Uitspraak
200805487/1/V3.
Datum uitspraak: 30 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 16 juni 2008 in zaak nr. 07/38313 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 9 mei 2012 in deze zaak heeft de Afdeling het Hof van Justitie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen, de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het eerdere procesverloop wordt naar die uitspraak verwezen. Deze verwijzingsuitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 7 november 2013 in zaak C-225/12 (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vreemdeling en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris) een reactie op het arrest ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting van 4 februari 2014 behandeld, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. J.P. Sanchez Montoto, advocaat te Wassenaar, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. Voor de voor het geschil relevante regelgeving en feiten, de standpunten van partijen en de gestelde prejudiciële vragen wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 9 mei 2012, die hier in zoverre wordt geacht te zijn herhaald en ingelast.
2.1. Het Hof heeft, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
35 Aangaande het begrip „legaal" in de zin van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 is het vaste rechtspraak dat dit inhoudt dat de Turkse werknemer of het lid van zijn gezin zich moet hebben gehouden aan de regels van de gastlidstaat op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt. Een Turks staatsburger wiens verblijfssituatie illegaal is, kan zich dus niet op dit artikel beroepen (zie in die zin reeds aangehaald arrest Sahin, punt 53).
36 Aldus is vastgesteld dat de bevoegde nationale autoriteiten ook na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 de maatregelen mogen aanscherpen die kunnen worden genomen tegen Turkse onderdanen die illegaal zijn (reeds aangehaald arrest Abatay e.a., punt 85).
[…]
38 Zoals volgt uit punt 36 van het onderhavige arrest, veronderstelt de vaststelling van dergelijke maatregelen dat de Turkse onderdanen waarop zij van toepassing zijn, illegaal zijn, zodat deze maatregelen weliswaar betrekking kunnen hebben op de gevolgen van deze illegaliteit zonder binnen de werkingssfeer van de in artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 vervatte standstillclausule te vallen, doch niet ertoe mogen strekken de illegaliteit op zich vast te stellen.
39 Wanneer derhalve een maatregel van een gastlidstaat die dateert van na het voornoemde besluit de criteria vastlegt voor de legaliteit van Turkse onderdanen, en daarbij de materiële en/of formele voorwaarden op het gebied van toegang en verblijf van, en eventueel het verrichten van arbeid door, deze onderdanen op zijn grondgebied vaststelt of wijzigt, en wanneer deze voorwaarden een nieuwe beperking vormen van de uitoefening van het vrije verkeer van Turkse werknemers in de zin van de standstillclausule van artikel 13, kan deze clausule niet buiten toepassing worden gelaten op grond van het enkele feit dat de maatregel tot doel heeft illegale binnenkomst en illegaal verblijf, voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning, tegen te gaan.
40 Een dergelijke beperking, die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrij verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80, is verboden, tenzij zij valt onder een van de in artikel 14 van Pro dat besluit bedoelde beperkingen dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan.
41 Het doel van het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf vormt weliswaar een dwingende reden van algemeen belang, doch de betrokken maatregel dient daarnaast ook geschikt te zijn om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan.
42 Gelet op het voorgaande moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een maatregel van een gastlidstaat de criteria vastlegt voor de legaliteit van Turkse onderdanen, en daarbij de materiële en/of formele voorwaarden op het gebied van toegang en verblijf van, en eventueel het verrichten van arbeid door, deze onderdanen op zijn grondgebied vaststelt of wijzigt, en wanneer deze voorwaarden een nieuwe beperking vormen van de uitoefening van het vrije verkeer van e, deze clausule niet buiten toepassing kan worden gelaten op grond van het enkele feit dat de maatregel tot doel heeft illegale binnenkomst en illegaal verblijf, voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning, tegen te gaan.
[…]
49 Derhalve moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf die enkel geldig is in afwachting van een definitieve beslissing over het verblijfsrecht, geen „legaal verblijf" vormt.
2.2. De vreemdeling heeft in zijn reactie, zoals ter zitting nader toegelicht, betoogd dat uit het arrest volgt dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 van toepassing is op het vereiste om te beschikken over een mvv (hierna: het mvv-vereiste). Uit het arrest volgt ook dat het ontbreken van een mvv geen zelfstandige en voldoende grond meer is om een aanvraag van een Turkse werknemer om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen af te wijzen.
2.3. De staatssecretaris heeft in zijn reactie, zoals ter zitting nader toegelicht, primair betoogd dat uit het arrest volgt dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet van toepassing is op het mvv-vereiste. Het gevolg van het ontbreken van een mvv is weliswaar aangescherpt, maar deze aanscherping is geen nieuwe of nadelige wijziging voor het vaststellen van illegaliteit als zodanig, waarop in punt 38 van het arrest wordt gedoeld, omdat het mvv-vereiste niet is gewijzigd. Met de vaststelling dat niet over een mvv wordt beschikt wordt niet de illegaliteit als zodanig vastgesteld, omdat uit het antwoord op de tweede prejudiciële vraag volgt dat voorafgaand aan deze vaststelling geen sprake is van legaal verblijf in de zin van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80. Dat was vóór de inwerkingtreding van voormeld besluit niet anders en is met de aanscherping, als hiervoor bedoeld, niet veranderd.
Voor zover deze lezing van het arrest niet wordt gevolgd, betoogt de staatssecretaris vervolgens, onder verwijzing naar de punten 39 tot en met 41 van het arrest, dat indien artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 wel van toepassing is op het mvv-vereiste, dit weliswaar een verboden beperking is in de zin van voormeld artikel 13, maar deze beperking haar rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan. In punt 41 overweegt het Hof dat het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf een dwingende reden van algemeen belang vormt.
Het mvv-vereiste is geschikt om het legitieme doel te verwezenlijken, omdat het de overheid in staat stelt te onderzoeken of een vreemdeling voor alle voor toelating gestelde vereisten voldoet zonder daarbij door diens aanwezigheid hier te lande voor een voldongen feit te worden geplaatst en het een vreemdeling in het land van herkomst of bestendig verblijf duidelijk maakt dat hij voor langere duur in Nederland kan verblijven. Voormeld vereiste heeft ook tot gevolg dat een aanvraag van een vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen nadat hij in het bezit van een mvv Nederland is binnengekomen voortvarend wordt behandeld.
Het mvv-vereiste gaat ook niet verder dan nodig om het legitieme doel te bereiken, aldus de staatssecretaris, omdat niet valt in zien welk in rechte te beschermen belang door dat vereiste wordt geschaad, te minder indien in aanmerking wordt genomen dat de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) vrijstellingen en een hardheidsclause kennen die maken dat bedoeld vereiste zowel in algemene zin als in specifieke gevallen in redelijke verhouding staat tot het belang dat met het stellen van dit vereiste wordt gediend.
2.4. Uit punt 38 van het arrest volgt dat een maatregel die de gevolgen van illegaal verblijf aanscherpt er niet toe mag strekken dat illegaal verblijf vast te stellen. Uit dit punt, in onderlinge samenhang gelezen met punt 39, kan worden afgeleid dat voor de vraag of een zodanige maatregel binnen de werkingssfeer van de in artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 vervatte standstillclausule valt bepalend is of deze maatregel ertoe strekt vast te stellen of binnenkomst en verblijf van de desbetreffende Turkse onderdaan legaal of illegaal is en daarbij de materiële en/of formele voorwaarde op het gebied van toegang en verblijf vaststelt of wijzigt.
Naar volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200409217/1-A; www.raadvanstate.nl) is het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond een materiële en/of formele voorwaarde voor de eerste toelating. Zoals de Afdeling in de verwijzingsuitspraak van 9 mei 2012 heeft overwogen maakt het ontbreken van een mvv dat zowel op of na 1 december 1980 als op of na 1 april 2001 sprake is van illegale binnenkomst en illegaal verblijf, maar behelst het daaraan onder de Vw 2000 verbonden gevolg - het tegenwerpen van zodanige binnenkomst en verblijf - een voor de desbetreffende Turkse onderdaan nadelige wijziging. Die Turkse onderdaan kan immers niet meer in aanmerking komen voor legaal verblijf, hetgeen op of na 1 december 1980 tot, voor zover thans van belang, 1 april 2001 wel kon. In die zin is het mvv-vereiste aan te merken als een maatregel waarmee de illegaliteit op zich wordt vastgesteld.
Gelet op het antwoord op de eerste prejudiciële vraag laat het antwoord op de tweede prejudiciële vraag onverlet dat het mvv-vereiste, nu daarmee mede de illegaliteit op zich wordt vastgesteld, binnen de werkingssfeer van de in artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 vervatte standstillclausule valt en zulks er toe zou kunnen leiden dat het mvv-vereiste buiten toepassing dient te worden gelaten. De Afdeling leidt daaruit af dat de omstandigheid dat de desbetreffende Turkse onderdaan geen legaal verblijf in de zin van voormelde standstillclausule heeft er niet aan in de weg staat dat die clausule in de hiervoor weergegeven situatie betekenis toekomt en derhalve in zoverre dan ook door die Turkse onderdaan kan worden ingeroepen.
Uit punt 39 van het arrest volgt verder dat een materiële en/of formele voorwaarde op het gebied van toegang en verblijf binnen de werkingssfeer van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 valt indien een zodanige voorwaarde een nieuwe beperking vormt van de uitoefening van het vrije verkeer van Turkse werknemers in de zin van deze bepaling. Zoals de Afdeling in de verwijzingsuitspraak van 9 mei 2012 heeft overwogen is het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond een nieuwe beperking.
Op grond van het voorgaande kan het betoog van de staatssecretaris dat voormeld artikel 13 niet Pro van toepassing is op het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond dan ook niet worden gevolgd.
2.5. Uit de punten 40 en 41 van het arrest volgt dat het mvv-vereiste een legitiem doel dient, te weten het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf, en dat dit vereiste gerechtvaardigd is, indien het geschikt is om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan.
Voor de beantwoording van de vraag of een bij artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 verboden beperking gerechtvaardigd is, is van belang dat het doel van deze bepaling is om gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers door de nationale autoriteiten te verbieden nieuwe belemmeringen voor die vrijheid op te werpen teneinde de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheid tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken. Aangezien het in deze bepaling gestelde verbod op nieuwe beperkingen de algemene regel is, dient een rechtvaardigingsgrond, als uitzondering op deze regel, strikt te worden uitgelegd (zie naar analogie punt 70 van het arrest van het Hof van 19 september 2013, C- 140/12, Brey; www.curia.europa.eu).
2.5.1. Gelet op het doel van het mvv-vereiste stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat dit vereiste in beginsel geschikt is om dat doel te bereiken, omdat het hem in staat stelt, voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst van de desbetreffende Turkse onderdaan, te onderzoeken of deze aan alle voor zijn toelating gestelde vereisten voldoet. Dat het mvv-vereiste volgens de staatssecretaris ook geschikt is, omdat het voor die Turkse onderdaan duidelijkheid schept over het voorgenomen verblijf en het na binnenkomst mogelijk maakt zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voortvarend te behandelen, kan daarentegen niet worden gevolgd. Het aldus aangevoerde houdt immers geen verband met het doel van het mvv-vereiste, maar betreft een bijkomstig gevolg van het stellen van dat vereiste.
2.5.2. De staatssecretaris stelt zich ook terecht op het standpunt dat het mvv-vereiste in beginsel een evenredig middel is om het legitieme doel te bereiken. De vreemdeling heeft niet betoogd dat een minder belemmerend alternatief voorhanden is, waarmee ook voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst kan worden getoetst of de desbetreffende Turkse onderdaan voldoet aan de vereisten van het door hem beoogde verblijfsdoel en dat aldus doeltreffend is om het legitieme doel te verwezenlijken.
Het vorenstaande laat onverlet dat bij de beantwoording van de vraag of het mvv-vereiste een evenredig middel is om het legitieme doel te bereiken de inrichting van de nationale regeling van belang is. Daartoe wordt gewezen op het arrest van het Hof van 4 juni 2009, C 142/05, Mickelsson en Roos (www.curia.europa.eu). Uit dat arrest kan worden afgeleid dat in het geval een nationale regeling voorziet in een algemene regel, waarop uitzonderingen worden gemaakt, deze algemene regel op zichzelf bezien verder gaat dan noodzakelijk is om het doel dat met deze algemene regel wordt beoogd te bereiken.
De nationale regeling die in dit arrest aan de orde was komt op het punt van de inrichting van de belemmerende regeling overeen met de in deze zaak relevante nationale regeling. Uit de regelgeving in de Vw 2000 en het Vb 2000 blijkt immers dat als algemene regel geldt dat een vreemdeling dient te beschikken over een mvv, maar dat daarin ook is voorzien in een reeks van nader omschreven uitzonderingen alsmede in een algemene hardheidsclausule. Een aantal van de opgenomen uitzonderingen is ook van toepassing bij een eerste toelating, zoals de vrijstelling voor een vreemdeling wiens uitzetting in strijd met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zou zijn (artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder l, van het Vb 2000).
Uit voormeld arrest volgt dan ook dat de staatssecretaris niet, zoals hij in dit geding heeft gedaan, kan volstaan met een beroep op de algemene regel dat een mvv is vereist om te betogen dat sprake is van een evenredig middel om het beoogde doel te bereiken. De staatssecretaris heeft met dit betoog niet duidelijk gemaakt waarom geen uitzondering op het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond kan worden gemaakt in het geval van de desbetreffende Turkse onderdaan die bij het indienen van een aanvraag onmiddellijk en met relevante stukken, voor zover vereist, kan aantonen dat hij, behoudens het beschikken over een mvv, aan alle voor de door hem beoogde toelating gestelde vereisten voldoet. Voor deze specifieke gevallen heeft de staatssecretaris derhalve niet duidelijk gemaakt dat het mvv-vereiste een evenredig middel is om het beoogde doel te bereiken.
2.6. De vreemdeling klaagt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet van toepassing is.
Grief 3 slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
4. In het besluit van 10 september 2007 heeft de staatssecretaris zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet op de vreemdeling van toepassing is. Uit hetgeen hiervoor onder 2.4 is overwogen volgt dat deze motivering geen stand kan houden. De Afdeling zal het beroep het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 10 september 2007 daarom gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingszittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 16 juni 2008 in zaak nr. 07/38313;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 10 september 2007, V-nummer 181.100.8114;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.484,00 (zegge: vierduizend vierhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van de Kolk
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
347.