Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/3873 WOB
uitspraak van 11 maart 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. drs. J.M.C. Niederer,
en
de minister van Veiligheid en Justitie (Centrale Verwerking Openbaar Ministerie; CVOM), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft op 24 juni 2014 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Op 31 juli 2014 heeft de CVOM alsnog beslist op het bezwaar van eiseres, waarbij de bezwaren ongegrond zijn verklaard. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit. Eiseres heeft ook aanvullende beroepsgronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 28 januari 2015. Tegelijkertijd is het beroep van eiseres in het kader van haar Wob-aanvraag bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes behandeld (zaaknummer BRE 14/3324 WOB). Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De CVOM heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.A. Luschen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 1 februari 2014 heeft eiseres de CVOM verzocht om haar in het kader van de Wob alle documenten toe te zenden die betrekking hebben op de mulderbeschikking of het transactievoorstel met nummer [nummer1]. Bij besluit van 20 februari 2014 (primair besluit) heeft de CVOM het Wob-verzoek van eiseres toegewezen, waarbij zij het zaakoverzicht aan eiseres heeft verstrekt. Omdat eiseres in haar Wob-verzoek ook om documenten heeft gevraagd die niet in het bezit zijn van de CVOM, heeft de CVOM het verzoek doorgezonden naar de gemeente Goes.
Eiseres heeft op 26 februari 2014 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij brief van 16 mei 2014 heeft eiseres de CVOM erop gewezen dat de wettelijke termijn om te beslissen op haar bezwaar is verstreken, waarbij eiseres de CVOM in gebreke heeft gesteld.
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft de CVOM de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. Eiseres heeft aangevoerd dat de CVOM haar bezwaren ten onrechte als kennelijk ongegrond heeft afgedaan en dat zij eiseres ten onrechte niet heeft gehoord. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat de CVOM ten onrechte heeft overwogen dat er geen procesbelang meer bestaat bij de behandeling van haar bezwaarschrift en dat eiseres geen proceskostenvergoeding toekomt. Eiseres betwist verder dat haar informatieverzoek is ingediend in het kader van de procedure tegen het opleggen van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). De CVOM heeft volgens eiseres miskend dat haar geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toekomt. Eiseres stelt verder dat de CVOM ten onrechte heeft aangenomen dat er onder haar geen andere documenten berustten ten tijde van haar Wob-verzoek.
3. De rechtbank onderzoekt eerst of het beroep ontvankelijk is. De CVOM heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het beroep, in lijn met de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), niet‑ontvankelijk moet worden verklaard omdat er sprake is van misbruik van recht.
3.1.
Het inleidend beroep is gericht tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar van eiseres. De CVOM heeft bij brief van 31 juli 2014 alsnog een beslissing op bezwaar genomen. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt het beroep van eiseres mede geacht te zijn gericht tegen dit besluit. Niet gebleken is dat eiseres nog een belang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het niet tijdig nemen van een besluit door de CVOM.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard. Hierna zal worden besproken of het beroep tegen het besluit van 31 juli 2014 ontvankelijk is.
3.2.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen voor zover hij die bevoegdheid misbruikt.
Artikel 3:13, tweede lid, van het BW bepaalt dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt (a) door die bevoegdheid uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of (b) in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Krachtens artikel 3:15 van het BW vindt artikel 3:13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
3.3.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
3.4.
In de hiervoor aangehaalde uitspraken van 19 november 2014 heeft de AbRS geoordeeld dat (a) artikel 3:13 van het BW naar analogie in bestuursrechtelijke verhoudingen kan worden toegepast, (b) ook het recht tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter kan worden misbruikt en (c) een beroep om die reden niet-ontvankelijk kan zijn, maar dat daarvoor zwaarwichtige gronden zijn vereist.
Volgens de AbRS wordt een recht of bevoegdheid misbruikt, indien dat recht of die bevoegdheid zodanig evident is aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van dat recht of die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. De AbRS heeft daaraan toegevoegd dat een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht oplevert. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend – in combinatie met andere omstandigheden – bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden, aldus de AbRS.
Op basis van de zojuist geformuleerde uitgangspunten ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres in dit geval misbruik van procesrecht maakt. Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting kan namelijk worden afgeleid dat eiseres onder meer streeft naar controle op en het bieden van inzicht in de werkwijze van de CVOM bij het behandelen van geschillen over de rechtmatigheid van verkeersboetes. Het gaat dus – anders dan de CVOM blijkbaar veronderstelt – niet alleen om het incasseren van zoveel mogelijk dwangsommen en proceskosten, ook al is aannemelijk dat het verkrijgen van extra inkomsten voor de gemachtigde van eiseres een belangrijke drijfveer is bij het procederen tegen beslissingen van de CVOM over openbaarmaking van documenten. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van de AbRS, is de rechtbank in dit geval niet gebleken van zodanig procesgedrag dat een tijdige besluitvorming onnodig werd bemoeilijkt.
3.5.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
3.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende procesbelang bij het instellen en handhaven van het beroep. Eiseres kan een voor hem belangrijk doel – dat de CVOM overgaat tot vergoeding van de proceskosten die hij tijdens de bezwaarfase heeft gemaakt – namelijk slechts bereiken indien de rechtbank (a) het beroep gegrond verklaart, (b) het bestreden besluit vernietigt, (c) het bezwaar alsnog gegrond verklaart, (d) het primaire besluit herroept en (e) in dat kader overweegt dat de herroeping voortvloeit uit een aan de CVOM te wijten onrechtmatigheid.
3.7.
De rechtbank concludeert dat het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 31 juli 2014, ontvankelijk is.
4.1.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of de CVOM bij het besluit van 31 juli 2014 het bezwaar van eiseres terecht (kennelijk) ongegrond heeft verklaard. De CVOM heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat het verzoek van eiseres van 1 februari 2014 moet worden beschouwd als een verzoek in het kader van een lopende procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), dat de door haar gevraagde documenten in het kader van die Wahv-procedure zijn verstrekt en dat er dus geen sprake meer is van openbaarheid van persoonsgegevens.
4.2.
In het besluit van 31 juli 2014 heeft de CVOM opgemerkt dat zij de openbaarmaking intrekt. De CVOM heeft ter zitting toegelicht dat zij daarmee heeft bedoeld te zeggen dat zij het primaire besluit – genomen op grond van de Wob – heeft ingetrokken. De rechtbank leidt daaruit af dat het besluit van 31 juli 2014 is gebaseerd op een andere wettelijke grondslag dan het primaire besluit. Reeds daarom heeft de CVOM het bezwaar van eiseres niet vereenvoudigd – als kennelijk ongegrond – mogen afdoen.
4.3.
Maar ook inhoudelijk volgt de rechtbank de CVOM niet. De rechtbank stelt vast dat het informatieverzoek van 1 februari 2014 expliciet is gebaseerd op de Wob. Eiseres heeft zich laten bijstaan door haar gemachtigde, die als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van een besluit heeft gevoerd. Deze moet derhalve worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. In lijn met de uitspraken van de AbRS van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135) is de rechtbank van oordeel dat het een bewuste keuze van eiseres is geweest om haar informatieverzoek op de Wob te baseren.
Dat betekent dat het beroep, voor zover ontvankelijk, gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
5. De rechtbank ziet momenteel geen ruimte om het aan haar voorgelegde geschil definitief te beslechten. Daartoe overweegt zij het volgende.
Een van de bezwaargronden van eiseres is geweest, dat de CVOM bij het openbaar maken van het zaakoverzicht ten onrechte tevens haar persoonsgegevens openbaar heeft gemaakt. Het bestuursorgaan mag bij het beslissen op een aanvraag om openbaarmaking van een document aannemen dat anonimisering niet nodig is, als het betreffende document betrekking heeft op de aanvrager zelf. Door de verwijzing naar de Wob wordt de aanvrager namelijk geacht te streven naar – en in te stemmen met – volledige openbaarmaking van het door hem aangeduide document. De persoon die wil dat zijn identiteit bij derden onbekend blijft, beschikt immers over andere middelen om de op hem betrekking hebbende documenten onder de aandacht van een breder publiek te brengen. De betrokkene kan ook zonder verwijzing naar de Wob verzoeken om verstrekking van zo’n document, en het ontvangen document na anonimisering ervan eenvoudig op internet plaatsen.
Desondanks betoogt eiseres op zichzelf terecht dat het mogelijk is om aan het bestuursorgaan te vragen om het gevraagde document slechts geanonimiseerd openbaar te maken. Uit het verzoek van 1 februari 2014 leidt de rechtbank af dat eiseres deze mogelijkheid heeft willen benutten. Daarom ontkomt de CVOM bij de volledige heroverweging van het primaire besluit niet aan een onderzoek naar relevante feiten en de af te wegen belangen, om te bezien of het algemene belang bij volledige openbaarheid van het door eiseres verkregen zaakoverzicht zwaarder weegt dan de anonimisering van dat document. Dat onderzoek en die belangenafweging behoren te worden gesitueerd in het licht van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en de jurisprudentie van de AbRS over die bepaling.
Hierbij moet worden bedacht dat een bestuursorgaan bij de beslissing over het toepassen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob beschikt over een bepaalde vrijheid, dat de bestuursrechter het gebruik van die vrijheid slechts met een zekere terughoudendheid mag toetsen en dat de CVOM over het in geding zijnde verzoek om geanonimiseerde openbaarmaking nog geen enkel inhoudelijk standpunt heeft geformuleerd.
De CVOM zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De CVOM dient in dat besluit ook te beslissen op het verzoek van eiseres om vergoeding van de door hem in de bezwaarfase gemaakte proceskosten op grond van artikel 7:15 van de Awb.
6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal de CVOM veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,= en wegingsfactor 1).
7. De CVOM heeft in het besluit van 18 juli 2014 overwogen dat zij geen dwangsom is verschuldigd in verband met het overschrijden van de beslistermijn omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Nu de rechtbank hiervoor tot het oordeel is gekomen dat de CVOM het bezwaar ten onrechte vereenvoudigd – als kennelijk ongegrond – heeft afgedaan, is de rechtbank ook van oordeel dat de CVOM ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb.
Ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
Niet in geschil is dat de CVOM niet binnen de daarvoor geldende termijn heeft beslist op het bezwaarschrift van eiseres van 26 februari 2014. De rechtbank stelt vast dat eiseres de CVOM bij brief van 16 mei 2014 in gebreke heeft gesteld en dat zij de ingebrekestelling per fax op die dag ook bij de CVOM heeft ingediend. Dat betekent dat de CVOM vanaf 31 mei 2014 een dwangsom verbeurt voor elke dag dat niet is beslist op het bezwaarschrift. De rechtbank constateert dat tussen 31 mei 2014 en 31 juli 2014 meer dan 42 dagen zijn verstreken. Dat betekent da de CVOM het maximale bedrag van € 1.260,= aan dwangsommen heeft verbeurd. De rechtbank zal de verbeurte van dit bedrag vaststellen. De rechtbank verbindt aan deze vaststelling van de hoogte van de dwangsom geen betalingstermijn, omdat de CVOM gehouden is aan de in de wet bepaalde betalingstermijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van eiseres, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 31 juli 2014, gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 juli 2014;
- draagt de CVOM op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de CVOM aan eiseres een dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift en stelt deze dwangsom vast op € 1.180,=;
- draagt de CVOM op het betaalde griffierecht van € 165,= aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de CVOM in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.