Uitspraak
201706727/1/V1.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 19 juli 2017 in zaak nr. 17/3163 in het geding tussen:
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] (hierna samen: de vreemdelingen)
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdelingen een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 13 januari 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juli 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. J. van der Wielen, advocaat te Amsterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Vreemdeling 1 is geboren op [1998] en vreemdeling 2 op [2001]. Hun geboorten zijn op 8 juli 2015 geregistreerd en op 9 juli 2015 zijn de geboorteakten opgemaakt. De vreemdelingen zijn in Ghana geboren, verblijven daar bij hun oom van vaderskant en hebben de Ghanese nationaliteit. Zij beogen verblijf in Nederland bij referent, die naar zij stellen hun biologische vader is en die de Nederlandse nationaliteit heeft verworven. Naar referent heeft verklaard tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase had hij geen serieuze relatie met de moeder van de vreemdelingen.
De staatssecretaris heeft de aanvraag, onder verwijzing naar paragraaf B7/3.8.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000), afgewezen. Volgens de staatssecretaris hebben de vreemdelingen de afstammingsrelatie tussen hen en referent niet aangetoond, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat hij het gezag over hen heeft en heeft referent onvoldoende invulling aan zijn relatie met de vreemdelingen gegeven.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van de rechtbank van 15 november 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:16613, volgt dat de in paragraaf B7/3.8.1 van de Vc 2000 neergelegde beleidsregel - dat de staatssecretaris, als een minderjarig kind niet uit een huwelijk of een met het huwelijk op één lijn te stellen relatie is geboren, pas gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM tussen dat kind en zijn biologische vader aanneemt, als de biologische vader aan de relatie met zijn kind voldoende invulling geeft - in strijd is met artikel 4, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn (hierna: de richtlijn), omdat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM tussen ouders en kinderen als uitgangspunt geldt en dit slechts in zeer uitzonderlijke situaties als verbroken kan worden beschouwd.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen nader onderzoek heeft hoeven verrichten naar de gestelde afstammingsrelatie tussen de vreemdelingen en referent.
Hoger beroep
4. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aan de orde zijnde beleidsregel uit paragraaf B7/3.8.1 van de Vc 2000 in strijd is met artikel 4, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van de richtlijn. Hiertoe voert de staatssecretaris aan dat artikel 16, eerste lid, van de richtlijn in de mogelijkheid voorziet een verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging af te wijzen als de gezinshereniger geen werkelijk gezinsleven onderhoudt met de gezinsleden. Deze situatie doet zich volgens hem hier voor, zoals hij ook in het besluit van 13 januari 2017 draagkrachtig heeft uiteengezet. Voorts is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de in de uitspraak van 15 november 2016 genoemde jurisprudentie van het EHRM gaat over de vraag wanneer gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM tussen ouders en hun uit een huwelijk of een hiermee op één lijn te stellen relatie geboren kinderen als verbroken kan worden aangemerkt, terwijl het in dit geval gaat over vreemdelingen die niet zijn geboren uit een huwelijk of een hiermee op één lijn te stellen relatie en daarom over de vraag of ooit gezinsleven heeft bestaan, aldus de staatssecretaris.
4.1. Volgens de transponeringstabel bij het Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van de richtlijn en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging, gezinsvorming en openbare orde (Stb. 2004, 496) is artikel 4, eerste lid, van de richtlijn geïmplementeerd in artikel 3.14 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000). Volgens deze tabel is artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn geïmplementeerd in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) en artikel 19 van Pro de Vw 2000. Nu moet de vraag worden beantwoord hoe het begrip 'werkelijk gezinsleven' uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn moet worden uitgelegd en of voornoemde bepalingen uit de richtlijn juist zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving.
4.2. De uitleg van bepalingen van Unierecht moet plaatsvinden volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van artikel 4, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van de richtlijn in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie punt 18 van het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335). Verder moet de betrokken bepaling, gelet op de noodzaak van een eenvormige uitlegging van deze versies, indien daartussen verschillen bestaan, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie punt 28 van het arrest van het Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404). Ook als de taalversies volledig overeenstemmen, moet in het oog worden gehouden dat het Unierecht een eigen terminologie bezigt. In de tweede plaats moet bij de bepaling van de betekenis van de draagwijdte van die begrippen volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met zowel de bewoordingen van de betrokken bepalingen van Unierecht als met de context ervan, alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken en met de ontstaansgeschiedenis van die regeling (zie punt 58 van het arrest van het Hof van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413). In de derde plaats kan de considerans van de richtlijn de inhoud van de bepaling preciseren (zie punt 42 van het arrest van het Hof van 11 juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377).
4.3. De tekst van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn geeft geen antwoord op de vraag wat precies onder 'werkelijk gezinsleven' moet worden verstaan. Omdat de Nederlandse en de Engelse, Franse en Duitse taalversies van die bepaling inhoudelijk volledig overeenstemmen, biedt een vergelijking daarvan ook niet meer inzicht in de betekenis van dit begrip.
4.4. Volgens de toelichting bij artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn in het gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad van de Europese Unie inzake het recht op gezinshereniging van 2 mei 2002 (COM (2002) 225) is het vereiste van 'werkelijk gezinsleven' opgenomen om oneigenlijk gebruik van het recht op gezinshereniging te bestrijden. Dit recht is volgens deze toelichting bedoeld om de eenheid van het kerngezin, te weten: de echtgenoot of echtgenote en de minderjarige kinderen, te handhaven of te herstellen (zie ook punten 6 en 9 van de considerans bij de richtlijn). Uit het arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117, punt 44, volgt dat het begrip 'werkelijk gezinsleven' in overeenstemming moet zijn met het grondrecht op eerbiediging van gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 7 van Pro het EU Handvest (zie ook punt 2 van de considerans). Omdat artikel 4, eerste lid, aanhef, van de richtlijn expliciet verwijst naar artikel 16 van Pro de richtlijn, kan de beslissingsautoriteit al bij de beoordeling van een aanvraag rekening houden met eventueel oneigenlijk gebruik. Gelet hierop is artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn ook deels geïmplementeerd in artikel 3.14 van het Vb 2000.
4.5. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de richtlijn en artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000 bevatten elk drie cumulatieve vereisten. De vereisten dat sprake is van biologisch of juridisch ouderschap en van gezag zijn identiek. Het Unierechtelijke begrip 'ten laste komen van' als verwerkt in de richtlijn is omgezet in het vereiste uit het Vb 2000 om feitelijk tot het gezin van de gezinshereniger te behoren. De wetgever heeft op deze manier de vereisten dat sprake is van financiële of materiële steun en van 'werkelijk gezinsleven' als bedoeld in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn verwerkt in artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn is dan ook juist geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving, mits deze implementatie in overeenstemming is met artikel 8 van Pro het EVRM.
4.6. Artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000 is nader uitgewerkt in paragrafen B7/3.2.1 gelezen in combinatie met B7/3.8.1 van de Vc 2000. Naar aanleiding van de arresten van het EHRM van 1 december 2005, Tuquabo-Tekle en anderen tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2005:1201JUD006066500, paragraaf 22 en 24, en van 31 januari 2006, Rodrigues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:0131JUD005043599, paragraaf 28 en 29, heeft de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie deze bepalingen aangepast om nauwer aan te sluiten bij het begrip 'gezinsleven' als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. De staatssecretaris neemt nu aan dat het minderjarige kind feitelijk behoort tot het gezin van een referent als bedoeld in artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000 als tussen hen gezinsleven bestaat als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Als dit kind niet uit een huwelijk of een met het huwelijk op één lijn te stellen relatie is geboren, neemt de staatssecretaris dit gezinsleven pas aan, als de biologische vader voldoende invulling geeft aan zijn relatie met dit kind. Daarmee voldoet de staatssecretaris aan de eis dat bij de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn moet worden aangesloten bij artikel 8 van Pro het EVRM.
4.7. Daarbij volgt uit het arrest van het EHRM van 1 juni 2004, L. tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2004:0601JUD004558299, paragraaf 35 tot en met 37, dat - als sprake is van een kind dat niet is geboren uit een huwelijk of een met het huwelijk op één lijn te stellen relatie - enkel biologische verwantschap onvoldoende is om beschermenswaardig gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM tussen een biologische vader en zijn kind aan te nemen. Het al dan niet bestaan van beschermenswaardig gezinsleven is in essentie een kwestie van feitelijke aard en afhankelijk van het daadwerkelijk bestaan van hechte persoonlijke banden. In de regel is hiervoor samenwoning vereist, maar ook andere factoren kunnen bij uitzondering een rol spelen, zoals de aard van de relatie tussen de biologische ouders en de aantoonbare interesse in en inzet voor het kind door de biologische vader zowel voor als na de geboorte (zie ook de beslissing van het EHRM van 29 juni 1999, Nylund tegen Finland, ECLI:CE:ECHR:1999:0629DEC002711095). Anders dan in het arrest L. tegen Nederland, zien de in de uitspraak van 15 november 2016 door de rechtbank aangehaalde arresten van het EHRM van 26 september 1997, Mehemi tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1997:0926JUD002501794, van 18 februari 1991, Moustaquim tegen België, ECLI:CE:ECHR:1991:0218JUD001231386, van 19 februari 1996, Gül tegen Switzerland, ECLI:CE:ECHR:1996:0219JUD002321894, en van 21 december 2001, Şen tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2001:1221JUD003146596, alle op de situatie dat de kinderen zijn geboren uit een huwelijk of een hiermee op één lijn te stellen relatie. Voor zover uit deze arresten volgt dat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM tussen ouders en kinderen als uitgangspunt geldt en dit slechts in zeer uitzonderlijke gevallen als verbroken kan worden beschouwd, moet dit dan ook worden bezien in het licht van de vaste aard van de relatie tussen de ouders. Als zo een vaste relatie ontbreekt, is enkel biologische verwantschap onvoldoende voor beschermenswaardig gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM, aldus het arrest L. tegen Nederland. De invulling die de staatssecretaris in de Vc 2000 aan het begrip 'gezinsleven' geeft is dan ook in overeenstemming met de jurisprudentie van het EHRM.
4.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat de desbetreffende beleidsregel, bedoeld in paragraaf B7/3.8.1 van de Vc 2000 en zoals vermeld in de bijlage, in strijd is met artikel 4, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van de richtlijn.
4.9. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals de vreemdelingen hebben verzocht in hun schriftelijke uiteenzetting, aangezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moet worden beantwoord.
4.10. Voorts heeft de staatssecretaris zich, anders dan de rechtbank heeft overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen beschermenswaardig gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM bestaat. In het besluit van 13 januari 2017 heeft hij hieraan niet ten onrechte ten grondslag gelegd dat referent tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase heeft verklaard dat hij nooit heeft samengewoond met de vreemdelingen, die tot enkele jaren geleden altijd bij hun moeder hebben gewoond. Verder heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet met objectieve bewijsmiddelen aannemelijk hebben gemaakt dat referent nauw betrokken is geweest bij hun ontwikkeling of feitelijk invulling heeft gegeven aan zijn gezinsleven met hen. Hij heeft niet ten onrechte bij zijn beoordeling betrokken dat referent over hun opvoeding en welzijn enkel heeft verklaard dat hij het belangrijk vindt dat zij goed onderwijs krijgen. Verder heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestaan van gezinsleven niet kan worden afgeleid uit de zeven foto's van het laatste bezoek van referent aan Ghana in 2016. De staatssecretaris heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat uit de overgelegde betalingsbewijzen uit 2015 aan de moeder niet kan worden afgeleid dat referent al sinds de jonge jaren van de vreemdelingen heeft bijgedragen aan hun levensonderhoud. Hij heeft daarbij niet ten onrechte betrokken dat referent tijdens de hoorzitting heeft verklaard dat de moeder met haar handel hun levensonderhoud bekostigt.
4.11. Omdat de vereisten in artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000 cumulatief zijn en referent in dit geval niet heeft voldaan aan het vereiste van 'feitelijke invulling', heeft de staatssecretaris de aanvraag reeds om deze reden terecht afgewezen. De staatssecretaris betoogt in de tweede grief dan ook terecht dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voor hem geen aanleiding bestond nader onderzoek te verrichten naar de gestelde afstammingsrelatie tussen de vreemdelingen en referent.
4.12. De grieven slagen.
Conclusie hoger beroep
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdelingen tegen het besluit van 13 januari 2017 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 19 juli 2017 in zaak nr. 17/3163;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
488-861. BIJLAGE - Wettelijk kader
Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71)
Considerans
[…]
2) Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[…]
6) Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.
[…]
9) De leden van het kerngezin, dat wil zeggen de echtgenoot en de minderjarige kinderen, hebben steeds recht op gezinshereniging.
[…]
Artikel 4
1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde Pro voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
[…]
c) de minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van de gezinshereniger, indien de gezinshereniger het gezag over de kinderen heeft en dezen te zijnen laste komen. De lidstaten kunnen gezinshereniging toestaan voor kinderen die onder gedeeld gezag staan, mits degene die mede het gezag heeft, daarmee heeft ingestemd;
[…]
Artikel 16
1. De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:
[…]
b) wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden;
[…]
2. De lidstaten kunnen tevens het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld dat:
a) er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt;
[…]
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.14
De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend aan:
[…]
c. het minderjarige biologische of juridische kind van de hoofdpersoon, dat naar het oordeel van Onze Minister behoort en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorde tot het gezin van die hoofdpersoon en dat onder het rechtmatige gezag van die hoofdpersoon staat.
Vreemdelingencirculaire 2000 (B)
Paragraaf B7/3.2.1
De IND neemt aan dat het kind feitelijk behoort en al in het buitenland behoorde tot het gezin van de referent, als bedoeld in artikel 3.14, aanhef en onder c, Vb 2000 als tussen het kind en de referent sprake is van gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM Pro (zie B7/3.8.1).
Paragraaf B7/3.8.1
[…]
De IND neemt familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM Pro aan tussen een minderjarig kind en zijn:
[…]
biologische vader (wiens kind niet uit een reëel huwelijk of niet-huwelijkse relatie is geboren);
[…]
mits aan de relatie voldoende invulling wordt gegeven.
Vreemdelingencirculaire 2000 (B)
Paragraaf B7/3.2.1
De IND neemt aan dat het kind feitelijk behoort en al in het buitenland behoorde tot het gezin van de referent, als bedoeld in artikel 3.14, aanhef en onder c, Vb 2000 als tussen het kind en de referent sprake is van gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM Pro (zie B7/3.8.1).
Paragraaf B7/3.8.1
[…]
De IND neemt familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM Pro aan tussen een minderjarig kind en zijn:
[…]
biologische vader (wiens kind niet uit een reëel huwelijk of niet-huwelijkse relatie is geboren);
[…]
mits aan de relatie voldoende invulling wordt gegeven.
[…]