Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/6209
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 3 juni 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 16 november 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 5 augustus 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder beschrijft in het rapport dat hij bij de AM-keuring op een slachthuis een vrachtwagen van eiseres zag met varkens verdeeld over drie etages. Per etage zijn er drie afdelingen die gescheiden worden door hekjes. De toezichthouder schrijft dat die dag (14 juni 2021) op het slachthuis sprake was van een storing waardoor wachttijden van de vrachtwagens op het slachthuisterrein opliepen en dat het bovendien een zonnige dag was met een maximumtemperatuur van 28 °C. Bij het uitladen van de bovenste laadvloer van de aanhanger van eiseres constateerde de toezichthouder geen bijzonderheden. Over het uitladen van de varkens op de middelste laadvloer schrijft de toezichthouder dat de eerste groep klinisch gezond was maar dat hij in de middelste afdeling (waarvan de hekjes open waren) vijf dode varkens zag en zes varkens die op hun zij lagen, erg hijgden en niet in staat waren om overeind te komen; ze waren in coma of zwaaiden ongecoördineerd met de kop. Volgens de toezichthouder was bij twee nog levende varkens uit deze afdeling de temperatuur dusdanig hoog dat de digitale thermometer (die maximaal 42,5 - 43 °C kan meten) op de display een H (High) weergaf. Volgens de toezichthouder waren de hekjes tussen de middelste en voorste afdeling open en naar voren geklapt, heeft hij niet gezien dat de chauffeur die hekjes heeft geopend -waarvoor de chauffeur over de liggende varkens zou moeten zijn gestapt- en zou het ook onmogelijk zijn geweest om de hekjes in die richting open te klappen als de voorste afdeling met enkele dieren bezet was.
De toezichthouder concludeert in het rapport dat, doordat de hekjes open waren, de varkens uit beide compartimenten bij elkaar konden komen, wat een stresstoename betekent. In combinatie met het warme weer en de langere wachttijd is de lichaamstemperatuur van verscheidene varkens te hoog opgelopen, met als gevolg onnodig ernstig lijden van de dieren. Er was geen of onvoldoende controle van de varkens en de mate van ventilatie geweest tijdens het transport, aldus de toezichthouder in het rapport van bevindingen.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vervoermiddelen, containers en toebehoren zijn niet zodanig ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze onderhouden en gebruikt dat letsel en onnodig lijden van de dieren voorkomen wordt en hun veiligheid gegarandeerd is.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder c, en artikel 6, derde lid, en Bijlage I, Hoofdstuk II, paragraaf 1.1 onder a, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres ontkent het feitencomplex. Chauffeur [naam] is niet bevoegd eiseres te vertegenwoordigen en volgens het rapport van bevindingen is hij pas enkele dagen na de constatering verhoord, en blijkbaar ook nog een andere chauffeur. De waarnemingen van de toezichthouder zijn volgens eiseres onduidelijk en gezocht; hij heeft de chauffeur niet de gehele tijd gevolgd; sterker nog, de toezichthouder is weggelopen van de vrachtwagen.
Voorts voert eiseres aan dat er naar aanleiding van de gronden van bezwaar een terugkoppeling had moeten plaatsvinden en dat is niet gebeurd. Bovendien heeft in het bestreden besluit een correctie van het primaire besluit plaatsgevonden (zie bladzijde 10) en is de grondslag gewijzigd, dus had het bezwaar gegrond moeten worden verklaard en had een proceskostenvergoeding moeten worden toegekend. Daarnaast voert eiseres aan dat elke termijn is overschreden in deze zaak. Gelet op de extreme overschrijdingen had de boete moeten worden gematigd, nu eiseres in haar verweermogelijkheden is bemoeilijkt en de normale rechtsgang is gefrustreerd. Daarbij wijst eiseres ook op het Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Ten slotte voert eiseres aan dat, anders dan verweerder stelt, de mededeling dat zij onder verscherpt toezicht staat wel degelijk een rechtsgevolg behelst. Wat betreft deze waarschuwing vraagt eiseres zich af of deze van invloed kan en mag zijn op de situatie van meer dan een half jaar eerder.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.2.
De rechtbank constateert dat de toezichthoudend dierenarts uitgebreid en duidelijk in het rapport van bevindingen heeft beschreven wat hij heeft waargenomen. Uit zijn beschrijvingen blijkt dat sprake was van ernstig lijden van meerdere varkens en hij heeft ook gemotiveerd beschreven waardoor dit is veroorzaakt, namelijk doordat hekjes tussen twee afdelingen in de wagen open waren. De rechtbank ziet in de enkele ontkenning van het feitencomplex door eiseres in beroep geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Dat de toezichthouder is weggelopen bij de controle van de vrachtwagen, zoals eiseres stelt, blijkt niet uit het rapport van bevindingen. Voor zover eiseres daarmee ook heeft willen stellen dat de toezichthouder niet gezien heeft wanneer de hekjes opengegaan zijn, treft dat geen doel, omdat dit voor de vaststelling van de overtreding niet nodig is. Uit het rapport volgt namelijk voldoende duidelijk dat de hekjes voorafgaand aan het lossen open zijn geweest, waardoor varkens bij elkaar hebben kunnen komen. Dit heeft (vanwege stresstoename in combinatie met het warme weer) de varkens ernstig lijden berokkend. Verweerder concludeert daarom terecht dat eiseres het vervoermiddel zodanig heeft gebruikt dat het dieren letsel en lijden heeft berokkend. De rechtbank gaat niet in op wat eiseres heeft aangevoerd over de verklaringen van de chauffeur(s), nu ook zonder die verklaringen de in het rapport beschreven constateringen van de toezichthouder reeds voldoende zijn om de overtreding vast te stellen.
6.3.
In het bestreden besluit is verweerder afdoende ingegaan op de bezwaargronden van eiseres en heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom die gronden niet slagen. Het is de rechtbank niet duidelijk welke terugkoppeling van de bezwaargronden eiseres nog mist. Voorts volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat verweerder het bezwaar gegrond had moeten verklaren. Verweerder heeft in het bestreden besluit de boete gehandhaafd en het feitencomplex is hetzelfde gebleven. Wel heeft verweerder de grondslag van de boete iets aangepast, maar dat is enkel een nadere specificatie van een reeds genoemd artikel uit de Transportverordening; in het boetebesluit stond artikel 3 genoemd, in het bestreden besluit specificeert verweerder dit naar artikel 3, aanhef en onder c. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit (pagina 10) opgemerkt dat in het boetebesluit ten onrechte stond dat de hekjes gedurende het gehele transport niet gesloten waren, maar dat wel is gebleken dat de hekjes bij de controle open waren. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat dit laatste, gelet op de overige omstandigheden, reeds voldoende was voor vaststelling van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen [3] brengen de systematiek en de uitgangspunten van de Awb over het beslissen op een bezwaarschrift mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Daarbij geldt de eis dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. Naar het oordeel van de rechtbank zijn genoemde aanpassingen in het bestreden besluit te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van het boetebesluit en ziet verweerder daar terecht geen reden in om het bezwaar gegrond te verklaren [4] . Nu voorts geen sprake is van herroeping van het primaire besluit wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, was verweerder ook niet gehouden over te gaan tot een proceskostenvergoeding.
6.4.
Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen van € 1.500,-. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van dit boetebedrag in het licht van de overtreding. Wel vindt eiseres dat de boete vanwege termijnoverschrijdingen moet worden gematigd. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. [5] Ook ziet de rechtbank in de overschrijding geen aanleiding om de boete te matigen. Eiseres stelt in haar verweermogelijkheden te zijn geraakt, maar licht dit niet toe. Uit het dossier blijkt dat de toezichthouder kort na de constateringen de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld. Ook al kan de chauffeur eiseres niet in rechte vertegenwoordigen, verweerder mocht wel verwachten dat de chauffeur zijn werkgever (eiseres) zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Daarnaast had eiseres met de uitgebreide beschrijvingen in het rapport van bevindingen en alle daarbij gevoegde stukken voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO ten aanzien van de termijnoverschrijding treft geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren. [6] Voor zover eiseres meent dat ook de beslistermijn in bezwaar is overschreden, merkt de rechtbank op dat dit geen grond biedt voor matiging van de boete, nu eiseres daartegen had kunnen opkomen door verweerder in gebreke te stellen en zo nodig beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen.
6.5.
In het primaire besluit van 3 juni 2022 heeft verweerder niet alleen een boete aan eiseres opgelegd maar haar ook een waarschuwing voor verscherpt toezicht gegeven. Op grond van artikel 7 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb) kan bij de rechtbank Rotterdam beroep worden ingesteld tegen een besluit genomen op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren, dus een besluit waarin een boete wordt opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren [7] . Een waarschuwing voor verscherpt toezicht is dat op zichzelf niet. Echter, in dit geval maakt de waarschuwing voor verscherpt toezicht deel uit van een besluit waarin toepassing is gegeven aan artikel 8.7 van de Wet dieren. Bovendien is die waarschuwing gegrond op dezelfde overtreding als waarvoor de boete is opgelegd. Gelet op deze omstandigheden, en om redenen van proceseconomie, acht de rechtbank zich bevoegd te oordelen over het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen genoemde waarschuwing.
6.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de waarschuwing voor verscherpt toezicht terecht niet-ontvankelijk verklaard. De waarschuwing houdt in dat eiseres bij een volgende overtreding onder verscherpt toezicht zal worden geplaatst. Deze waarschuwing is niet op rechtsgevolg gericht en is ook niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift maar op interventiebeleid van verweerder. Ook is de waarschuwing geen voorwaarde om sancties aan eiseres op te leggen. Volgens vaste jurisprudentie [8] is in dat geval de waarschuwing geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en daaraan ook niet gelijk te stellen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.