ECLI:NL:RBZWB:2023:1261

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats: Bergen op Zoom

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 22/2618 PW

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2023 in de zaak tussen

[naam eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. F. Ergec,

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom (ISD Brabantse Wal; de ISD),verweerder.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres in het kader van de herziening van haar uitkering op grond van de Participatiewet (PW).

Eiseres ontving een bijstandsuitkering van de ISD naar de alleenstaandennorm. Uit controle is gebleken dat de zoon van eiseres, [naam zoon] , per 18 mei 2021 niet meer staat ingeschreven voor een studie waarvoor recht bestaat op studiefinanciering. De ISD heeft hierom met een besluit van 7 februari 2022 (primair besluit) de bijstandsnorm van eiseres gewijzigd naar de kostendelersnorm 2 personen per 1 januari 2022 en over de periode van

18 mei 2021 tot en met 31 december 2021 het recht op bijstand herzien naar de kostendelersnorm 2 personen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Met een besluit van 21 april 2022 (bestreden besluit) heeft de ISD het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De ISD heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank in Bergen op Zoom op 17 november 2022. Hierbij waren aanwezig eiseres, haar gemachtigde en namens de ISD mr. M. Niessen. Tevens is voor eiseres verschenen: [naam tolk] , [tolknummer] , als tolk in de Arabische taal.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.

Overwegingen van de rechtbank

2. Aan het bestreden besluit heeft de ISD – kort gezegd – ten grondslag gelegd dat vanaf 18 mei 2021 de kostendelersnorm 2 personen dient te worden toegepast op de bijstandsuitkering van eiseres.

De rechtbank zal beoordelen of dit juist is. Zij doet dit aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

Standpunten van partijen

3.1.

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat de gemeente Rotterdam met ingang van 1 juli 2022 de kostendelersnorm heeft afgeschaft. Het is niet duidelijk op grond waarvan een discrepantie in de toepassing van de kostendelersnorm tussen gemeenten gerechtvaardigd is. Eiseres heeft verwezen naar een artikel van Een Vandaag over het beleid van de gemeente Rotterdam en heeft ter zitting ook verwezen naar het regeringsakkoord uit 2021.

Verder heeft eiseres een beroep gedaan op dringende redenen om van herziening af te zien, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder d, jo. artikel 7 van de Beleidsregels terug- en invordering Participatiewet, IOAW en IOAZ 2020 (Beleidsregels). Er is sinds 23 februari 2022 sprake van een terugvordering bij eiseres. De ISD stelt dus ten onrechte dat geen sprake kan zijn van dringende redenen omdat financiële gevolgen pas effect hebben bij een terugvordering en daarvan in deze zaak geen sprake is. Hierdoor kleeft er een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek aan het bestreden besluit.

3.2.

De ISD heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de kostendelersnorm juist is toegepast. Dat de gemeente Rotterdam de kostendelersnorm in een vergelijkbaar geval niet toepast, betekent niet dat de ISD gehouden is dat ook te doen. Door de gedecentraliseerde invoering van de PW is de ongelijkheid van een verschillende uitvoering per gemeente gegeven. Verder kan een terugvorderingsbesluit pas financiële (onaanvaardbare) gevolgen teweegbrengen, niet een herzieningsbesluit.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank is van oordeel dat de ISD terecht heeft geoordeeld dat vanaf 18 mei 2021 de kostendelersnorm 2 personen dient te worden toegepast op de bijstandsuitkering van eiseres. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

Omvang van het geschil

De rechtbank stelt vast dat het hier gaat om een afgesloten periode in het verleden. De te beoordelen periode is dan ook de periode van 18 mei 2021 tot de datum van het primaire besluit, te weten 7 februari 2022.

Eiseres heeft overigens ter zitting desgevraagd aangegeven dat zij inmiddels weer een volledige bijstandsuitkering ontvangt sinds de verhuizing van haar zoon naar een andere woning.

Uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in bijstandsgeschillen, de Centrale Raad van Beroep (CRvB), is een besluit tot herziening van bijstand een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan de bijstandverlenende instantie is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie rust.

4.2.

Kostendelersnorm

Met ingang van 1 januari 2015 is met artikel 22a van Participatiewet de kostendelersnorm
ingevoerd. Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de Participatiewet^[1]ontleent de rechtbank dat de wetgever met de introductie van de
kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen. Volgens artikel 19a, eerste lid, van de Participatiewet wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet is te rekenen tot één van de uitzonderingscategorieën zoals vermeld in onderdelen a tot en met d van dit artikel. Een persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan, is op grond van onderdeel d van artikel 19a, eerste lid van de Participatiewet een uitzonderingscategorie.

Verder geldt dat de artikelen 22a en 19a van de Participatiewet dwingendrechtelijk van aard zijn. Dat betekent dat er, afgezien van de in artikel 19a vermelde uitzonderingssituaties, voor de ISD geen (beleids)ruimte is voor afwijking dan wel buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. De Participatiewet biedt evenmin ruimte voor afwijking van de kostendelersnorm op de grond dat toepassing ervan leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.^[2]Ook is het bij toepassing van de kostendelersnorm niet van belang of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in de kosten.^[3]

Tussen partijen staat vast dat eiseres en haar zoon in de te beoordelen periode op hetzelfde adres woonachtig waren. Ook staat tussen partijen vast dat de zoon van eiseres per 17 mei 2021 is gestopt met zijn studie. Verder staat vast dat de zoon van eiseres ouder dan 21 jaar was ten tijde in geding. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of hierdoor vanaf 18 mei 2021 de kostendelersnorm 2 personen van toepassing was op de bijstandsuitkering van eiseres.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de ISD voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in het geval van eiseres de kostendelersnorm op grond van artikel 19a en 22a van de Participatiewet moest worden toegepast. Eiseres en haar zoon woonden in de te beoordelen periode op hetzelfde adres. De zoon was per 17 mei 2021 gestopt met zijn studie en toen ouder dan 21 jaar. Uit de wet volgt dan dat hij als kostendelende medebewoner moet aangemerkt door de ISD vanaf 18 mei 2021. De wet is zo geformuleerd dat de ISD verplicht was om de zoon als kostendeler aan te merken. De ISD had geen ruimte voor een belangenafweging. Dit betekent dat de ISD ook verplicht was de uitkering van eiseres te herzien.

Verder overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat de zoon van eiseres na het stoppen met zijn opleiding geen inkomsten meer had, aan toepassing van de kostendelersnorm niet in de weg stond. Ook heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat zij door toepassing van de kostendelersnorm onder de armoedegrens zou komen. Verder kan eiseres geen beroep doen op onbekendheid met de regelgeving. Zij is bij de toekenning van de uitkering over de regels geïnformeerd en wordt geacht ermee bekend te zijn.

4.3.

Gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel

Eiseres heeft in het kader van haar beroepsgrond, dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, in het beroepschrift en ter zitting verwezen naar recent beleid omtrent de kostendelersnorm van de gemeente Rotterdam, waarin is bepaald dat vanaf 1 juli 2022 de kostendelersnorm voor Rotterdammers niet meer geldt tot 27 jaar, om dakloosheid onder jongeren tegen te gaan. Dit beleid is ontwikkeld naar aanleiding van plannen in het regeerakkoord van december 2021 om de leeftijdsgrens voor toepassing van de kostendelersnorm te verhogen naar 27 jaar per 1 januari 2023.

Ter zitting heeft de ISD aangegeven dat de gemeente Bergen op Zoom geen soortgelijk beleid heeft gemaakt vooruitlopend op de aangekondigde wetswijziging. De ISD heeft dan ook de kostendelersnorm conform de huidige dwingendrechtelijke artikelen 19a jo. 22a van de Participatiewet toegepast.

De rechtbank stelt vast dat er in het regeerakkoord een wetswijziging omtrent de kostendelersnorm is aangekondigd. De leeftijdsgrens wordt gewijzigd van 21 jaar naar 27 jaar. Deze wetswijziging was op het moment van het bestreden besluit, te weten 21 april 2022, nog niet ingevoerd. De rechtbank stelt verder vast dat de gemeente Rotterdam ervoor heeft gekozen om het beleid te voeren om vooruitlopend op het regeerakkoord de leeftijdsgrens van de kostendelersnorm te wijzigen naar 27 jaar. Het gaat hier om buitenwettelijke begunstigend beleid dat is ingevoerd om redenen die specifiek voor de gemeente Rotterdam gelden. De Participatiewet wordt gedecentraliseerd door de gemeenten uitgevoerd en in de rechtspraak is aanvaard dat daardoor verschillen kunnen ontstaan.^[4]Verder merkt de rechtbank op dat de gemeente Rotterdam de enige gemeente is met een beleid waarin in 2022 al de leeftijdsgrens van de kostendelersnorm is gewijzigd naar 27 jaar. Naar het oordeel van de rechtbank is de ISD, gelet op al deze omstandigheden, niet gehouden om eenzelfde beleid te voeren als de gemeente Rotterdam. Dit brengt het hiervoor geschetste systeem van decentralisatie met zicht mee. De beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.

Desgevraagd ter zitting heeft eiseres aangegeven dat haar beroepsgrond ook dient te worden gelezen als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt de stelling van eiseres aldus dat zij vindt dat onverkorte toepassing van de kostendelersnorm onevenredig nadeel oplevert voor eiseres ten opzichte van het met de wet te dienen doel, namelijk het rekening houden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met een of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben.

De CRvB heeft bij uitspraken van 1 juli 2019 een nieuwe koers uitgezet met betrekking tot de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan algemene rechtsbeginselen.

Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen kan niet leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.^[5]

In lijn met deze jurisprudentie ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de toepassing van artikel 19a PW wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid in het geval van eiseres buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb.

Uit de toelichting op het wetsvoorstel leidt de rechtbank af dat de leeftijdsgrens van 21 jaar in artikel 19a PW is opgenomen door een amendement van kamerlid Heerma.^[6]Met het amendement wordt, zo blijkt uit de toelichting hierop, beoogd dat de kostendelersnorm niet geldt voor studenten. De uitzonderingspositie zou ook moeten gelden voor jongeren met een baan rond het minimumjeugdloon die bijvoorbeeld tussen twee studies in zitten of net afgestudeerde jongeren met een MBO-diploma die nog thuis wonen. Met het amendement worden ook deze jongeren uitgezonderd van de kostendelersnorm, aldus de toelichting.

De zoon van eiseres valt niet in deze categorie. Hij was student en kon, totdat hij stopte met zijn studie, een beroep doen op studiefinanciering. Met gevallen als dat van hem was al rekening gehouden in het wetvoorstel, nu medebewoners die een beroep kunnen doen op studiefinanciering zijn uitgezonderd. Bovendien was de zoon van eiser al ouder dan 21 jaar.

De wetgever heeft dus met de nadelige gevolgen van het stellen van de leeftijdsgrens al rekening gehouden, en deze desondanks op 21 jaar gesteld.

De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat onverkorte toepassing van de wet in dit geval zodanige schrijnende en nadelige gevolgen heeft, dat deze onevenredig zijn in verhouding tot het met artikel 19a PW te dienen doel.

Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet.

Eiseres heeft ter zitting verwezen naar een uitspraak van de CRvB^[7], waarin is overwogen dat bijstand alleen met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Participatiewet kan worden herzien indien de betrokkene redelijkerwijs kon begrijpen dat hij te veel of ten onrechte bijstand ontving. In deze uitspraak lag aan de herziening van de uitkering ingevolge de Participatiewet schending van de inlichtingenplicht ten grondslag. In de betreffende zaak had appellante niet gemeld dat haar dochter de 21-jarige leeftijd had bereikt.

In de zaak van eiseres is aan de herziening van haar uitkering een ambtshalve controle voorafgegaan. Dit is een andere situatie. Een beroep op deze uitspraak kan reeds daarom niet slagen.

4.4.

Dringende redenen

Ten aanzien van de beroepsgrond dat de ISD van herziening af had moeten zien in verband met dringende redenen overweegt de rechtbank het volgende. De ISD heeft op goede gronden overwogen dat er geen sprake is van dringende redenen om van de kostendelersnorm af te zien.

Niet gesteld noch gebleken is dat herziening leidt tot onaanvaardbare financiële of sociale consequenties.

Dit betekent dat de ISD – zoals in overweging 4.2 al is overwogen – gehouden was de kostendelersnorm toe te passen en het beroep op dringende redenen om van terugvordering af te zien in het kader van deze herziening niet kan slagen.

Conclusie en gevolgen

5. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de ISD op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Participatiewet bevoegd was het recht op bijstand van eiseres over de periode van 18 mei 2021 tot en met 31 december 2021 te herzien naar de kostendelersnorm 2 personen en haar bijstandsnorm per 1 januari 2022 te wijzigen naar de kostendelersnorm 2 personen. De beroepsgronden van eiseres slagen niet.

6. Nu de beroepsgronden van eiseres niet slagen, wordt het door haar ingestelde beroep ongegrond verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank kan standhouden. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard, krijgt eiseres geen proceskostenvergoeding. Ook krijgt eiseres het griffierecht niet vergoed.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.M. Pasmans, griffier, op 23 februari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage wettelijk kader

Participatiewet

Artikel 19a, eerste lid, onder d, van de Participatiewet bepaalt dat in deze paragraaf onder kostendelende medebewoner wordt verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet een persoon is die:

1°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1, eerste of tweede lid, van de Wet studiefinanciering 2000 kan bestaan en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering;

2°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die tegemoetkoming;

3°. een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt;

4°. een vergelijkbaar soort onderwijs of beroepsopleiding als bedoeld onder 1° tot en met 3° volgt buiten Nederland, waarbij voor onder 1° en 2° geldt dat hij op enig moment tijdens dat onderwijs jonger dan 30 jaar is of in de maand van aanvang de leeftijd van 30 jaren heeft bereikt.

Artikel 22a, eerste lid, van de Participatiewet bepaalt dat, indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende is:

Hierbij staat:

•A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en

•B voor de norm, bedoeld in artikel:

a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;

b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;

c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

Artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Participatiewet bepaalt dat, onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand, het college een besluit tot toekenning van bijstand kan herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.

Beleidsregels van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom inhoudende Beleidsregels terug- en invordering Participatiewet, IOAW en IOAZ 2020 (Beleidsregels)

Artikel 2 Gebruik maken van wettelijke bevoegdheden

1. Het college maakt ten volle gebruik van de bevoegdheid tot: […]

d. het herzien of intrekken van het recht op uitkering als bedoeld in artikel 54, lid 3, tweede volzin […] PW […]

Artikel 7 Dringende redenen

Het college ziet geheel of gedeeltelijk af van de bevoegdheid tot herziening, intrekking en/of terugvordering wegens dringende redenen.