Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/2040
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 9 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2021. Dit beroep is tegelijk behandeld met het beroep in de zaak ROT 19/3475. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] , vennoten van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres de boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“Het personeel van de vangploeg voerde zijn werkzaamheden niet op zodanige wijze uit dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d. van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG (de Transportverordening).
2. Verweerder heeft de boete gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op
15 juni 2017 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport (kenmerk 144348/110489) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 15 juni 2018 omstreeks 9.00 uur onder meer het volgende:
“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal voor de ingang van de broeibak en in de panklaarafdeling van bovengenoemd bedrijf. Een medewerker van het bedrijf had mij het moment gemeld dat gestart was met het slachten van het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] (zie bijlage VKI). Tijdens een koppelbeoordeling van 5 minuten op het keurbordes bij de PM-keuring zag ik bij het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] meerdere karkassen met ernstig letsel. Vervolgens heb ik bij het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] conform WLZVL-030 bijlage 2 letseltelling pluimveeslachthuis in de panklaarafdeling een letseltelling uitgevoerd. Ik heb 2 x 2 minuten geteld aan de borstzijde van de karkassen.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal voor de ingang van de broeibak en in de panklaarafdeling van bovengenoemd bedrijf. Een medewerker van het bedrijf had mij het moment gemeld dat gestart was met het slachten van het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] (zie bijlage VKI). Tijdens een koppelbeoordeling van 5 minuten op het keurbordes bij de PM-keuring zag ik bij het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] meerdere karkassen met ernstig letsel. Vervolgens heb ik bij het koppel uit stal 1 van mester [eiseres] conform WLZVL-030 bijlage 2 letseltelling pluimveeslachthuis in de panklaarafdeling een letseltelling uitgevoerd. Ik heb 2 x 2 minuten geteld aan de borstzijde van de karkassen.
Tijdens mijn eerste telling om 09:00 uur stelde ik 23 karkassen met vangletsel vast en tijdens mijn tweede telling om 09:35 uur 21 karkassen met vangletsel. De bandsnelheid bedroeg tijdens dit koppel 11.700 karkassen per uur en zag ik dus 390 dieren langskomen. Hieruit kan berekend worden dat bij gemiddeld 5,64% van de gecontroleerde karkassen vangletsel vastgesteld is.
Ik zag ernstige letsels, voornamelijk aan de vleugels en enkele aan de borst. Alle getelde letsels waren bloedingen >3 cm en donkerrood tot paars van kleur. Enkele letsels hadden een gesloten of open fractuur in de vleugel. In de bijlage staan 3 foto’s van deze bloedingen.
Om 09:20 uur zag ik bij het koppel van mester [eiseres] (uit stal 1) aan de slachtlijn voor de ingang van de broeibak meerdere karkassen met 1 of 2 afhangende vleugels waarbij onderhuids een bloeding zichtbaar was en bij enkele ook een fractuur.
Ik zag in de slachtplanning dat dit koppel tussen 00:00 uur en 01:30 uur geladen was op de vrachtwagens (zie bijlage slachtplanning). Hieruit kan opgemaakt worden dat de vangletsels enkele uren aanwezig waren en dus tijdens het vangen moeten zijn ontstaan wat ook passend was bij de donkerrood tot paarse kleur.
Hieruit concludeerde ik dat tijdens het vangen van de dieren de werkzaamheden niet op zodanige wijze waren uitgevoerd dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd. Dit heeft ernstig lijden bij de dieren veroorzaakt.”
3. Eiseres voert aan dat niet pas aan de slachtlijn kan worden vastgesteld dat sprake is van vangletsel. Ondanks herhaalde uitnodigingen weigert de NVWA bij het vangen op het bedrijf van eiseres te komen kijken. Eiseres heeft een etagestal waarbij de kippen feitelijk niet worden gevangen maar in kratten worden gezet via een laadplateau. Een diervriendelijker manier van laden is er niet. In de stal van eiseres wordt zorgvuldig gevangen en dus kan haar per definitie niet het toebrengen van onnodig pijn of lijden worden verweten. Het lijkt er sterk op dat verderop in het traject, bij het transport of het slachten, alsnog het letsel is ontstaan; daar heeft eiseres geen invloed op en daarvoor kan zij niet verantwoordelijk worden gehouden. Daarbij is ook nog van belang dat de vrachtwagen ongebruikelijk lang op het slachthuisterrein heeft gestaan (7 tot 8 uur). Verweerder ziet in het rapport van Wageningen University & Research (WUR) ten onrechte rechtvaardiging voor de boetebesluiten. Het rapport stelt namelijk nadrukkelijk dat het slechts een eerste indicatie is en dat nader onderzoek noodzakelijk is. Ook geeft de WUR in het rapport aan dat in alle procesketens letsel kan ontstaan. Daarnaast verwijst verweerder naar een tabel over de kleur van bloedingen (“Bremmer en Johnston 1996”) uit een boek (Poultry Meat Hygiene and Inspection, Welfare of Poultry at Slaughter) zonder dat het gehele boek daarbij wordt betrokken. Zo valt in het boek ook te lezen dat op letsel moet worden gecontroleerd voordat de kuikens zijn geplukt. Verder verwijst eiseres naar een ander besluit waarin de bezwaren van eiseres tegen een andere boete voor vangletsel gegrond zijn verklaard om redenen die volgens eiseres ook in deze zaken van toepassing zijn. Daarnaast betwist eiseres de rechtmatigheid van het beleid van de NVWA waarin een handhavingsnorm van 2 % wordt gehanteerd. Die norm is niet vastgelegd en ook niet onderbouwd. Overigens volgt uit de uitspraak van deze rechtbank van 5 maart 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:1673) dat verweerder ook een norm van 5 % hanteert. Bovendien is de letseltelling door de toezichthouders empirisch geen betrouwbare steekproef; er zou voor de gehele stal elk uur 2 x 2 minuten een controle moeten worden gedaan. Ten slotte wijst eiseres op de uitspraak van deze rechtbank van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RBROT:2020:392) waarin een soortgelijk beroep over vangletsel van de broer van een van de vennoten van eiseres gegrond is verklaard. Hetgeen verweerder eiseres verwijt is niet wettig en overtuigend bewezen, aldus eiseres.
4.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Daarnaast geldt de vaste jurisprudentie, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van
10 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:147), dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen, maar dat, indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport is beschreven dat de toezichthouder bij de PM-keuring meerdere karkassen zag met ernstig letsel en vervolgens een letseltelling heeft uitgevoerd waarbij hij bij 5,64% van de gecontroleerde karkassen vangletsel vaststelde. De toezichthouder schrijft dat hij ernstige letsels zag en dat alle getelde letsels bloedingen waren van meer dan 3 centimeter en donkerrood tot paars van kleur. Ook is in het rapport beschreven dat er conform WLZVL-030 bijlage 2 letseltelling is geteld. Dit betreft de “Toelichting vangletseltelling” (een bijlage bij het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis) en ook uit deze Toelichting volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter die donkerrood zijn. In de Toelichting zijn ook foto’s opgenomen die een illustratie geven van welke bloedingen wel of niet meegeteld worden bij de letseltelling. Voorts concludeert de toezichthouder, op basis van zijn deskundigheid als dierenarts, in het rapport dat de letsels al tijdens het vangen moeten zijn ontstaan wat ook passend was bij de donkerrode tot paarse kleur. Eiseres heeft verwezen naar een ander besluit waarin het bezwaar tegen een boete voor vangletsel gegrond is verklaard, maar naar het oordeel van de rechtbank is dat geen gelijke situatie. In dat besluit is namelijk overwogen dat het, gelet op de tekst in het betreffende rapport van bevindingen, erop lijkt dat naast donkerrode bloedingen ook rode bloedingen zijn geteld terwijl rode bloedingen niet mogen worden meegeteld omdat deze te jong zijn. Omdat verweerder niet duidelijk is hoeveel letsels rood van kleur waren en hoeveel donkerrood, is er volgens verweerder in die zaak onvoldoende bewijs om vast te stellen dat meer dan 2 % van de getelde dieren vangletsel had. In de onderhavige zaak van eiseres is die onduidelijkheid er echter niet. Uit het rapport blijkt immers duidelijk dat de toezichthouder (alleen) donkerrode tot paarse bloedingen heeft geteld.
4.3.
In uitspraken van 3 april 2020 (onder meer ECLI:NL:RBROT:2020:2809 en 22811) heeft deze rechtbank geconcludeerd dat verweerder in die zaken voldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van vangletsel. Gelet op de toelichting en onderbouwing van het beleid die in die zaken van de zijde van verweerder is gegeven zag de rechtbank geen aanleiding om haar uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RBROT:2020:392), waarnaar eiseres heeft verwezen, te volgen. In de uitspraken van 3 april 2020 is weergegeven waarom volgens verweerder het letsel dat bij een letseltelling geteld wordt, geen letsel is dat bij het transport of op het slachthuis kan zijn ontstaan. In de zaak van eiseres heeft verweerder verwezen naar die uitspraken van 3 april 2020 en de daarin gegeven toelichting en ook in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nader toegelicht waarom het getelde letsel niet na het vangen kan zijn ontstaan. Ten aanzien van het transport is toegelicht dat letsel dat daarbij zou kunnen ontstaan voornamelijk andersoortig letsel is en dat dit dan een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30 tot 40 %) zou betreffen dan bij vangletsel het geval is. Daarnaast wordt ook nagegaan of er bij het transport iets is gebeurd dat letsel kan hebben veroorzaakt. De toezichthouder doet hierover navraag bij de vervoerder en het slachthuis als hij letsel constateert en het is gebruikelijk dat de chauffeur het op de laadbon schrijft als er bijzonderheden waren tijdens het transport. Ten aanzien van de slachterij heeft verweerder toegelicht dat zich daar geen situaties meer voordoen die bloedingen veroorzaken van de grootte en kleur als die worden meegeteld bij de vangletseltellingen. Als er wel letsel ontstaat op het slachthuis heeft dit onvoldoende tijd om zich te ontwikkelen tot een meer dan 3 centimeter grote, donkerrode bloeding. Een helderrode bloeding is enkele minuten oud en het heeft enkele uren nodig om donkerrood te worden. Ten aanzien van het feit dat in het geval van eiseres de vrachtwagen lang op het slachthuisterrein heeft gestaan heeft verweerder toegelicht dat het stilstaan van een vrachtwagen geen letsel kan veroorzaken zoals paarse bloedingen met luxaties en ontwrichtingen.
4.4.
Voorts overweegt de rechtbank, zoals zij ook in de uitspraken van 3 april 2020 heeft gedaan, dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen. De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat er een aanzienlijk verschil zit tussen de kleur van een verse bloeding en die van een oudere bloeding waarvan het bloed al (deels) gestold is of onderhuids verkleurd en dat dit verschil door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld, ook bij een bandsnelheid als hier aan de orde. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder er niet van uitgaat dat een donkerrode-paarse bloeding pas ontstaat na 12 uur maar dat sprake is van een glijdende schaal waarbij een (licht) rode kleur wijst op een verse bloeding terwijl in de 12 uur na het ontstaan de bloeding verandert naar een donkerrode tot paarse kleur. Daarnaast is van belang dat vangletsel niet enkel op basis van de kleur van een bloeding wordt vastgesteld. De toezichthouder kijkt ook naar de grootte en het type letsel. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat de toezichthouders op basis van hetzelfde werkprotocol controleren en dat zij getraind zijn om vangletsel te beoordelen en dat ook steekproeven hebben plaatsgevonden waarbij door een tweede toezichthoudend dierenarts het letsel is nageteld en het getelde letsel bij beide toezichthouders nagenoeg overeenkwam.
4.5.
In dit geval blijkt uit het rapport van bevindingen duidelijk dat de toezichthouder donkerrode tot paarse bloedingen van meer dan 3 centimeter heeft geteld en de rechtbank acht gelet op het voorgaande voldoende vaststaand dat dit letsel bij het vangen en niet nadien bij het transport of op de slachterij is ontstaan.
4.6.
De stelling van eiseres dat een onjuiste steekproef is genomen en dat deze niet representatief is, slaagt niet. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de vangletseltelling heeft plaatsgevonden conform de Toelichting letseltelling waarin staat dat twee keer twee minuten wordt geteld, zodat tenminste kuikens uit twee verschillende containers worden geteld. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:664) hoeft verweerder zich er niet van te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. Op grond van de Transportverordening mag immers aan geen enkel kuiken vangletsel worden toegebracht. Verweerder hanteert alleen een grenswaarde van twee procent alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd vangletsel. Zoals volgt uit de Toelichting vangletseltelling en ook blijkt uit het rapport van bevindingen constateert de toezichthouder eerst dat sprake is van veel letsel en besluit hij vervolgens om een vangletseltelling uit te voeren. De uitkomst van die telling wordt gebruikt om te beoordelen of handhavend wordt opgetreden. De gemiddelde score bij de kuikens van eiseres kwam ruim boven de grenswaarde van
2 procent uit. Het CBb acht in voornoemde uitspraak de toepassing van deze handhavingsnorm door verweerder niet onredelijk of anderszins onjuist.
5. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat bij kuikens van eiseres vangletsel is vastgesteld. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Dat eiseres een etagestal heeft en het welzijn van haar kuikens voorop stelt, betekent niet dat de overtredingen haar niet verweten kunnen worden. Bovendien is ook bij een etagestal sprake van het handmatig plaatsen van kuikens in containers. De toezichthouder heeft letsel geconstateerd dat is ontstaan bij het vangen van de kuikens van eiseres en eiseres is daarvoor verantwoordelijk. Nu in voldoende mate vast staat dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
6.1.
Verweerder heeft een boete opgelegd van € 1.500,- omdat bij de vangletseltelling bleek dat meer dan 2 % van de getelde kuikens vangletsel had. Eiseres heeft verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank (ECLI:NL:RBROT:2019:1673) waaruit blijkt dat in een ander geval bij vangletsel onder de 5 % eerst een waarschuwing is gegeven. In reactie op die uitspraak heeft verweerder echter naar voren gebracht dat een 5 % handhavingsnorm in het beleid van verweerder niet voorkomt. Ook in andere recente vangletselzaken heeft verweerder toegelicht dat de in die zaak ter zitting gedane mededeling door verweerder een kennelijke fout was; er is of was geen interne richtlijn waarin een grens van 5 % zou zijn gehanteerd voor oplegging van een boete. Verweerder heeft verwezen naar het van toepassing zijnde Interventiebeleid Diertransport en dat uit de Bijlage daarbij volgt dat bij een overtreding als hier aan de orde een schriftelijke waarschuwing of boete wordt opgelegd en dat als het dierenwelzijn ernstig is gecompromitteerd direct een boete volgt. Verweerder heeft ook toegelicht dat op 12 juni 2017 het beleid is gewijzigd en voortaan in alle vangletselzaken, gelet op de ernst, direct een boete wordt opgelegd. In deze boetezaak dateert de constatering van na die beleidswijziging zodat verweerder op grond van zijn eigen beleid niet gehouden was eiseres eerst te waarschuwen. Daarnaast wijst verweerder terecht op de ernst van het letsel bij deze overtreding en ziet hij om die reden ook terecht geen grond om in dit geval eerst een waarschuwing aan eiseres op te leggen.
6.2.
Voorts overweegt de rechtbank ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het in dit geval met de Transportverordening gediende doel
- het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres geen gronden aangevoerd die aanleiding zouden moeten geven voor matiging van de boete.
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 4 februari 2021.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.