Uitspraak
11/6539 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
5 oktober 2011, 11/2885 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.H.W. Spoelstra, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2013. Appellant is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door mr. Spoelstra. Tevens is van de zijde van appellant verschenen [betrokkene]. Het college, daartoe eveneens opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek na de zitting heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 25 november 2013. Appellant is, daartoe opgeroepen, verschenen, en bijgestaan door mr. Spoelstra. Tevens is van de zijde van appellant verschenen [betrokkene]. Het college, daartoe eveneens opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant was werkzaam als zelfstandige met een eigen bedrijf, namelijk een communicatieadviesbureau. Hij ontving van 1 mei 2009 tot en met 31 augustus 2010 een uitkering ingevolge het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) voor de kosten van levensonderhoud. Op 1 juni 2010 is appellant een huurovereenkomst aangegaan voor een appartement aan de[adres 1] te Den Haag voor de duur van minimaal één jaar en een huurprijs van € 900,- per maand. [betrokkene] ([betrokkene]), die elders woont, betaalde de huur rechtstreeks aan de verhuurder.
1.2.
Bij besluit van 4 oktober 2010 heeft het college een aanvraag voor verlenging van de Bbz-uitkering afgewezen op de grond dat het bedrijf van appellant niet levensvatbaar was. Tot 1 november 2010 heeft het college aan appellant als beëindigende zelfstandige bijstand verleend. Vervolgens heeft appellant op 27 oktober 2010 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) aangevraagd.
1.3.
In het kader van de aanvraag heeft appellant onder meer de onder 1.1 bedoelde huurovereenkomst overgelegd en een overzicht van zijn schulden per 27 oktober 2010. In dit overzicht is onder meer opgenomen een schuld aan [betrokkene] van € 13.500,- onder vermelding van “mondelinge overeenkomst”. Verder heeft appellant een overeenkomst van lening met [betrokkene] overgelegd, gedateerd 1 november 2010. Die heeft betrekking op een “lening zakelijk/huur [adres 2]” voor de periode juni 2009 tot en met mei 2010 voor een bedrag van € 10.500,- en een “lening zakelijk/huur[adres 1]” voor de periode juni 2010 tot en met november 2010, voor een bedrag van € 5.400,-. Bepaald is dat terugbetaling nader overeen te komen is. Blijkens de bij de aanvraag overgelegde bankafschriften van appellant verrichtten appellant en [betrokkene] regelmatig betalingen aan elkaar. In de drie maanden voor de aanvraag betreft het betalingen van [betrokkene] aan appellant, in de periode daarvoor zijn er ook overschrijvingen van appellant aan [betrokkene], onder andere met de omschrijving “aflossing schuld” of “aflossing lening”. Appellant heeft in het kader van de aanvraag desgevraagd toegelicht dat [betrokkene] een vriendin is die veel vertrouwen in hem heeft en hem daarom geld leent voor de huur, ook in de verwachting dat hij een grote opdracht zal binnenhalen en dan de schuld kan terugbetalen. De bedoeling was dat appellant door de geldleningen de tijd en ruimte zou krijgen voor het afsluiten van commerciële contracten.
1.4.
Bij besluit van 2 december 2010 heeft het college de aanvraag afgewezen omdat de inkomsten per maand van appellant hoger zijn dan de voor hem geldende bijstandsnorm.
1.5.
In bezwaar tegen het besluit van 2 december 2010 heeft appellant wederom een overeenkomst van lening met [betrokkene] overgelegd met betrekking tot de huur van de [adres 2] en de[adres 1]. Deze overeenkomst is gelijkluidend aan de eerder ingeleverde overeenkomst en eveneens gedateerd 1 november 2010, zij het dat in deze overeenkomst de bepaling is toegevoegd: “Wettelijke rente 4% tot op heden € 693,94. (...) Terugbetalingstermijn volledig bedrag 31 juni 2011, inclusief de wettelijke rente.” Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft [betrokkene] toegelicht dat eerder geen aflossingsverplichting was opgenomen in de overeenkomst omdat zij wist dat appellant op korte termijn geen inkomsten zou hebben. Na de hoorzitting heeft appellant een nadere overeenkomst van lening aan het college doen toekomen, gedateerd 17/18 januari 2011. Deze overeenkomst ziet op een bedrag van € 19.500,- voor de huurbedragen van de [adres 2] en de[adres 1] in de periode juni 2009 tot en met februari 2011. In deze overeenkomst zijn betalingstermijnen opgenomen.
1.6.
Het college heeft met ingang van 1 februari 2011 aan appellant bijstand toegekend. Het college heeft aan de bijstandsverlening de verplichting verbonden dat appellant goedkopere woonruimte zoekt en dat de huurbetalingen door [betrokkene] worden gestaakt.
1.7.
Bij besluit van 23 februari 2011 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2010 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de maandelijkse huurbetalingen door [betrokkene] niet aangemerkt kunnen worden als een schuld, nu uit de overeenkomst van 1 november 2010 niet blijkt van een aflossingsverplichting. Aan de later overgelegde overeenkomst wordt geen doorslaggevende betekenis toegekend.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat appellant het feitelijk bestaan van een schuld aan [betrokkene] en een daaraan verbonden terugbetalingsverplichting onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Het college heeft dan ook terecht de maandelijkse betalingen aangemerkt als inkomsten.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat de huurbetalingen door [betrokkene] niet kunnen worden aangemerkt als middelen, aangezien hij hierover niet kon beschikken. De betalingen zijn voorts wel degelijk in het kader van een lening gedaan. De vriendschappelijke context waarin de lening is verstrekt doet daar niet aan af. Ter zitting heeft [betrokkene] verklaard dat zij de huur heeft betaald omdat zij het van belang vond dat de bedrijfsruimte van appellant, waarin hij ook woonde, representatief was. Zij zou het geld niet hebben geleend voor een ander doel dan voor het bedrijf. Ter zitting hebben appellant en [betrokkene] verklaard dat hun relatie vriendschappelijk en zakelijk van karakter is. [betrokkene] heeft ter zitting voorts verklaard dat zij alleen bereid was om aan appellant geld te verstrekken ter voorziening in de kosten van huur van een wat representatiever pand voor zijn bedrijf.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum waarop of met ingang waarvan de betrokkene om bijstand heeft gevraagd tot en met de datum waarop op deze aanvraag is beslist. Aan appellant is tot
1 november 2010 bijstand verleend in het kader van het Bbz 2004. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 1 november 2010 tot en met 2 december 2010.
4.2.1.
Artikel 11, eerste lid, van de WWB bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
4.2.2.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende.
4.2.3.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, heeft een alleenstaande recht op algemene bijstand indien het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm en er geen in aanmerking te nemen vermogen is. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de hoogte van de algemene bijstand het verschil tussen het inkomen en de bijstandsnorm.
4.2.4.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Volgens het tweede lid van dit artikel worden bepaalde, daar genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen niet tot de middelen gerekend.
4.2.5.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van de WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde, wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze (a) inkomsten betreffen uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 41 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en (b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
4.3.
Anders dan appellant betoogt kunnen ook periodiek door een betrokkene uit leningen ontvangen bedragen in beginsel worden gerekend tot diens middelen. De hier bedoelde bedragen komen naar hun aard overeen met inkomsten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan. Daarnaast zijn deze bedragen niet op grond van artikel 31, tweede lid, van de WWB uitgesloten van de middelen waarover de bijstandsgerechtigde kan beschikken.
4.4.1.
Appellant heeft echter aangevoerd dat hij redelijkerwijs niet kon beschikken over de door [betrokkene] gedane huurbetalingen. [betrokkene] betaalde deze bedragen immers rechtstreeks aan de verhuurder. Appellant stonden deze bedragen dus niet feitelijk ter beschikking.
4.4.2.
Het college heeft zich ter zitting desgevraagd op het standpunt gesteld, dat van beschikken in de hier bedoelde zin ook sprake is, indien een betrokkene instemt met een rechtstreekse betaling door een derde van door hem verschuldigde bedragen.
4.4.3.
Gelet op het complementaire karakter van de bijstand wordt in artikel 31, eerste lid, van de WWB een ruime definitie gehanteerd van het begrip middelen (Kamerstukken II, 2002/02, 28 870, nr. 3, blz. 56). Tot de middelen worden in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen gerekend die strekken tot vermindering van de bijstand. Het gaat daarbij bovendien niet alleen om de middelen waarover de betrokkene beschikt (de feitelijk ontvangen middelen), maar ook om die middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken, als uitvloeisel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 23 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0086) moet, mede gelet op artikel 11, eerste lid, van de WWB, de term beschikken zo worden uitgelegd dat dit ziet op de mogelijkheid voor een betrokkene om de bezitting feitelijk aan te wenden om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
4.4.4.
Vaststaat dat het hier niet gaat om feitelijk door appellant ontvangen middelen, omdat de betalingen niet over de kas of de rekening van appellant liepen. [betrokkene] heeft de huur rechtstreeks van haar rekening overgemaakt op de rekening van de verhuurder. De betalingen kunnen dan ook niet worden gerekend tot de ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB bedoelde middelen waarover betrokkene feitelijk beschikt.
4.5.1.
Tot de middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken worden in het algemeen slechts gerekend de middelen waarop de betrokkene in beginsel (een rechtens afdwingbare) aanspraak heeft. In die situatie moet vervolgens worden beoordeeld of in redelijkheid kan worden gevergd dat de betrokkene die aanspraak te gelde maakt.
4.5.2.
In dit geval had appellant jegens [betrokkene] geen aanspraak op de door haar betaalde bedragen. Met haar was immers afgesproken dat zij de huur rechtstreeks aan de verhuurder zou betalen. In zoverre kon appellant dus ook niet over de middelen beschikken in de onder 4.5.1 bedoelde zin.
4.6.1.
Of een betrokkene in een geval dat een derde voor hem rechtstreeks betaalt aan zijn debiteur, niettemin geacht moet worden redelijkerwijs te hebben kunnen beschikken over de betreffende bedragen hangt af van de specifieke feiten en omstandigheden van het geval. Daarbij is het leidend criterium of de betrokkene zelf feitelijk kan of heeft kunnen bewerkstelligen dat deze bedragen nog voor (andere) kosten van zijn levensonderhoud worden aangewend.
4.6.2.
In dit geval heeft appellant niet kunnen bepalen waaraan de betaalde bedragen werden besteed. [betrokkene] is immers alleen bereid gebleken de bedragen te verstrekken voor de huur van deze woning, welke betaling zij ook zelf heeft verricht. Zij zou het geld niet hebben geleend voor een ander doel dan voor het bedrijf. Onderdeel van de afspraken van appellant met haar was dat zij de huur rechtstreeks aan de verhuurder zou betalen. Daarbij is van betekenis dat de huurovereenkomst en de afspraken met betrekking tot de betaling van de huursom zijn aangegaan op het moment dat appellant nog werkzaam was als zelfstandige, voorafgaand aan de aanvraag om bijstand ingevolge de WWB. Voorts is van belang dat appellant in de te beoordelen periode nog gebonden was aan de minimale termijn van één jaar van de huurovereenkomst. Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat appellant kon bewerkstelligen en dat hij de voor woonkosten betaalde bedragen zo nodig of desgewenst ook nog ook voor andere kosten van levensonderhoud kon aanwenden.
4.7.1.
De huurbetalingen door [betrokkene] konden in de periode van belang dan ook niet als middel in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB worden aangemerkt. Hieruit volgt dat het college de aanvraag niet op deze grond had mogen afwijzen. Het bestreden besluit kan niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking evenals het bestreden besluit. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting overweegt de Raad nog als volgt.
4.8.1.
Aan de WWB ligt het beginsel ten grondslag dat een ieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in die noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. De WWB is complementair ten opzichte van voorliggende voorzieningen en vervult een sluitstukfunctie. Het in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde individualiseringsbeginsel vloeit voort uit het complementariteitsbeginsel en het noodzakelijkheidscriterium.
4.8.2.
De betalingen die [betrokkene] aan derden heeft gedaan hebben periodiek en structureel plaatsgevonden. Met deze betalingen werd volledig voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellant. Doordat appellant deze kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm leverde hem dit een substantiële besparing op, zodat zijn bijstandbehoevendheid gedurende de hier te beoordelen periode per saldo werd verminderd. Anderzijds resteerden voor appellant nog wel andere kosten van levensonderhoud (dan de woonkosten) waarin niet door een derde werd voorzien.
4.8.3.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de WWB is het college gehouden om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de WWB, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450).
4.8.4.
Gelet op wat in 4.8.2 is overwogen kan een dergelijke bijzondere situatie hier worden aangenomen. Afstemming op de omstandigheden van appellant is daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand behoeft te worden verleend in de specifieke kosten waarin door [betrokkene] is voorzien. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals ter zitting namens het college is verklaard, van overige beletselen voor bijstandsverlening aan appellant gedurende de periode van 1 november 2010 tot 1 februari 2011 geen sprake is. Voorts is ter zitting aangegeven dat volgens het beleid van het college in een geval dat een alleenstaande medebewoner is, een toeslag van tien procent van het minimumloon op de norm voor een alleenstaande wordt verleend, en dat indien woonkosten ontbreken, die toeslag op nihil wordt bepaald. Dit betekent dat in dit geval een juiste afstemming van de bijstand wordt bereikt met toekenning van bijstand over de periode van 1 november 2010 tot 1 februari 2011 naar de norm voor een alleenstaande zonder toeslag. Aldus zal onder herroeping van het besluit van
2 december 2010 in het dictum worden bepaald.
5.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 974,- in bezwaar, € 974,- in beroep en op € 1.217,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 23 februari 2011 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 2 december 2010;
- bepaalt dat aan appellant bijstand wordt verleend naar de norm voor een alleenstaande
zonder toeslag over de periode van 1 november 2010 tot 1 februari 2011 en bepaalt dat deze
uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant in bezwaar, in beroep en in hoger beroep
tot een bedrag van € 3.165,50;
- bepaalt dat het college aan appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 153,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is
uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2014.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) M. Sahin