door KuiperCompagnons uitgevoerd onderzoek naar de gevels van omliggende woningen, waaronder het wooncomplex van het klooster, en de gevel van de kerk, worden geconcludeerd dat een binnenniveau van niet meer dan 35 dB(A) als etmaalwaarde gewaarborgd is, met dien verstande dat daarvoor bij een aantal woningen de geluidwering van de gevel moet worden verbeterd. Een van de bij het besluit van 14 juli 2015 aan de omgevingsvergunning eerste fase verbonden voorwaarden houdt in dat de initiatiefnemer van het project daarvoor zorg moet dragen.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, in aanmerking genomen de ligging in de binnenstad van Rotterdam, bij inachtneming een binnenniveau van 35 dB(A) als etmaalwaarde voldoende bescherming wordt geboden aan woningen, de kerk en het klooster. Dat niet wordt voldaan aan de in de VNG-Brochure "Bedrijven en milieuzonering" voor openluchtzwembaden genoemde richtafstand van 200 m leidt volgens het college niet tot een ander oordeel. Het project is volgens het college niet vergelijkbaar met een openluchtzwembad als bedoeld in die brochure.
4.4. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich, voor zover het de door het project zelf veroorzaakte geluidniveaus betreft, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen onaanvaardbare gevolgen voordoen, indien wordt voldaan aan de door het college gehanteerde beoordelingsmaatstaf. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat het college niet op grond van de door Caubergh-Huygen en KuiperCompagnons uitgevoerde onderzoeken heeft mogen concluderen dat kan worden voldaan aan de krachtens het Activiteitenbesluit geldende grenswaarden en aan de eis dat het stemgeluid van bezoekers en het geluid van de bronnen waarvoor het regime van het Activiteitenbesluit geldt, samen een binnenniveau van 35 dB(A) als etmaalwaarde niet overschrijden. De Afdeling stelt daarbij voorop dat het college zijn beoordeling op representatieve uitgangspunten dient te baseren en niet gehouden is om van een worstcasescenario uit te gaan. Anders dan de rechtbank acht de Afdeling aannemelijk dat de exploitant van het project roepende en schreeuwende mensen op het buitenterras en in het water in voldoende mate kan corrigeren om overschrijding van een binnenniveau van 35 dB(A) te voorkomen. Ook in de door onder meer [appellant sub 3], die in zoverre rapporten van LBP Sight heeft ingebracht, geuite kritiek op de rapporten van Caubergh-Huygen en KuiperCompagnons ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in laatstgenoemde rapporten onvoldoende representatieve uitgangspunten zijn gehanteerd.
4.5. Uit het voorgaande volgt dat het betoog van het college terecht is voorgedragen. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu het college ter zitting bij de Afdeling heeft erkend dat het, naast de door het project zelf veroorzaakte geluidniveaus, ook het stemgeluid van toeschouwers op de kades van de Steigersgracht had moeten betrekken bij zijn beoordeling. Dit betekent dat de rechtbank in zoverre terecht een gebrek in de ruimtelijke onderbouwing heeft aangenomen, dat aanleiding gaf voor vernietiging van de in beroep bestreden besluiten.
5. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
De incidentele hoger beroepen van De Dominicanen en [appellant sub 3]
6. [appellant sub 3] heeft ter zitting zijn grond over de toetsing aan parkeernormen ingetrokken.
7. De Dominicanen en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank een te beperkte toets heeft aangelegd met betrekking tot de door hen gestelde strijd met Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG2000 L327; hierna: de Kaderrichtlijn Water). Volgens hen volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2015, Wezer, ECLI:EU:C:2015:433, punt 50, dat elk bestuursorgaan dat toestemming verleent voor een project waarop de Kaderrichtlijn Water betrekking heeft ten volle moet toetsen of aan die richtlijn wordt voldaan. De rechtbank heeft ten onrechte slechts getoetst of het college op voorhand had moeten inzien dat de Waterwet, waarin de Kaderrichtlijn Water is geïmplementeerd, aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat, aldus De Dominicanen en [appellant sub 3].
7.1. In punt van 50 van het arrest van 1 juli 2015 heeft het Hof van Justitie het volgende overwogen:
"Daaruit volgt dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s. De verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen blijft dwingend in ieder stadium van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2000/60 en is van toepassing op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld. De betrokken lidstaat moet bijgevolg zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7, van die richtlijn."
7.2. Anders dan De Dominicanen en [appellant sub 3] betogen, brengt de in deze overweging genoemde verplichting voor de lidstaat om goedkeuring voor een project te weigeren niet met zich dat elk bestuursorgaan in Nederland dat toestemming verleent voor een project ten volle dient te toetsen of wordt voldaan aan de uit de Kaderrichtlijn Water voortvloeiende verplichtingen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet er een bestuursorgaan zijn dat de bevoegdheid heeft om goedkeuring voor het project te weigeren indien niet wordt voldaan aan de Kaderrichtlijn Water. In Nederland is de Kaderrichtlijn Water geïmplementeerd in de Waterwet. Vaststaat dat voor het project een vergunning op grond van die wet nodig is. Die vergunning kan worden geweigerd als blijkt dat niet wordt voldaan aan de Kaderrichtlijn Water. Daarmee voldoet Nederland aan de in punt 50 van het arrest van 1 juli 2015 genoemde verplichting. In deze procedure over verlening van omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan staat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, slechts ter beoordeling of er op voorhand voor het college redenen waren om aan te nemen dat de benodigde watervergunning geweigerd zou moeten worden. De rechtbank heeft derhalve de juiste toets aangelegd.
Het betoog faalt.
8. De Dominicanen en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeentelijke subsidie van € 3.000.000 die nodig is om het project te realiseren moet worden aangemerkt als - nog niet door de Europese Commissie goedgekeurde - staatssteun. Hierdoor is de financiële uitvoerbaarheid van het project vooralsnog niet verzekerd, aldus De Dominicanen en [appellant sub 3].
8.1. In artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
8.2. De Afdeling stelt vast dat De Dominicanen en [appellant sub 3] zich beroepen op strijdigheid met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Ingevolge die bepaling moet de Commissie op de hoogte worden gesteld van een voornemen tot invoering van een staatssteunmaatregel en mag deze maatregel niet worden uitgevoerd voordat de Commissie deze heeft goedgekeurd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat artikel 108, derde lid, van het VWEU strekt tot bescherming van de belangen van concurrenten en van justitiabelen die worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel en staat artikel 8:69a van de Awb er daarom aan in de weg dat anderen artikel 108, derde lid, van het VWEU ten grondslag leggen aan een betoog dat het project niet uitvoerbaar is. De Afdeling ziet geen reden om, zoals verzocht door [appellant sub 3], terug te komen van voornoemd oordeel in de uitspraak van 2 november 2016 of in zoverre prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aangezien de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie.
Vaststaat dat De Dominicanen en [appellant sub 3] niet zijn aan te merken als concurrenten of als justitiabelen die worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van de door hen gestelde steunmaatregel. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat zij een beroep doen op artikel 108, derde lid, van het VWEU. De rechtbank heeft reeds daarom in hun beroepsgrond dat sprake is van staatssteun terecht geen grond gezien om tot vernietiging van de in beroep bestreden besluiten over te gaan.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project pas kan worden gerealiseerd nadat de Steigersgracht aan de openbaarheid is onttrokken. Volgens hem gaat het college er zelf van uit dat de gemeenteraad daarover nog een besluit moet nemen.
9.1. Het college gaat er op grond van de uitspraak van de Afdeling van 10 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AJ3284, van uit dat een analoge toepassing van de Wegenwet op openbaar water (mogelijk) noopt tot een besluit van de gemeenteraad tot onttrekking van de Steigersgracht aan de openbaarheid. In het midden kan blijven of een dergelijk besluit daadwerkelijk vereist is. Als in zoverre al besluitvorming van de gemeenteraad nodig is, waren er voor het college ten tijde van de beslissing over verlening van omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan geen redenen om er op voorhand van uit te gaan dat de gemeenteraad niet zou kunnen besluiten tot onttrekking aan de openbaarheid van de Steigersgracht.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van Pro de Awb heeft nagelaten een oordeel te geven over zijn beroepsgrond dat het treffen van de benodigde geluidwerende voorzieningen aan zijn woning op warme dagen zou leiden tot een onacceptabel binnenklimaat. Uit een in opdracht van hem door LBP Sight opgesteld rapport blijkt volgens hem dat met de ramen dicht de binnentemperatuur onaanvaardbaar hoog wordt.
10.1. De rechtbank was, anders dan [appellant sub 3] meent, niet gehouden deze beroepsgrond te bespreken. Wanneer de bestuursrechter tot het oordeel komt dat een beroepsgrond terecht is voorgedragen en noopt tot vernietiging van het bestreden besluit, verplicht artikel 8:69 van Pro de Awb niet tot het bespreken van de overige gronden. Gezien de conclusie van de rechtbank dat de in beroep bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking kwamen vanwege gebreken in de beoordeling van het geluidaspect, bestond er voor de rechtbank geen verplichting om nog in te gaan op de beroepsgrond over het binnenklimaat in de woning van [appellant sub 3].
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte slechts 25% van de door hem opgegeven kosten voor het opstellen van deskundigenrapporten door LBP Sight heeft vergoed. Volgens [appellant sub 3] mocht de rechtbank de mate waarin die rapporten hebben bijgedragen aan de gegrondverklaring van de beroepen niet als criterium voor matiging van de vergoeding hanteren.
11.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5293, komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die de deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan mocht uitgaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Voor het toekennen van een vergoeding voor kosten van een deskundigenrapport is niet vereist dat het rapport daadwerkelijk een bijdrage heeft geleverd aan de uiteindelijke beslissing van de rechter.
Het inroepen van LBP Sight als deskundige door [appellant sub 3] moet, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, redelijk worden geacht. De rechtbank kon dan niet met de overweging dat de rapporten van LBP Sight in geringe mate hebben bijgedragen aan de gegrondverklaring van de beroepen overgaan tot matiging van de kostenvergoeding voor die rapporten.
Het betoog slaagt.
11.2. Het voorgaande betekent niet dat het door [appellant sub 3] bij de rechtbank opgegeven bedrag van € 12.039 volledig voor vergoeding in aanmerking komt. Een deel van dat bedrag ziet blijkens het verhandelde ter zitting bij de Afdeling niet op kosten voor het opstellen van de in de beroepsprocedure ingebrachte rapporten van LBP Sight, maar op kosten in verband met het inschakelen van LBP Sight in de bij de rechtbank doorlopen voorlopigevoorzieningsprocedure. Die kosten kunnen geen deel uitmaken van een proceskostenvergoeding in de beroepsprocedure. Verder geldt dat de Afdeling bij de vaststelling van de te vergoeden kosten van een deskundigenrapport een forfaitair bedrag hanteert van € 75 per uur dat is besteed aan het opstellen van het rapport, mits het aantal bestede uren niet onredelijk is. De Afdeling heeft [appellant sub 3] daarom gevraagd om een specificatie van het aantal uren dat door LBP Sight is besteed aan het opstellen van de in de beroepsprocedure bij de rechtbank ingebrachte deskundigenrapporten. Op grond van de gegeven specificatie stelt de Afdeling vast dat in totaal 66 uur is besteed aan het opstellen van die rapporten. Dit aantal uren komt de Afdeling niet onredelijk voor. Dit betekent dat in totaal een bedrag van € 4.950 voor vergoeding in aanmerking komt.
De besluiten van 2 februari 2017
12. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, heeft dit geding mede betrekking op de door het college naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 2 februari 2017.
13. Bij de besluiten van 2 februari 2017 heeft het college ten behoeve van het project opnieuw omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen verleend. Ten opzichte van de door de rechtbank vernietigde omgevingsvergunningen heeft een aantal aanpassingen plaatsgevonden. Zo zal het buitenterras bij het horecagedeelte worden voorzien van een overkapping en zijn in de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan alsnog beperkingen gesteld in verband met de kerk van De Dominicanen, waaronder een verbod op activiteiten in het water tijdens uitvaartmissen die drie dagen van te voren zijn aangekondigd. Er is een nieuw akoestisch rapport van Caubergh-Huygen van 26 oktober 2016 aan de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten grondslag gelegd, waarin ook het geluid van mensen langs de Steigersgracht is beoordeeld. De omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan bevat als voorwaarde dat na realisatie van het project een controlemeting moet worden uitgevoerd en dat, als dat nodig blijkt te zijn, aanpassingen in de bedrijfsvoering moeten worden aangebracht om te voldoen aan de in het rapport van 26 oktober 2016 op de gevels van geluidgevoelige objecten berekende geluidniveaus. De verplichting om geluidwerende voorzieningen aan te bieden is vervallen, omdat dit volgens het college niet meer nodig is om een binnenniveau van 35 dB(A) te garanderen.
14. De Dominicanen, [appellant sub 3], [wederpartij B] en Grote Markt hebben zienswijzen op de besluiten van 2 februari 2017 naar voren gebracht. Daarbij is onder meer aangevoerd dat het college ten onrechte is voorbijgegaan aan een negatief advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam met betrekking tot de overkapping van het terras. Volgens dat advies leidt de overkapping tot een onaanvaardbaar (verder) verlies van zicht op de singelstructuur en het water. De commissie acht het plan strijdig met de criteria uit het gemeentelijke welstandsbeleid dat de stedenbouwkundige structuur van de singel en het aangrenzende gebied herkenbaar moet blijven en niet mag worden verstoord. Met de toevoeging van de voorgestelde overkapping slibt het zicht op de kom en brug van de singelstructuur bijna geheel dicht en zal het zicht op het water vanaf de kade worden ontnomen, aldus de commissie. De commissie ziet geen ruimte voor een aanpassing van het plan waardoor het wel kan voldoen aan voornoemde welstandscriteria en komt daarom tot een negatief advies.
14.1. Het college is blijkens het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen voorbijgegaan aan het negatieve advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten, omdat de overkapping volgens het college leidt tot een reductie van het geluid op de gevel van omliggende bebouwing, hetgeen volgens het college zwaarder heeft te wegen dan het negatieve welstandsadvies.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met deze enkele overweging de beslissing om af te wijken van het negatieve welstandsadvies niet gemotiveerd. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom een overkapping van het terras wat geluid betreft noodzakelijk is voor een goed woon- en leefklimaat in de omgeving en waarom niet op andere wijze een vergelijkbaar resultaat bereikt kan worden, bijvoorbeeld door het aanbieden van gevelreducerende voorzieningen, zoals nog was voorzien in het kader van de eerdere, door de rechtbank vernietigde besluiten. Dit betekent dat het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering berust.
14.2. Naar het oordeel van de Afdeling kleeft er in verband met de thans voorziene overkapping voorts een gebrek aan het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Volgens de ruimtelijke onderbouwing die aan dat besluit ten grondslag ligt, wordt het vanuit cultuurhistorisch oogpunt van belang geacht dat het zicht op onder meer de naoorlogse kademuren zo veel mogelijk behouden blijft. Het aanbrengen van de overkapping kan, zo begrijpt de Afdeling, tot een (verder) verlies van dat zicht leiden. Nu niet inzichtelijk is gemaakt dat de overkapping nodig is in verband met een goed woon- en leefklimaat, heeft het college niet gemotiveerd waarom het dat verlies aanvaardbaar heeft geacht. Het besluit van 2 februari 2017 tot verlening van omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering.
15. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen tegen de besluiten van 2 februari 2017 gegrond. De overige tegen deze besluiten aangevoerde gronden behoeven geen bespreking.
Slotoverwegingen
16. Het hoger beroep van het college en het hoger beroep van De Dominicanen zijn ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 3] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het de aan [appellant sub 3] toegekende proceskostenvergoeding betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college op na te melden wijze veroordelen in de door [appellant sub 3] in verband met zijn beroep bij de rechtbank gemaakte proceskosten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
17. De beroepen tegen de besluiten van 2 februari 2017 zijn gegrond. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
Het college dient nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen om omgevingsvergunningen eerste en tweede fase voor het project. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
18. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in de hogerberoepsprocedure te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en het hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F], de Nederlandse Provincie van de Dominicanen en het bestuur van de parochie H. Johannes ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 juni 2016 in zaken nrs. 15/5372, 15/5407, 15/5409, 15/5410, 15/5473, 15/5900, 16/829, 16/881, 16/882 en 16/884, voor zover het de aan [appellant sub 3] toegekende proceskostenvergoeding betreft;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 2 februari 2017, kenmerk OMV.15.01.00286, gegrond;
VI. vernietigt die besluiten;
VII. bepaalt dat tegen de nieuwe besluiten op de aanvragen om omgevingsvergunningen eerste en tweede fase slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de beroepsprocedure bij de rechtbank opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.435,00 (zegge: zesduizend vierhonderdvijfendertig euro), waarvan € 1.485,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F], de Nederlandse Provincie van de Dominicanen en het bestuur van de parochie H. Johannes in verband met de hogerberoepsprocedure opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,21 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en eenentwintig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de hogerberoepsprocedure opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.287,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij B] in verband met de hogerberoepsprocedure opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij Grote Markt Ontwikkeling B.V. in verband met de hogerberoepsprocedure opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
462.