Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/6115 en ROT 14/7578
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te Zwijndrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. G.H. Amstelveen,
en
het Drechtstedenbestuur, verweerder,
gemachtigde: M.M. Berkhoudt.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2014 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 13 januari 2014 – welk besluit strekt tot herziening van de aan eiseres op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) toegekende bijstand over de maanden september 2013 en november 2013 en tot terugvordering van de ten gevolge hiervan ten onrechte verstrekte bijstand tot een bedrag van € 2.281,24 – deels gegrond verklaard, in die zin dat het terug te vorderen bedrag nader is vastgesteld op € 1.751,87.
Bij afzonderlijk besluit van 30 juli 2014 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 10 februari 2014 – welk besluit strekt tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 1.550,- – deels gegrond verklaard, in die zin dat de boete nader is vastgesteld op € 1.440,-.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 december 2014 (bestreden besluit 3) heeft verweerder de boete nader vastgesteld op € 720,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
.
De zaken zijn op de zitting van 10 april 2015 gevoegd behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres ontving van 10 maart 2013 tot 1 januari 2014 een bijstandsuitkering van verweerder. In verband met de rechtmatigheid van deze uitkering heeft verweerder onderzoek ingesteld naar de financiële situatie van eiseres. In het kader van dat onderzoek heeft verweerder onder meer vastgesteld dat de moeder van eiseres op 13 september 2013 en 6 november 2013 een bedrag van € 1.005,- respectievelijk € 700,- heeft gestort en overgeboekt op de bankrekening van eiseres. Verweerder heeft deze bedragen aangemerkt als inkomsten. Gelet op die niet opgegeven inkomsten heeft verweerder bij besluit van 13 januari 2014 besloten tot herziening van de bijstand over de maanden september 2013 en november 2013 en heeft hij besloten over deze maanden een bedrag van € 2.281,24 van eiseres terug te vorderen. Voorts is met het besluit van 10 februari 2014 een bestuurlijke boete van € 1.550,- opgelegd wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht.
2. Bij bestreden besluit 1 is het terug te vorderen bedrag nader vastgesteld op € 1.751,87 bruto. Bij bestreden besluit 2 is de bestuurlijke boete vastgesteld op € 1.440,- netto en bij bestreden besluit 3 is de bestuurlijke boete nader vastgesteld op € 720,- netto.
3. Eiseres heeft betoogd dat zij beide bedragen als leningen van haar moeder heeft ontvangen. Eiseres heeft dit op 19 december 2013 ook per e-mail doorgegeven aan haar klantmanager. Uit de overgelegde verklaringen van haar moeder blijkt dat eiseres het geld moet terugbetalen. Dat de schriftelijke vastlegging van de overeenkomst heeft plaatsgevonden na het gesprek op 8 januari 2014 met de klantmanager is onvoldoende reden om te twijfelen aan het bestaan van de mondelinge overeenkomst. Eiseres verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 december 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BH0386). Als gevolg van de ziekte van haar moeder is de overeenkomst niet eerder schriftelijk vastgelegd. Verweerder had bij de terugvordering rekening moeten houden met de ziekte van haar moeder en de kaakoperaties die eiseres zelf heeft moeten ondergaan. Bovendien heeft de klantmanager van eiseres toegezegd dat als eiseres per e-mail kon uitleggen hoe het zat met de leningen, het wel in orde zou komen. Eiseres mocht er dan ook op vertrouwen dat er geen terugvordering zou plaatsvinden en geen boete zou worden opgelegd. Verweerder is door de handelwijze van eiseres immers niet benadeeld. Eiseres heeft verder betoogd dat verweerder het terug te vorderen bedrag ten onrechte heeft gebruteerd. Verweerder had daarnaast kunnen volstaan met een waarschuwing of kunnen besluiten tot het opleggen van een maatregel, zoals aangegeven in de rapportage beëindiging van 29 januari 2014.
4. Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb.
ROT 14/7578 (herziening en terugvordering)
5.1.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat bepaalde, daar genoemde, vermogens- en inkomensbestanddelen niet tot de middelen worden gerekend, waaronder (onder m) giften voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn.
Volgens artikel 32, eerste lid, van de Wwb wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze (a) betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, (…) dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en (b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
Artikel 19, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, bepaalt dat een alleenstaande recht heeft op algemene bijstand indien (a) het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm en (b) er geen in aanmerking te nemen vermogen is. Op grond van het tweede lid van dit artikel is de hoogte van de algemene bijstand het verschil tussen het inkomen en de bijstandsnorm.
Op grond van de artikel 54, derde lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, herziet het college een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Op grond van artikel 58, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, vordert het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
In het vijfde lid is bepaald dat bij gebreke van tijdige betaling de vordering kan worden verhoogd met de op de terugvordering betrekking hebbende kosten. Loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente die de bijstand verstrekt krachtens de Wet op de loonbelasting 1964 inhoudingsplichtige is, kunnen worden teruggevorderd, voor zover deze belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de door het college af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen.
In het achtste lid is bepaald dat indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn het college kan besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
5.2.
Gelet op recente jurisprudentie van de Raad (uitspraak van 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3872, r.o. 5.5.) worden kasstortingen en bijschrijvingen op een bankrekening van een bijstandontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de Wwb beschouwd. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de Wwb. De stelling dat sprake is van geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt op zichzelf niet tot een ander oordeel. De Raad heeft daartoe overwogen dat een geldlening in artikel 31, tweede lid, van de Wwb niet is uitgezonderd van het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandontvangers – ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt – naar vaste rechtspraak van de Raad als inkomen van de bijstandontvanger aangemerkt (uitspraken van 22 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:
BY9138, van 23 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1106, en van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705). Dat bij een aannemelijk gemaakte lening de schuldenlast van betrokkene toeneemt, is – in gevallen als hier waarin geen sprake is van een als vermogen aan te merken middel – niet van belang. Hetzelfde geldt voor de vraag of aan de lening een daadwerkelijke terugbetalingsverplichting is verbonden. Dat eiseres per e-mailbericht van 19 december 2013 een nadere toelichting heeft gegeven op de stortingen en heeft verklaard dat dit leningen zijn, kan haar dan ook niet baten.
5.3.
Omdat eiseres van de op 13 september 2013 en 6 november 2013 op haar bankrekening ontvangen bedragen geen melding heeft gemaakt en haar als gevolg daarvan ten onrechte, althans tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, was verweerder gehouden de bijstand over de maanden september 2013 en november 2013 te herzien en bevoegd de bedragen na brutering als bedoeld in artikel 58, vijfde lid, van de Wwb terug te vorderen.
In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
5.4.
Niet is gebleken dat aan eiseres een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan omtrent het afzien van een terugvordering, zoals volgens vaste rechtspraak is vereist om een geslaagd beroep te kunnen doen op het gewekt zijn van gerechtvaardigde en in rechte te honoreren verwachtingen.
5.5.
Het beroep is ongegrond.
ROT 14/6115 (boete)
6. Bestreden besluit 3 strekt tot gedeeltelijke wijziging van bestreden besluit 2. Gelet daarop, en nu niet gebleken is dat partijen daar geen belang bij hebben, merkt de rechtbank bestreden besluit 3 aan als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat het beroep tegen bestreden besluit 2 van rechtswege mede betrekking heeft op bestreden besluit 3.
7.1.
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Wwb, dat met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) in werking is getreden op 1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb.
Op grond van het zevende lid kan het college de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Op grond van het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
7.2.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit) wordt, voor zover hier van belang, de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag en wordt de bestuurlijke boete verlaagd bij verminderde verwijtbaarheid.
7.3.
Gelet op de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:
2014:3754, met name de r.o. 6.3. tot 6.7.) dient de onder de Wet aanscherping over de periode na 1 januari 2013 opgelegde boete door de rechter met toepassing van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volledig te worden getoetst op evenredigheid, gezien de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij is ook de huidige financiële situatie, mede als gevolg van de terugvordering, van belang (arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685). Naar mate een benadelingsbedrag dat de grondslag vormt voor het boetebedrag hoger wordt, zal voorts eerder sprake kunnen zijn van een niet proportionele boete (uitspraak van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1091).
7.4.
Tegen deze achtergrond en met toepassing van de door de Raad in eerdergenoemde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7.) redelijk geachte uitgangspunten bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid, heeft verweerder – desgevraagd in reactie op de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 – de boete nader vastgesteld op € 720,-.
7.5.
Nu de storting op en overboeking van de twee bedragen naar de bankrekening niet zijn verheimelijkt, acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres in de veronderstelling verkeerde dat de bedragen als leningen waren aan te merken en niet relevant waren voor haar recht op bijstand, zodat geen sprake is van opzet of grove schuld bij het niet naleven van de inlichtingenplicht. In de door de rechtbank aannemelijk geachte omstandigheden dat eiseres de bedragen heeft aangewend om schulden te voldoen ziet de rechtbank voorts grond om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen, zodat, gelet op eerdergenoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014, een boete van 25% van het uit de rapportage van 10 juli 2014 blijkende benadelingsbedrag van € 1.437,18, derhalve € 359,30, een passend uitgangspunt is.
7.6.
Het onder 7.5. overwogene leidt tot een boete van € 359,30, naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-, derhalve € 360,-. De ernst van de overtreding, de gebleken verwijtbaarheid van eiseres en de financiële en overige persoonlijke omstandigheden waarin zij destijds verkeerde, geven de rechtbank geen grond om op een lager bedrag uit te komen. Zoals in 5.2. en 5.3. is overwogen had eiseres kunnen en moeten begrijpen dat zij de van haar moeder ontvangen bedragen aan verweerder had moeten melden. De rechtbank acht een boete van € 360,- evenredig en zal deze met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht aan eiseres opleggen.
7.7.
Ten slotte is niet gebleken dat aan eiseres een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan omtrent het afzien van een boete (zie hetgeen in r.o. 5.3. hierover reeds is overwogen).
7.8.
Nu de beboetbare overtredingen zijn begaan na 1 januari 2013 heeft verweerder deze bestraft overeenkomstig het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013 en zoals is bepaald in artikel XXV, eerste en tweede lid, van de Wet aanscherping en artikel 6.2 van de destijds geldende Verordening cliëntenparticipatie werk en bijstand Drechtsteden. Op grond hiervan was verweerder verplicht tot oplegging van een boete – en niet een maatregel – zonder dat hij gehouden was eiseres nog eerst te waarschuwen.
8. Omdat de rechtbank het beroep voor zover dat is gericht tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1). Voor de in bezwaar gemaakte proceskosten wordt geen vergoeding toegekend, nu verweerder daarvoor in het bestreden besluit 2 al een vergoeding heeft toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
ROT 14/7578 (herziening en terugvordering)
- verklaart het beroep ongegrond.
ROT 14/6115 (boete)
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2, zoals gewijzigd door bestreden besluit 3,
- herroept het besluit van 10 februari 2014;
- stelt de boete vast op € 360,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 2, zoals gewijzigd door bestreden besluit 3;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. A.M.E.A. Neuwahl en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.