Uitspraak
201800536/1/V2.
Datum uitspraak: 23 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 11 januari 2018 in zaken nrs. NL17.14498 en NL17.14499 in het geding tussen:
[de vreemdelingen]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 5 december 2017 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 11 januari 2018 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Flantua, advocaat te Amersfoort, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdelingen hebben de Somalische nationaliteit en zijn afkomstig uit Mogadishu. Nu zij geen hoger beroep hebben ingesteld, staat in rechte vast dat zij bij terugkeer in Mogadishu geen problemen hebben te verwachten door hun individuele omstandigheden. Zij hebben aan hun asielaanvragen echter ook ten grondslag gelegd dat het in het algemeen niet veilig is om terug te keren naar Mogadishu, omdat zich daar een situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat die situatie zich niet voordoet en de rechtbank heeft overwogen dat hij dit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Hierover gaat deze uitspraak.
Standpunt staatssecretaris
2. De staatssecretaris heeft zich in de voornemens en besluiten op het standpunt gesteld dat de inhoud van onder meer het Algemeen Ambtsbericht Zuid- en Centraal- Somalië van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van oktober 2017 geen aanleiding geeft om aan te nemen dat zich in Mogadishu een uitzonderlijke situatie voordoet. Hij heeft erop gewezen dat hoewel de situatie zorgwekkend blijft, de veiligheidssituatie sinds 2011 en tot 2016 wel is verbeterd. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft hij ook verwezen naar het arrest van het EHRM van 10 september 2015, R.H. tegen Zweden, ECLI:CE:ECHR:2015:0910JUD000460114. Hoewel de veiligheidssituatie in 2017 weer wat is verslechterd, is die verslechtering volgens de staatssecretaris niet voldoende om alsnog een uitzonderlijke situatie aan te nemen. De door de vreemdeling overgelegde of ingeroepen stukken, te weten het ambtsbericht, het 'World country report Somalia' van Human Right Watch van januari 2017, en een aantal artikelen uit 2015 en 2017 over voornamelijk aanslagen in Mogadishu, waaronder het artikel 'Managing the disruptive aftermath of Somalia's worst terror attack' van International Crisis Group van 20 oktober 2017, doen daar volgens hem niet aan af.
2.1. Ter zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris zijn standpunt van een nadere motivering voorzien, onder verwijzing naar zijn standaard bouwsteen over de veiligheidssituatie in Somalië. Daarin staat dat de veiligheidssituatie in Somalië gelet op het ambtsbericht nog altijd zeer slecht is en in Mogadishu in 2016 en 2017 zelfs is verslechterd. Er vonden meer en grootschaliger en complexere aanslagen door Al-Shabaab plaats, waarbij per aanslag ook meer slachtoffers vielen. In de eerste vijf maanden van 2017 zouden ongeveer evenveel burgerslachtoffers zijn gevallen als in heel 2016. Desalniettemin zijn de aanslagen nog veelal gericht tegen specifieke groepen, en zijn burgers slechts bijkomstige slachtoffers. Volgens een bron zijn er wel meer aanvallen op burgers om de regering te destabiliseren. Uit het 'Country of Origin Information Report, Somalia security situation' van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) van december 2017 zou blijken dat er tussen 1 januari 2016 en 31 augustus 2017 939 incidenten zijn gerapporteerd in de regio Benadir, waartoe Mogadishu behoord, met naar schatting 1244 doden. Uit het rapport 'Protection of Civilians: Building the foundation for peace, security and human rights in Somalia' van de United Nationals Assistance Missions in Somalia (UNSOM) en de United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) van december 2017 zou blijken dat bij een aanslag in Mogadishu op 14 oktober 2017 316 gewonden zijn gevallen en 512 dodelijke slachtoffers zijn te betreuren. Het aantal dodelijke slachtoffers door geweldshandelingen, afgezet tegen het totaal aantal inwoners van de regio Benadir, 1.6 miljoen, is volgens de staatssecretaris echter niet zodanig dat zich een uitzonderlijke situatie voordoet. Daarbij wijst hij er nog op dat Mogadishu tot op zekere hoogte onder controle van het Somalische regeringsleger staat, dat gewone burgers over het algemeen geen doelwit van geweld of aanslagen zijn en dat Mogadishu een groot aantal terugkeerders kent en 400.000 ontheemden van elders herbergt.
Oordeel rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris uitgebreid heeft betoogd dat zich in Mogadishu geen situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet, onder meer omdat Al-Shabaab aldaar de macht niet heeft en wegens het grote aantal inwoners en ontheemden in Mogadishu, afgezet tegen het aantal burgerslachtoffers. Desondanks heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd dat vorenbedoelde situatie zich niet voordoet. Hiertoe acht zij van belang dat uit de overgelegde stukken blijkt dat de veiligheidssituatie in Mogadishu in 2016 is verslechterd ten opzichte van 2015, en sinds de nationale verkiezingen en het aantreden van de nieuwe Somalische president begin 2017 nog verder is verslechterd. Voorts acht zij van belang dat uit de stukken blijkt dat in de eerste vijf maanden van 2017 ongeveer evenveel burgerslachtoffers zijn gevallen als in heel 2016, en dat Al-Shabaab optrekt en verschillende gebieden in de Shabelle vallei heeft veroverd, waaronder de stad Bariire, op 45 kilometer van Mogadishu.
Grief
4. De staatssecretaris klaagt in zijn grief dat de rechtbank het vorenstaande ten onrechte heeft overwogen. Volgens hem heeft de rechtbank hem ten onrechte niet gevolgd in zijn gemotiveerde standpunt, nu daaruit immers blijkt dat zich in Somalië, meer specifiek Mogadishu, nog altijd geen situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet. Dat de situatie is verslechterd, is daarbij betrokken, maar maakt op zichzelf nog niet dat een vreemdeling louter door zijn aanwezigheid in Mogadishu een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM. Voorts heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet onderkend dat het geweld in Mogadishu vooral is gericht op specifieke groepen. Ook is volgens de staatssecretaris niet zonder belang dat veel Somaliërs die hun herkomstplaatsen verlaten wegens het geweld of de hongersnood aldaar, juist hun toevlucht zoeken in Mogadishu.
Eerdere rechtspraak
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 27 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:780 en ECLI:NL:RVS:2015:786, beoogt artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 slechts bescherming te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict zo hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op de in dat artikelonderdeel bedoelde bedreiging. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen, valt deze uitzonderlijke situatie onder de 'most extreme case of general violence', zoals bedoeld in het arrest van het EHRM van 17 juli 2008, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0717JUD00259040 (zie de uitspraken van 25 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4791, en 22 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1428).
4.1.1. Zoals verder volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2015, is bij de beoordeling of zich een uitzonderlijke situatie voordoet, onder meer van belang of de bij het gewapend conflict betrokken partijen zich richten tegen burgers, dan wel vechten op een manier die het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroot, of het gebruik van dergelijke middelen van geweldpleging wijdverspreid is, of het gewapend conflict al dan niet beperkt is tot bepaalde gebieden, het al dan niet aanwezig zijn van een veiligheidsstructuur alsmede het aantal burgers dat slachtoffer is geworden van het geweld dan wel als gevolg daarvan ontheemd is geraakt.
4.1.2. Uit een eerdere uitspraak van de Afdeling van 22 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1168, kan worden afgeleid dat zich in Mogadishu destijds geen uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordeed. Uit de stukken die in die zaak waren overgelegd, bleek volgens de Afdeling niet dat de situatie sinds het thans door de staatssecretaris bij zijn standpunt betrokken arrest van het EHRM van 10 september 2015, R.H. tegen Zweden, zodanig was veranderd dat een vreemdeling bij terugkeer naar Mogadishu alleen al vanwege diens terugkeer uit het westen een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM. Het EHRM heeft in dat arrest overwogen dat de algehele veiligheidssituatie in Mogadishu nog steeds ernstig en fragiel is. De beschikbare informatie geeft volgens het EHRM echter niet aan dat de situatie sinds september 2013 is verslechterd. De willekeurige bombardementen en militaire offensieven die het EHRM in het arrest van 28 juni 2011, Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, noemde en die samen met het grote aantal burgerslachtoffers en ontheemden die gevlucht waren uit Mogadishu en het onvoorspelbare en wijdverbreide conflict leidden tot de conclusie dat zich een uitzonderlijke situatie voordeed, zijn vervangen door aanvallen van Al-Shabaab tegen zorgvuldig geselecteerde doelen, zoals politici, politieambtenaren, overheidsfunctionarissen en personen die in verband worden gebracht met non-gouvermentele en internationale organisaties. De aanvallen zijn dus niet gericht tegen 'gewone burgers' of mensen die terugkeren naar Mogadishu. Voorts heeft het EHRM overwogen dat een duurzame verandering heeft plaatsgevonden in die zin dat de terugtrekking van Al-Shabaab uit Mogadishu compleet is en dat niet voorzien wordt dat zij zich wederom in die stad zullen vestigen. Het EHRM heeft daarbij onder meer verwezen naar de uitspraak van het Britse Upper Tribunal van 20 oktober 2014, MOJ & Ors (Return to Mogadishu) Somalia CG [2014] UKUT 00442 (IAC). Het Upper Tribunal heeft daarin op basis van uitvoerig onderzoek geconcludeerd dat gewone burgers of terugkeerders uit de diaspora niet behoren tot de door Al-Shabaab geselecteerde doelwitten.
Beoordeling van de grief
4.2. Uit de overgelegde stukken blijkt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en die de staatssecretaris heeft betrokken bij zijn standpunt, dat de algemene veiligheidssituatie in Mogadishu in 2016 en 2017 is verslechterd ten opzichte van eerdere jaren. Er vinden meer incidenten plaats, voornamelijk aanslagen door Al-Shabaab, en de aanslagen zijn grootschaliger en complexer geworden. Zij lijken echter nog steeds voornamelijk gericht tegen bepaalde groepen, met willekeurige burgers als bijkomstige slachtoffers. Het aantal dodelijke burgerslachtoffers bij de incidenten nam wel toe. In de eerste vijf maanden van 2017 waren er ongeveer evenveel burgerslachtoffers als in heel 2016, terwijl bij de aanslag op 14 oktober 2017 512 dodelijke slachtoffers en 316 gewonden vielen. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de veiligheidssituatie is verslechterd, maakt op zichzelf echter nog niet dat er zich in Mogadishu een uitzonderlijke situatie voordoet. Voor zijn standpunt, dat die situatie zich in Mogadishu niet voordoet, heeft de staatssecretaris terecht van belang geacht dat het geweld nog altijd voornamelijk gericht is op bepaalde doelwitten en dus niet van willekeurige aard is. Dat Al-Shabaab terreinwinst heeft geboekt, laat onverlet dat Mogadishu nog steeds tot op zekere hoogte onder de controle van het Somalische leger staat, zodat het daadwerkelijke gewapende conflict zich, anders dan ten tijde van het hiervoor genoemde arrest Sufi en Elmi, buiten Mogadishu afspeelt. Het geweld in de stad is dan ook beperkt tot aanslagen door Al-Shabaab. Hierdoor vallen er weliswaar ook veel burgerslachtoffers, meer dan in eerdere jaren, maar de aantallen zijn, zoals de staatssecretaris terecht heeft aangevoerd, afgezet tegen het aantal inwoners van Mogadishu niet te vergelijken met het aantal burgerslachtoffers in vorenbedoeld arrest en zijn ook niet dusdanig hoog dat geconcludeerd moet worden dat zich in Mogadishu de uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet. Eveneens anders dan ten tijde van vorenbedoeld arrest, zijn er thans geen ontheemden die gevlucht zijn uit Mogadishu, maar trekken ontheemden uit de regio juist naar Mogadishu, waardoor de stad gelet op de stukken ongeveer 400.000 ontheemden telt. Dit duidt er evenmin op dat zich daar een uitzonderlijke situatie voordoet.
4.3. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zich in Mogadishu een situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet, waardoor zij niet veilig kunnen terugkeren. De staatssecretaris heeft dit standpunt in de besluiten echter niet deugdelijk gemotiveerd, zoals hij in zijn hogerberoepschrift erkent en de vreemdelingen ook terecht aanvoeren, omdat in die besluiten de motivering in reactie op de door de vreemdelingen overgelegde stukken is weggevallen. De rechtbank heeft de besluiten daarom terecht vernietigd. Nu de vreemdelingen zowel ter zitting bij de rechtbank als in hun schriftelijke uiteenzetting hebben kunnen reageren op het nadere en alsnog deugdelijk gemotiveerde standpunt van de staatssecretaris, behoeft aan de handelwijze van de staatssecretaris geen verdere consequenties te worden verbonden. De aangevallen uitspraak moet dan ook louter worden vernietigd, voor zover de rechtbank geen aanleiding heeft gezien de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten en de staatssecretaris opdracht heeft gegeven nieuwe besluiten op de asielaanvragen van de vreemdelingen te nemen.
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 5 december 2017 in stand worden gelaten en voorts voor zover zij de staatssecretaris heeft opgedragen nieuw besluiten op de aanvragen te nemen. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van voormelde besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb geheel in stand blijven.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 11 januari 2018 in zaken nrs. NL17.14498 en NL17.14499, voor zover de rechtbank daarbij:
- niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 5 december 2017 in stand blijven;
- de staatssecretaris heeft opgedragen nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 5 december 2017 geheel in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Van de Sluis
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2018
802.